RCEP 争端解决机制及对中国的意义

袁 星

（上海政法学院，上海 201700）

《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）成员国包括东盟十国（包括印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡、文莱、柬埔寨、老挝、缅甸、越南）、中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰15 国。RCEP在第十九章专章设立了争端解决机制，“为解决协定项下产生的争端提供有效、高效和透明的规则与程序。” RCEP 争端解决机制适用于缔约方之间就协定解释和适用相关的争端解决，以及一缔约方认为另一缔约方的措施与本协定项下的义务不相符或者另一缔约方未履行本协定项下的义务的情况，同时明确了非违反之诉的不适用，第十一章中与反倾销和反补贴调查相关的做法项下产生的事项、第十二章至第十五章项下的电子商务、竞争、中小企业、经济技术合作、政府采购等内容也被排除在其适用范围以外。为避免与缔约国之间其他争端解决机制的重叠适用，RCEP 明确了当缔约方所涉及争端为另一国际贸易或投资协定项下实质相等的权利和义务时，起诉方可以选择解决争端的场所，并且同时排除其他场所。RCEP 第十九章的第六条和第七条分别约定了磋商以及斡旋、调解或调停的解决方式，第八条到第十七条较为详细地规定了专家组一裁终局的准司法争端解决机制。此外，RCEP 在第十八条也约定了最不发达国家缔约方的特殊和差别待遇，认为“缔约方在本程序项下提出涉及最不发达国家缔约方的事项时应当保持适当克制。”

一、RCEP 争端解决机制的特点

（一）RCEP 争端解决机制采用混合模式

争端解决机制可分为政治模式、法律模式和混合模式三种类型。政治模式一般较为注重政治磋商和外交方式，常出现于早期的区域贸易协定中，争端解决结果容易受到国家实力的影响。法律模式则需要在区域中设立一个司法机构，对区域一体化程度的要求比较高，如1992年欧洲共同体和欧洲自由贸易联盟签署的《欧洲经济区协议》，约定成立独立法庭，处理经济区内可能发生的纠纷及有关竞争政策的起诉事宜。混合模式将政治模式和法律模式相结合，一般将政治方式作为法律方式的前置措施，既考虑到了争端解决的灵活性，同时加强了稳定性，对发展中国家和最不发展国家更为友好。

RCEP 争端解决机制属于混合模式，在建立专家组审查机制的基础上，充分给予适用磋商、斡旋、调解或调停等可替代性纠纷解决方式的机会。根据RCEP 的规定，缔约方可以就第十九章第三条（范围）项下的任何事项进行磋商，被诉方对于起诉方的磋商请求应给予适当的考虑和充分的机会。争端各方也可以在任何时候同意自愿采取斡旋、调解或调停等争端解决的替代方式，并且可以由任何争端方在任何时间终止。RCEP 缔约国中同时包括发达国家、发展中国家和最不发达国家，经济发展水平和综合国力差异较大，采用混合模式是能够最大限度兼顾各方需求，赋予各缔约国妥善解决争端更高的自由度和灵活性，同时也符合当前区域合作争端解决的发展趋势。

（二）RCEP 争端解决机制下缔约国自主性较高

RCEP 缔约国之间经济发展水平不平衡问题较为突出，各国的利益诉求并不相同。缔约国中既有日本、新西兰、新加坡这样的高度发达国家，也有缅甸、老挝、柬埔寨这些最不发达国家。另外，亚太地区区域合作框架纵横交错，域内新老机制之间存在交叉重叠。只有在不同机制之间搭建平台避免彼此冲突，才能有效推动亚太地区经济一体化进程。因此，自主性较高的争端解决机制能够缓解亚太地区区域合作的复杂性，同时符合RCEP 的开放合作原则，也为其他国家后续加入预留可能性。

首先，卫生与植物卫生措施以及标准、技术法规和合格评定程序项下内容（即RCEP 第五章和第六章）为争端解决机制的适用约定了过渡期。在协议生效时，第十九章的争端解决机制不适用于这两章，协议生效两年后再进行审议是否适用，在审议中，缔约国应当考虑并为未来适用争端解决机制做好准备。其次，突出了对争端方协商合作的重视。RCEP 规定在争端任何阶段都可协商适用可替代性争端解决方式，鼓励争端各方在每一阶段尽一切努力通过合作和磋商的方式和平解决争端。争端解决机制中所有期限都可以在不损害第三方权利的基础上通过争端各方协商一致进行修改。争端各方也可在专家组设立之日起20 天内就专家组的职权范围另行约定。第三，RCEP 争端解决机制赋予了争端方选择解决场所的权利。当争端涉及RCEP 项下的权利和义务与另一国际贸易或投资协定项下的权利义务实质相等，并且争端各方均为该国际贸易或投资协定的缔约方时，起诉方可以选择解决争端的场所，但应当在使用该场所的同时排除其他场所。该项规定符合了亚太地区各种合作机制相互交叉的情况，一定程度上缓解了平行诉讼所带来的矛盾和掣肘。

（三）RCEP 争端解决机制时效性较强

RCEP 争端解决机制程序与WTO 相似，只是在时限要求上更短，紧急情况下时效性更强。首先，在磋商程序中，RCEP 要求被诉方不迟于收到起诉方磋商请求之日后七天对该请求做出答复，而WTO 所规定的时限为十天。在专家组审议过程中，WTO 专家组应在6 个月内提交最终报告，例外情况下不超过9 个月，在不上诉的情况下报告在60 天内成为争端解决机构的裁决或建议。RCEP 则要求专家组在150 天内发布中期报告，例外情况下延迟不超过30 天，并应当在中期报告发布之日起30 天内发布最终报告。RCEP 争端解决机制框架下的专家组报告发布时限要早约2 个月，例外情况下延迟发布专家组报告时，则RCEP 将比WTO 缩短约4个月的时限。其次，RCEP 争端解决机制对在紧急情况下（包括有关易腐货物的情况）争端解决的时效性更为关注。在磋商阶段，RCEP 规定在紧急情况下，从被诉方收到磋商请求到磋商时限被缩短到15 日内，磋商若未在20 日内解决争端即可设立专家组。

上诉机构虽誉为“WTO 皇冠上的明珠”，但随着近年来上诉案件的不断攀升以及案件复杂性的增加，其超期审理影响争端解决效率的问题日益明显。[1]若贸易争端解决时间过长，即使最终得到解决，也将在一定程度上影响争端各方关于争端产品进出口的增长。[2]RCEP 争端解决机制并未设立上诉程序，而是采取了专家组一审终审制，在第十五条明确了专家组最终报告是终局的，对争端各方具有约束力。RCEP 此举大大缩短了审议时间，符合争端解决的时效性要求。

（四）对发展中国家和最不发达国家更为友好

RCEP 争端解决机制延续了DSU 中给予最不发达国家缔约方特殊差别待遇，对涉及最不发达国家缔约方的事项保持适当克制的要求，并且在第二款特别规定了专家组报告应当明确表明对最不发达国家缔约方，在争端解决程序过程中提出的关于特殊和差别待遇相关规定的考虑形式。同时，在序言中也提到，考虑到缔约方的发展水平不同，特别对柬埔寨、老挝、缅甸，适当情况下对越南提供特殊和差别待遇。目前，IMF、世界银行给予发展中国家援助和贷款，普惠制，以及《海洋法公约》为发展中国家保留份额等措施都是实质平等的表现，RCEP 的特殊差别待遇符合了国际法发展的趋势，是追求实质公平的体现，同时也符合发展权的要求。[3]

此外，RCEP 争端解决机制明确在管辖范围上排除了非违反之诉。GATT 与WTO 中都设置了非违反之诉的诉由，但其确立至今一直都备受争议。非违反之诉的成立需要符合三个条件：1.被诉方使用了某措施；2.申诉方根据有关协议应得某项利益；3.利益的抵销或减损是被诉方的措施导致的。RCEP 在非违反之诉上的保守态度一定程度上能够缓解不同发展状态的国家在竞争政策上的冲突，表现了对发展中国家和最不发达国家的包容性。

（五）保持了与WTO 的一致性和关联性

根据《区域全面经济伙伴关系协定》第十八章的内容，RCEP 联合委员会负责与协定的实施和执行相关的任何事项，其下设货物委员会、服务与投资委员会、可持续发展委员会、商业环境委员会四个附属机构。目前，RCEP 尚未设立争端解决的常设机构，其通过与WTO 的关联，一定程度上增强了争端解决的稳定性。例如：在专家组的设立过程中，约定了超过专家组成员任命时限后，争端方可以在其后的25 天内，请求WTO总干事任命余下的专家组成员；对于RCEP 所纳入的《WTO 协议》中的条款，专家组在审议时应当考虑WTO 争端解决机构通过的WTO 专家组报告和上诉机构报告。此外，在报复和补偿领域，RCEP 争端解决程序与DSU 也保持了高度一致。

RCEP 在尚未成立争端解决常设机构的情况下，通过机制与DSU 的一致与关联，充分利用了GATT 和WTO 运行以来争端解决的有益经验。在此基础上，RCEP 又在争端解决效率上做出改革，取消了DSU 冗长的上诉机制，大大缩短专家组报告发布的时限。同时，RCEP 也根据其本身成员国的特色，更加尊重缔约国的争端解决的意愿，也对发展中国家和最不发达国家更为包容。RCEP 的争端解决机制并不先进，但随着其自身建设的不断推进，我们也期待着其现阶段在与WTO 保持一致和相关联的基础上，能够有更大的突破和发展。[4]

二、RCEP 争端解决机制对中国的意义

（一）为中国与其他成员国提供新的争端解决机制

RCEP 争端解决机制是在WTO 争端解决机制的基础上创新、发展而成的，其在继承DSU 磋商——专家组审议框架的基础上，根据RCEP 亚太地区经济合作和发展中国家的特征设计了争端解决机制。其较短的争议解决时限、执行审查专家组保障最终报告的执行、排除非违反之诉等内容都是RCEP 针对DSU 机制运行以来所产生的争端解决效率低下、上诉程序冗长、执行监督缺位、较易受到国家实力影响等问题的回应。在亚太地区各国间投资和贸易合作日益深入的背景下，RCEP 作为全球规模最大的自贸协定，其争端解决机制具有巨大的应用价值和适用市场。

RCEP 争端解决机制的达成，事实上缓解了成员国对WTO 争端解决机制和解决平台的依赖，为成员国提供了新的，并且是更加符合亚太地区国家利益和需求的选择。

（二）为“一带一路”合作争端解决提供“区域范本”

“一带一路”是极具开放性和包容性的区域合作倡议，目前并没有形成专门的具体机制安排，主要依靠中国与有关国家、地区等既有的双边和多边机制，借助既有的区域合作平台和国际组织，逐步推动与沿线国家的务实合作。“一带一路”合作倡议多以备忘录、宣言、行动计划、联合声明等形式表现，属于软法性质的文件，以其灵活性和包容性能够凝聚各国利益的最大公约数，有助于提升合作意愿。推动“一带一路”法治化建设，增强合作的稳定性。[5]

从在中国香港设立的“一带一路”国际研究院草拟了《“一带一路”争端解决机制》到作为第二届“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单之一的国际商事争端预防与解决组织正式成立，争端解决机制的构建始终是“一带一路”倡议的重要关注建设内容。RCEP 的多数成员国也是“一带一路”倡议的重要节点国家，其争端解决机制的法治化建设能够使成员国之间的经贸合作更为稳定，降低合作交易成本，为未来进一步推动区域经济一体化发展奠定良好开端。在此基础上，RCEP 争端解决机制对现有国际法体制的创新可以成为未来“一带一路”倡议下争端解决的“区域范本”。“一带一路”倡议需要在充分吸收借鉴各种不同类型的规则、框架的作用和局限性的基础上，更加合理地设计倡议的具体法治化路径，而RCEP 与“一带一路”倡议成员国、区域的重合性使得RCEP 更具有借鉴意义 。[5]

（三）推动提出争端解决的“中国方案”

根据WTO 官网的案号统计，截至目前，中国作为起诉方在WTO 起诉案件21 起，作为被诉人受诉45起，作为利益相关第三方参与188 起案例。2001年中国加入WTO 以来，从一开始的被动受诉到积极主动适用维护合理主张，中国始终坚持践行其争端解决机制。承担了超 WTO 的义务。

中国作为RCEP 的积极推动者和谈判者，能够更好地在机制建立初期就表达自己的立场，贡献“中国方案”和“中国智慧”，使得RCEP 争端解决机制更加符合发展中国家的利益和要求。现阶段，RCEP 争端解决机制，在协议文本中为卫生与植物卫生措施、标准、技术法规和合格评定程序、电子商务项下条款在未来启动适用争端解决机制设定了协商、谈判时间，也为投资者——东道国投资争端解决机制的制定列明了工作计划。因此，中国应当利用RCEP 的构建，加快形成争端解决机制的“中国方案”，更多为发展中国家发声。

三、RCEP 争端解决机制完善的中国对策

（一）积极参与投资者——东道国投资争端解决机制建设谈判

目前RCEP 争端解决机制中并未包括投资者——东道国投资争端的解决，而是在第十章的最后列出了讨论相关问题事项的工作计划，指出应在不迟于协定生效之日后的两年进行讨论，并且在讨论开始后三年内结束讨论。

在CPTPP 谈判过程中，投资者——东道国投资争端解决也是各国争议的焦点问题，“用尽当地救济”原则、限制可以提交投资仲裁的争端。《美国墨西哥加拿大协定》、联合国国际贸易法委员会等区域投资条约和国际组织都开展了ISDS 改革工作。投资者——东道国投资争端的解决向来依赖的是投资仲裁机制，中国应积极推动RCEP 各成员国应当按照工作计划及时开展相关问题的讨论研究。[6]

（二）推动形成电子商务领域的争端解决机制

在当下互联网蓬勃发展的背景下，跨境电子商务领域成为了经济增长的动力引擎。根据商务部电子商务和信息化司的《中国电子商务报告》，截至2020年7 月，中国已与五大洲的22 个国家建立了双边电子商务合作机制，电子商务市场规模持续引领全球。根据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发布的2020年电子商务指数报告，新加坡、中国香港位列电子商务指数全球十大经济体，新加坡、中国香港、韩国、马来西亚、泰国位列电子商务指数全球十大发展中经济体，而发展中国家电子商务发展价值也远高于世界平均水平，电子商务领域的合作发展至关重要。但于此同时，一方面由于法律具有滞后性，现有国际贸易法律制度体系尚未能在电子商务领域有所突破，在一定程度上导致了电子商务对国际贸易的冲击。另一方面，随着电子商务的迅猛发展，各国纷纷出台针对电商平台或互联网企业的税收政策，也使国际电子商务市场环境更加复杂。RCEP 作为一个富有活力的区域经济体，其第十二章是亚太区域内首次达成的范围较为全面的多边电子商务规则。在此领域能够达成有效的争端解决机制，则可弥补国际贸易的规则空缺，提升亚太地区和发展中国家在电子商务领域的话语权，中国也可以利用RCEP 的平台积极推动电子商务领域争端解决机制的建设。

四、结语

RCEP 争端解决机制融入了东亚地区特征，表达了发展中国家的立场，对提供争端解决便利、促进国际经贸合作具有非常重要的意义。我国应研究其制度规范，积极利用争端解决机制维护本国利益。在机制后续运行中总结经验，服务于“一带一路”倡议和司法化建设。努力推进RECP 争端解决机制的进一步细化和完善，通过谈判扩大其适用领域，促成投资者——东道国投资争端解决机制的搭建。