外汇检查部门在我国应对历次外部经济金融冲击中发挥的作用

文/胡春雨 编辑/孙艳芳

20世纪90年代以来，随着我国改革开放的不断推进和正式加入世界贸易组织，对外贸易投资环境进一步优化，参与国际经济金融发展的广度与深度也不断得到拓展。与此同时，国际经济金融形势也发生了深刻变化，世界范围内历经数次不同程度的经济金融危机和风险挑战。在这个过程中，我国的外汇管理部门遵照党中央、国务院的战略部署，在人民银行党委、外汇局党组的正确领导下，积极作为，做出了有效应对。

应对形势变化 提升检查效能

外汇检查部门作为外汇管理事后监管的第一线，始终密切关注跨境资金异常流动形势，主动担当、攻坚克难，不断改进和完善外汇检查思路和方式方法，持续提升外汇检查执法能力，严厉打击外汇违法违规行为，有效应对了金融危机和跨境资金异常波动的冲击，有效维护了外汇市场的良性秩序，牢牢守住了跨境资金不出现流动风险的底线。在外汇检查思路上，从注重流出转向对流入与流出的双向检查，适应了跨境资金均衡管理的需求；在外汇检查对象上，从对企业、个人的分散检查转向以银行为主要抓手开展检查，适应了简政放权、促进便利化的趋势；在外汇检查重点上，根据形势变化适时调整，始终保持对违法、违规行为的高压打击态势；在外汇检查方法上，从主要依靠现场检查转向非现场检查和现场检查并重，进一步提升了检查成效。

一是根据形势适时调整检查重点，防范跨境资金风险。异常跨境资金流动在表现形式上既包含异常流入也包含异常流出。检查部门为应对跨境资金持续净流入压力，在检查主体上，通过银行辐射企业和个人，针对转口贸易和外资流入房地产企业等关键业务开展专项行动。例如，在2010—2013年跨境资金流入压力较大期间，检查部门针对异常流入渠道，依法查处异常和违规企业、银行，涉案金额上千亿美元，处罚没款16亿元人民币，有效遏制了“热钱”的流入，维护了国际收支平衡。此后，在跨境资金流出压力较大时，外汇检查部门又及时调整方向，开展“两加强、两遏制”专项检查，严厉打击资金通过虚假贸易、异常大额付汇、违规内保外贷履约、违规分拆购付汇等渠道跨境流出，处罚没款逾10亿元人民币，有效震慑了资金违规流出的违法行为，守住了金融风险底线。

二是严格执法维护外汇领域市场秩序。外汇管理既要“放得开”，也要“管得住”，以形成健康稳定的外汇市场秩序。2010年以来，外汇检查部门每年查处外汇违法违规案件逾千起，年均罚没金额超5亿元人民币。

三是严厉打击地下钱庄、跨境赌博等外汇违法违规行为。一方面，持续会同人民银行、公安联合开展打击地下钱庄专项行动，2016年以来，累计破获地下钱庄案件400余起，查处交易对手案件近8000起，罚没款超15亿元；另一方面，自2020年起，会同公安、人民银行等有关部门，持续加大对跨境赌博“资金链”的查处力度，破获跨境赌博案件70余起，查处涉赌资金非法汇兑案件近500起，处罚没款近5000万元。有力震慑了地下钱庄和跨境赌博等外汇违法犯罪活动，有效维护了国家经济金融安全和社会稳定。

四是创新方法提升事后监管检查效率。外汇检查积极运用信息化技术手段和大数据分析思路，通过建立非现场检查系统，提高发现违规行为的精准度，大大减少了对市场主体的影响。2007年，外汇检查部门着手建设外汇非现场检查系统，并自2010年开始，逐步推广使用非现场检查系统。近年来，非现场检查系统积累了88个分析主题、近300条检查指标，涵盖了所有外汇收支项目和重点违规类型。依托这些非现场检查指标，共发现异常线索1万多条，查实案件近5000起；针对地下钱庄和虚假欺骗性交易的线索查实率超过50%，案件查处成效不断得到优化。

优化方式方法 稳妥应对危机

妥善应对1997年东南亚金融危机，防止恶意骗购汇行为

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要加快改革开放和社会主义现代化建设步伐，要求“改革外汇管理体制，建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场，逐步使人民币成为可兑换的货币”。

为与人民币汇率形成机制改革相适应，外汇局于1994年取消了外汇留成与上缴，实行银行结售汇制度，并成立了全国统一的银行间外汇市场。外汇检查发现，金融机构在办理外汇业务中普遍存在违规售汇、利用假单证套汇等问题。为了进一步完善金融法规，实现依法管理和规范化经营，促进金融机构外汇业务健康发展，1996年，外汇局组织了对全国金融机构外汇经营业务的全面检查，这为应对1997年东南亚金融危机构建了坚实的基础，提供了宝贵的经验。

1997年，东南亚金融危机爆发，受周边国家货币大幅贬值的影响，国内不同程度地出现了人民币贬值的心理预期。一些不法分子利用这一心理预期，通过伪造报关单等商业单证，专门从事骗购外汇活动以牟取暴利。与此同时，一些外贸企业受利益驱动，违规从事代理进口业务；一些外汇指定银行只重视经济效益放松对售付汇业务的管理，给了不法分子以可乘之机。更有甚者，一些外贸企业、银行、海关的少数工作人员与不法分子内外勾结，为骗汇活动大开绿灯，使骗购国家外汇资金的势头愈演愈烈，严重影响了国际收支平衡和人民币汇率的稳定，危及到国家的经济安全。

针对这种情况，1998年7月，在国务院的直接领导和部署下，人民银行、外汇局、外经贸部门、海关、公安等协同作战，针对逃套汇、骗购外汇等违法违规行为，在全国范围内开展了外汇大检查。同年9月，外汇市场出现了买超的现象，国家外汇储备逐步增加。这次外汇大检查起到了立竿见影的效果，有效遏制了疯狂骗购国家外汇资金的势头，扭转了结售汇逆差的局面，保证了宏观经济的平稳运行和人民币汇率的基本稳定，也凸显了外汇检查工作在维护金融外汇市场秩序、防范金融机构外汇业务经营风险中的重要地位，更体现了外汇检查工作对于保护国际收支平衡、维护国家经济安全的重要作用。

稳妥应对2008年全球金融危机，有效阻止热钱流入

2008年美国次贷危机爆发，并迅速升级为国际金融和经济危机，给我国带来了潜在风险和更多不确定性。为阻断次贷危机向我国的传导路径，缩小对我国金融系统的波及范围，降低对我国跨境资金流动的不利影响，外汇检查部门主动出击、积极作为。

一是2007年，针对在日常检查中发现的跨境资金异常流动信号，在多个重点地区迅速开展了对外汇资金流入与结汇的专项检查和调查，对可能出现的冲击提前进行部署，做好相应的准备。同时，着手推进外汇非现场检查系统建设，尝试对发现的异常线索进行分析梳理，探索在外汇非现场检查中对宏观和微观风险监测指标的应用。

二是在2010—2011年，面对国际金融危机的不断发酵，为防范相关金融风险，在全国范围内逐步推广使用非现场检查系统，采取多种外汇检查形式，加大对线索的分析排查力度；同时，加强非现场检查与现场检查联动，有针对性地组织13个省市开展应对和打击“热钱”流入的专项行动，23个省（市）开展银行外汇业务专项检查，以及对10个省（市）31家银行的短期外债、银行表外科目进行专项调查等，更好地实现了精准打击，对化解国际金融危机的风险和影响发挥了重要作用。

三是2013年，为进一步防止国际金融危机对我国跨境资金流动造成影响，外汇检查部门运用大数据分析，高效锁定了存在跨市场、跨行业、跨境套利异常情况或涉嫌外汇违规的重点地区和企业，组织开展了打击虚假转口贸易的专项行动和对外资流入房地产企业的专项检查，有效遏制了跨境资金异常违规流入。

2014—2017年应对外汇流出压力，维护外汇市场秩序

2014年至2017年年初，受国内外多重因素综合作用的影响，我国外汇市场几度出现了较严重的“跨境资本大规模流出-外汇储备持续下降-人民币贬值压力增大”的负向螺旋，外汇市场形势异常严峻复杂。

对此，外汇管理部门会同相关部门，按照党中央、国务院的决策部署，一是推进人民币汇率形成机制的市场化改革，增强汇率弹性；二是完善跨境资本流动宏观审慎管理框架，对跨境资本流动进行逆周期调节；三是推动金融市场开放，扩大外汇资金流入。外汇检查部门则同步强化了对微观市场的监管，依法严厉查处外汇违法违规活动：一是与人民银行、公安部、最高法、最高检等部门联合开展打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款的专项行动，并加强对外宣传和合作，提升打击地下钱庄的成效。二是组织开展了数期流出项下、内保外贷履约和QDII外汇业务等专项检查。三是以异常跨境资金流动为重点，以银行真实性审核为切入点，有针对性地开展了打击“逃骗汇、非法套汇”专项行动。四是开展了个人外汇业务与第三方支付业务的专项检查，严防跨境资金流动风险。五是配合公安机关开展针对涉嫌骗购外汇企业的专项检查。六是召开银行外汇业务座谈会和违规情况通报会，对近年来查处的案例进行通报，要求各银行完善自身内控制度，加强对外汇业务的真实性审核，认真落实展业三原则。

上述措施成功地稳定了外汇市场，避免了可能发生的外汇市场剧烈波动风险，在复杂严峻的形势下又一次维护了外汇市场的稳定和国家经济金融安全，守住了不发生系统性金融风险的底线。

2018年以来，有效应对中美经贸摩擦和新冠肺炎疫情的冲击，牢牢守住不发生系统性风险的底线

2018年以来，中美经贸摩擦加剧，叠加2020年新冠肺炎疫情暴发，我国发展的外部环境更加复杂，宏观经济下行压力和跨境资金流动的不确定性加大，外汇检查工作面临诸多新挑战、新任务。对此，外汇检查部门始终坚决贯彻落实全国金融工作会议精神，坚持稳中求进的工作总基调，遵循金融发展规律，紧紧围绕“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”三项任务，结合疫情防控，更加突出服务实体经济、推进改革开放、防范化解跨境资金流动风险，平衡好防风险、稳增长和促开放的关系，全力做好“六稳”“六保”工作，维护外汇市场平稳运行和国际收支的基本平衡。以转变监管方式为核心，完善外汇市场微观监管，以风险主线突出检查工作重点，不断提高事中事后监管能力，提升外汇检查治理效能，把握检查和处罚工作的节奏和力度，保持检查和处罚工作的跨周期一致性和稳定性，以切实维护金融稳定和国际收支平衡。

一是防范跨境资本流动的过度冲击，着力提升应对风险的能力，守住不发生系统性金融风险的底线。坚决查处各类外汇违法违规行为，2018年以来，年均查处外汇违法违规案件2000余起，罚没款约9亿元人民币，重点查处虚假欺骗性交易等实质性违规，维护外汇市场健康良性秩序；聚焦打击跨境非法金融活动，严厉打击地下钱庄和非法网络炒汇，2018年以来查处涉及地下钱庄交易对手案件5000余起，处罚没款逾10亿元；紧扣跨境资金流动主渠道，持续开展对银行、非银行金融机构、支付机构等的外汇业务专项检查，高度关注外汇批发市场业务和落实展业情况。

二是全力支持实体经济发展，严防资金脱实向虚、体内循环。特别是疫情暴发以来，外汇检查部门坚持服务实体经济，着力提升打击的精准度，保障市场主体有序经营。秉持“非现场检查先行”的理念，大力推进“外汇非现场检查分析系统”建设，先后进行了三次升级，拓展了内外部数据源，通过融合大数据、关系图谱、专家系统等技术，实现了对海量金融数据的模型化、可视化分析，实现了对外汇违法违规行为的精准监测，外汇检查的针对性和精准度显著提升。。

三是深化外汇领域改革，服务全面开放格局，兼顾严监管和便利化，更加注重实质性违规行为的查处。其一，通过覆盖全国的检查网络，重点突出对银行等金融机构的检查，促使其提升经营合规性。其二，面对经济下行压力，在保持检查处罚总体力度不变的情况下，统筹现场检查，预调、微调检查范围和结构：对实质性违规进行重点查处，对非主观故意、情节轻微的程序性违规行为，综合运用行政执法工具箱处置。其三，加大违规案例通报力度，落实检查回访调研，多举措强化外汇政策传导。

不忘初心 牢记使命

下一步，外汇检查工作将继续坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九届五中全会，切实贯彻落实中央经济工作会议、人民银行工作会议及全国外汇管理工作会议的决策部署，坚持稳中求进的总基调，贯彻新发展理念，持续防范化解跨境资金流动风险。一是继续加强非现场检查能力建设，提升挖掘线索的精准度，加强机构风险监测；二是加强对非法金融活动的打击力度，推动监管合作，有效治理金融乱象；三是加强对重点市场主体的检查指导，严厉查处虚假欺骗性交易，维护外汇市场的良性秩序；四是坚持党建引领，加强内部和条线管理，提升依法行政水平，为加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，创造良好的外汇市场环境。