探索资本项目开放的中国方案

文/王蕾 编辑/章蔓菁

改革开放以来，在党中央、国务院的正确领导下，外汇局在守住不发生风险底线的同时，不断深化资本项目外汇管理改革，人民币资本项目可兑换取得了显著成绩。站在新的历史起点，展望未来的改革发展，外汇管理部门将立足新阶段，贯彻新理念，积极服务新格局，继续推进高水平开放，促进经济高质量发展。

资本项目外汇管理改革取得显著成效

经过多年持续深入的改革实践，我国资本项目开放程度大幅提升，人民币资本项目可兑换取得显著成效。对照经济合作与发展组织（OECD）《资本流动自由化通则》（下称《通则》）91项负面清单标准，目前我国已有86个子项实现了不同程度的开放；而按照国际货币基金组织（IMF）7大类40项跨境资本交易分类，则有37项实现了不同程度的开放。

直接投资项下已实现较高水平开放和基本可兑换。2015年，外汇局取消外商直接投资汇兑限制。2020年1月1日起，《外商投资法》正式实施，明确对外商来华直接投资实行准入前国民待遇加负面清单管理。截至2020年年末，我国吸引的外商直接投资存量达到3.2万亿美元，排全球第五位。

跨境证券投资渠道不断拓展，多渠道、多层次的开放格局基本形成。陆续实施了合格机构投资者（QFII/RQFII、QDII/RQDII）制度，开放境外投资者直接投资银行间债券市场（CIBM）以及原油、铁矿石等大宗商品期货市场，开通了沪（深）港通、债券通、沪伦通等，基本形成涵盖股市、债市、衍生品及外汇市场的多渠道、多层次的开放格局。

跨境融资限制显著放宽，初步建立起跨境融资宏观审慎管理框架。2015年以来，国家发展改革委将企业中长期外债管理由审批制改为备案登记制；人民银行、外汇局建立健全全口径跨境融资宏观审慎管理框架，取消境内主体（房地产企业和地方政府融资平台除外）借用外债的事前审批；外汇局改进跨国公司跨境资金集中运营管理，持续便利境内机构跨境融资。截至2020年年末，我国外债规模约为2.4万亿美元，外债规模有序增长、结构不断优化，各项指标处于安全线内。

资本项目外汇管理改革的经验

一部涉外经济交流史，也是一部不断扩大资本项目开放的历史。在资本项目开放进程中，我国资本项目外汇管理在党的领导下，牢牢把握改革的正确方向，始终坚持改革精神，不断疏通流出入渠道，不断简化管理、完善制度设计，取得了丰富的改革经验。

一是坚持改革的方向。全面推进资本项目可兑换是全面深化改革的有机组成部分。正如习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出的，“现在的问题不是要不要对外开放，而是如何提高对外开放的质量和发展的内外联动性”。坚持稳步推进资本项目可兑换这一方向，有利于市场主体在全球更加自由地摆布资产负债，提高全球竞争力。

二是注重改革的时机。改革的时机主要是要抓紧改革窗口期，逆周期动态调整改革重点。资本项目改革要抓住改革窗口期，统筹国际收支形势和国内宏观经济形势，审时度势推动各项改革工作。一旦改革的“窗口期”出现，要抓紧出台改革政策，避免延误改革良机。当下，资本项目可兑换已经进入了深水区，处于攻坚阶段。剩下的大都是具有一定风险、改革难度较大的项目。在这种情况下，我们既要保持改革的定力，也要注重改革的时机。对已开放的资本交易，保证改革不走回头路；对暂未开放或开放程度较低的资本交易，加强开放力度。

三是把握改革的平衡。推动资本项目可兑换，要进行均衡、全面、双向分析。从均衡的角度看，资本项目外汇管理改革的步伐始终要与国际收支均衡管理和货币政策相配合，不能一味追求资金的单向大规模流动。要避免跨境资金短期内大规模集中或过度流动影响宏观经济的稳定性，保证跨境资金流动风险的基本可控和适度隔离。从全面的角度看，如果推动开放一项资本项目子项目可能造成大的资金流出（入），则设计推动另一流入（出）方向的子项开放，通过两个子项的跨境资金错位流动，产生综合平衡效应，实现跨境资金均衡流动管理。从双向的角度看，如果推动开放一项资本项目子项目，前期的资金流出（入）应能对应后期的资金流入（出），这样从较长时间看，该项目的跨境资金流动总体会趋于平衡。

四是推进改革的共识。资本项目开放是一项系统工程，需要凝聚各方共识，形成改革合力。要加快推进支持实体经济的项目，增强资本项目开放的获得感，进而取得社会的共识。此外，在风险可控前提下，优先探索研究开放关注度高的资本项目交易。

五是增强改革的协调。在推进资本项目可兑换时，要坚持开放的基本原则，增强开放的系统性。结合当前各项改革进程，应坚持以下几项原则：其一，坚持准入前国民待遇和负面清单原则在资本项目开放的子项中的贯彻落实。其二，坚持汇率形成机制改革和资本项目可兑换相互配合、共同推进，尽可能避免单兵突进的情况。其三，坚持金融业开放和防范金融风险并重，金融业开放程度和金融监管能力相匹配。着力推进监管队伍建设，提高资本项目管理从业者的能力和素质，适应在事中事后的常态化管理下进行管理和风险防范。其四，促进本币和外币开放的协调性。

六是保持改革的可控。资本项目开放进程要坚持与风险防控能力建设和监管水平稳步提高协同发展，及时更新管理理念和方式，健全宏观审慎调控手段，探索适当的法律域外适用，建立完整高效的跨境资本流动监测和预警体系，完善风险预警指标体系和应急响应机制，严控监管套利，防范风险传染。在对潜在风险实时有效掌控的前提下，对资本项目开放中可能出现的跨境资金流动极端情况，要在情景分析、压力测试的基础上做好应对预案，同时强化以登记为核心的资本项目交易信息的采集、统计和分析，在外汇收支形势稳定时，侧重于履行统计职能，提高数据的准确性、时效性和可用性。

对资本项目开放未来的思考

我国改革开放四十余年的实践充分证明，改革开放是我国发展不断取得新成就的重要法宝。当前，我国经济社会发展进入新阶段，面临新环境。在新的历史起点上，继续稳步推进资本项目开放具有深远意义。

进一步推进资本项目开放的政策意义

进一步推进资本项目开放，是加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的迫切要求。当前和今后一个时期，我国发展仍处于重要的战略机遇期。推进资本项目开放，是应对新机遇、新挑战的重要战略选择。在当前我国疫情防控和经济恢复都走在世界前列的背景下，如果能够抓住当前有利时机，加快推进资本项目开放，将有助于稳定产业链供应链，增强国内国际经济联动效应，为加快形成新发展格局提供强大动力。

进一步推进资本项目开放，是深化供给侧结构性改革、加快构建高水平社会主义市场经济体制的客观要求。当前，我国正处于经济结构转型的关键时期，必须完善要素市场化配置，提高全要素生产率，提升经济发展的质量和效益。推进资本项目开放，有助于推动规则与国际标准接轨，继续吸引高质量外资，服务于我国产业结构调整的需要；有助于促进金融开放与经济发展水平相匹配，推动国内金融机构深化改革，更好地服务实体经济；有助于更好地统筹构建新发展格局与国家区域协调发展战略、自由贸易区建设等，打造对外开放新高地。

进一步推进资本项目开放，是稳慎推进人民币国际化、提升人民币国际地位的必然要求。近年来，人民币作为国际支付、计价、交易、储备货币的地位不断提升。2020年年末，人民币在全球外汇储备的占比为2.1%；2021年5月，人民币占全球国际支付份额为1.9%，位居全球第五。尽管如此，人民币国际地位与美元、欧元等国际货币相比仍有较大差距。推进资本项目开放，有助于进一步降低国际投资者持有和交易人民币的成本，提升人民币国际使用的便利性，提高人民币的可接受程度，进一步推动人民币的国际化。

继续稳步推进资本项目开放的总体目标

近中期，在“十四五”时期实现资本项目较高水平开放，探索一条具有中国特色的资本项目开放道路，提供一套循序渐进的资本项目开放的中国方案，积极参与国际经贸规则制定与国际金融治理体系建设。除对个别风险较大的跨境资本交易（如复杂的金融衍生品）予以一定限制外，对大部分项目，特别是与实体经济密切相关的直接投资、跨境融资领域，仅保留真实性合规性管理要求。届时，在直接投资领域，外商来华直接投资全面实现准入前国民待遇加负面清单管理；优化境外直接投资管理，支持符合“一带一路”倡议、国际产能合作、高新技术和先进制造业等领域的对外投资。在跨境融资领域，完善本外币跨境债权债务宏观审慎和微观审慎管理，进一步提高便利化水平；同时有效防范系统性风险。在证券投融资领域，提升证券发行市场的开放度，推动证券交易市场开放规则与国际基本接轨、手续简单便利；同时对复杂的金融衍生工具等高风险跨境交易继续保持谨慎。

长远期，实现资本项目高水平开放。全面实施负面清单管理，在符合“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”的前提下，除少数涉及国家安全及高风险领域的交易外，尽量减少对机构跨境资本交易的限制，实现跨境资本双向流动基本自由；同时，建立健全个人跨境资本交易管理制度，满足个人对外投资和用汇的合理需求。