外汇管理改革推进新时期服务贸易高质量发展

文/王娉 编辑/吴梦晗

随着世界经济贸易发展和全球产业链、价值链的深度融合，服务贸易在全球贸易中的重要性逐年提升，并已成为各国经济增长最具有活力的动能之一。我国的服务贸易外汇管理，始终坚决贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，推改革、促开放、防风险，充分发挥了外汇政策的先导作用，助力我国服务贸易发展取得了令人瞩目的成绩。2020年，我国服务业占国内生产总值（GDP）比重达54.9%，吸纳的就业人员占全国之比 47.7%，服务贸易规模达6157亿美元，稳居世界第二位。服务贸易已成为拉动我国经济增长的新动力，促进对外开放的新引擎，建设贸易强国的新支撑。

不断探索，建立健全服务贸易外汇管理体系

在建党百年之际，结合服务贸易发展进程，回顾外汇管理改革历史脉络，大致可划分为以下几个阶段。

1979—2000年：发展起步阶段，开展市场化改革

建国初期至改革开放前，我国对服务贸易外汇收支实行指令性计划管理，逐步形成了统收统支的外汇管理体系。1950年，发布《外汇分配使用暂行办法》，规定企业和个人的服务贸易收汇需卖给或存入银行，服务贸易用汇须经批准。1967年，国务院发布《关于取消非贸易外汇分成办法的通知》，取消服务贸易外汇地方分成办法，改为每年分配给地方相应的用汇额度。计划管理、统收统支的外汇管理体系，对于外汇短缺时期保障必要的用汇需求发挥了关键作用。

改革开放以后，按照党中央关于建立社会主义市场经济体制的要求，通过多轮市场化改革，逐步形成了“宽进严出”的基本管理格局，成功实现了人民币经常项目可兑换。

1979年，发布《非贸易外汇留成试行办法》，规定外汇由国家集中管理、统一平衡，同时实行服务贸易留成制度，适当留给创汇单位一定比例的额度。这极大提高了相关机构的创汇积极性。1990年，发布《关于加强国家非贸易外汇支出管理有关问题的通知》，规定国家外汇必须实行额度管理。1994年开始，实施外汇管理体制重大改革，实行银行结售汇制度，取消外汇留成和上缴，取消外汇收支的指令计划。1996年12月，实现人民币经常项目可兑换，不再对服务贸易对外支付和转移进行限制。

服务贸易外汇管理市场化改革成功推动了服务贸易的发展，表现为服务贸易规模不断增长，收支保持基本平衡。从我国最早发布的国际收支平衡表数据来看，1982年，服务贸易规模仅为47亿美元，其中收入27亿美元、支出20亿美元，服务贸易项下略有盈余。该时期，服务贸易交易项目较为单一，主要集中在运输和旅行两个项目。到2000年，服务贸易规模已达712亿美元，为1982年的15.1倍，包括收入350亿美元，支出362亿美元。服务贸易种类大幅增加，除运输、旅行外，主要交易项目还延伸至加工和其他商业服务。

2001—2012年：高速增长阶段，实施便利化改革

为贯彻落实党中央关于完善社会主义市场经济体制的决策部署，外汇管理部门进行了多轮便利化改革，逐步简化了服务贸易售付汇单证审核程序，下放了行政审批权限。

2002年，发布《非贸易售付汇及境内居民个人外汇收支管理操作规程（试行）》，对服务贸易分项目进行管理，明确了常见服务贸易外汇业务相关审核材料及审核原则，规范了服务贸易售付汇业务审核权限和办理流程。2003年，对没有明确规定的服务贸易售付汇项目根据交易金额确定审核权限，即金额在等值5万美元（含）以下的服务贸易售付汇，可在银行直接办理；5万至50万美元（含）的服务贸易售付汇，由所在地外汇局审核；对于50万美元以上的服务贸易售付汇，由所在地外汇局报国家外汇管理局审核。2006年，简化服务贸易售付汇凭证，调整服务贸易售付汇审核权限，对法规未明确规定审核凭证的服务贸易项下的售付汇，等值10万美元（含）以下的由银行审核，10万美元以上的由所在地外汇局审核。改革后，大部分服务贸易外汇业务无需到外汇局办理审批手续，由银行审核后直接办理，有效降低了企业经营成本。

为规范保险领域的外汇收支，促进我国保险市场的进一步发展，统一中外资保险机构外汇业务管理政策，2002年，外汇管理部门联合保险监督管理部门发布了《保险业务外汇管理暂行规定》，首次对外汇保险业务进行专项规范，明确了保险机构外汇业务的市场准入和退出，以及相关外汇业务收支及外汇账户管理等。

服务贸易外汇管理便利化改革，为服务贸易的高速发展打下了坚实的制度基础。一是服务贸易规模呈高速增长态势，贸易种类日趋丰富，国际竞争力不断提高。服务贸易总额从2001年的784亿美元增长到2012年的4829亿美元，增长超5倍，年均增速达18%，超过我国同时期GDP年均增速2.5个百分点。二是服务贸易交易项目由以传统项目为主逐步向传统、新兴项目均衡发展过渡。2001年，服务贸易交易项目中，传统的运输、旅行、加工三个交易项目占比约七成；2012年，上述传统交易项目占比降为六成。此外，服务贸易交易的主体也在大幅增加。2001年，服务贸易交易主体数量（含机构和个人）不足50万，而到2012年已超过400万。

2013年至今：转型升级阶段，全面深化改革

为贯彻落实党的十八大提出的“要加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”决策部署，进一步促进贸易便利化，2013年9月，《服务贸易外汇管理指引》及其细则正式实施，同时废止50多项相关法规文件，拉开了全面深化服务贸易外汇管理改革的序幕。本次改革的主要目标是“便利化”与“防风险”相结合，在大力推进服务贸易便利化的同时，强化均衡管理理念和事中事后管理。一是简政放权。境内机构和个人的所有服务贸易外汇支付业务均可在银行直接办理。二是均衡管理。转变过去“重流出、轻流入”的管理思路，对外汇资金流入、流出进行双向管理监测。三是抓大放小。单笔等值5万美元（含）以下的服务贸易收付汇业务，原则上可不审核交易单证；单笔等值5万美元以上仍需审单的服务贸易收付汇业务，对审单要求也进行了多项简化。四是便利企业。放宽服务贸易外汇收入境外存放条件，提高企业外汇资金使用效率。

2015年，外汇保险领域继续深化改革，完善、规范外汇保险业务及相应的外汇收支和资本金结汇等结售汇业务，包括将法人保险机构外汇保险业务市场准入和退出的核准权下放至分局；将对外汇资本金和境外上市募集资金结汇审核下放至分局，并取消外汇利润结汇审核。

2019年，取消保险机构资本金结汇事前审批，允许保险中介机构代收代付保险项下赔款资金办理结汇或购汇，完善保险机构外汇业务事中事后管理。

2020年年初，面对新冠肺炎疫情期间各市场主体外汇收付的急迫需求，外汇管理部门按照“特事特办、急事速办”的原则，快速建立“绿色通道”，简化外汇捐赠资金入账结汇手续，切实提高服务贸易外汇资金的收付汇效率，为疫情防控争取了宝贵时间。

同年，外汇管理部门发布《经常项目外汇业务指引（2020年版）》，大幅整合优化服务贸易外汇法规，进一步优化服务贸易业务流程，银行可按照“交易实质重于单证形式”的原则自主审单。服务贸易外汇业务办理更加便利自主，为受疫情影响的服务贸易企稳回升提供了制度保障。

深化改革，我国服务贸易领域取得重大成就

发展取得长足进步，从服务贸易大国向服务贸易强国迈进

经过七十余年的发展，我国服务贸易收支连年增加，规模持续扩大，服务贸易种类不断增多，服务贸易国际影响力也与日俱增。从1982年服务贸易总额不足50亿美元，到2003年突破1000亿美元，再到2013年突破5000亿美元，我国服务贸易规模连续登上多个台阶，并在2014年超越德国，位居世界第二。从衡量竞争力的服务贸易收入来看，1982年我国服务贸易收入仅27亿美元，到2006年我国服务贸易收入已突破1000亿美元，并在短短五年后，即2011年就实现了翻一番，达到2010亿美元。我国正从服务贸易大国向服务贸易强国迈进。

党的十八大以来，我国经济发展进入新常态，发展方式从规模速度型转向质量效率型，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动，服务贸易发展也由此进入转型升级时期。这一时期服务贸易收支规模不再具备过去的高速增长特征，但收支结构持续优化。一是服务贸易逆差收窄。2020年以来，受新冠肺炎疫情影响，旅行、运输跨境支出下降，居家消费激发服务贸易出口新增长点，带动服务贸易逆差较上年收窄1158亿美元。二是生产性服务贸易占比增加。2016年以后，随着信息技术更迭和产业转型升级，我国生产性服务贸易持续发展，在服务贸易总规模中的占比也逐年提高，至2020年已达76%，较2016年上升22个百分点。三是知识密集型服务贸易占比提升。随着我国电信计算机和信息服务、会计、咨询等新兴服务业不断扩张，服务外包快速发展，服务贸易竞争力日渐增强，正在向知识技术密集型方向演变。根据商务部发布的数据，2020年，我国知识密集型服务出口同比增长7.9%，占服务出口总额的比重达55.3%，较2016年提升4.6个百分点。四是数字服务贸易显著发展。我国数字服务贸易差额自2015年后转为顺差，主要原因是服务外包、数字支付、数字内容服务和跨境电商等出口快速扩大。2019年，我国数字服务贸易总额约2718亿美元，其中出口1435亿美元、进口1283亿美元。

持续释放改革红利，外汇管理服务实体经济发挥重要作用

一是开展服务贸易便利化试点，优化银行单证审核手续。旨在让遵纪守法、信用良好、内控规范的市场主体业务办理更自主、更便利的服务贸易外汇收支便利化试点，截至2021年5月底，已将试点范围扩大至全国22个地区，惠及324家企业。

二是允许资金集中管理，支持承包工程企业“走出去”。截至2021年5月底，境外43个工程项目的54亿美元资金已实现集中管理，有效盘活了企业境外账户沉淀资金，降低了资金使用成本，提升了资金使用效率。

三是动态跟踪市场情况，及时回应市场主体最新诉求。2020年以来，受全球疫情等因素叠加影响，部分服务贸易较货物贸易受到更大冲击，尤以航空业、旅游业等为甚。国际服务贸易需求的萎缩对我国贸易主体造成了较大影响。为增强工作部署的前瞻性和针对性，外汇管理部门多次召开银行、企业座谈会，做好政策传导和落地情况跟踪；重点关注政策效果，畅通市场沟通渠道，针对具有代表性的问题及时在官网发布政策问答。

四是包容和鼓励创新业务，发展服务贸易新业态、新模式。对于目前法规或依据不明确，但符合改革方向且真实合理的业务需求予以灵活解决，支持服务贸易新业态发展，便利相关外汇业务办理。对超过12个月或无关联关系的代垫业务、境内外汇划转留学生费用等特殊业务，在确保业务真实合理后，及时满足相关外汇需求。

五是服务国家重大区域发展战略，全面实施服务贸易便利化改革。支持我国自由贸易区高水平开放，助力北京“两区”、上海临港新片区、粤港澳大湾区、海南自由贸易港等区域建设，加快打造服务业扩大开放先行区、数字经济试验区，支持服务外包示范城市建设，持续优化营商环境，为实现更高水平的开放奠定坚实的制度基础。

做好风险防范工作，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线

服务贸易外汇管理始终坚持底线思维、问题导向，通过多渠道有效防范服务贸易跨境资金流动风险。

一是采用日常核查和专项核查相结合的方式开展非现场监测核查。加强异常交易核查和高风险业务的事中、事后抽查，对违规主体加大惩处力度，提高其违规成本，推进“不敢违、不能违、不想违”的合规生态建设。对虚报服务贸易收汇、虚构服务贸易交易对外支付等违规行为进行严厉打击。

二是运用金融科技提高监管水平和真实性审核能力。对服务贸易非现场监管系统多次进行升级，增加监测指标和监测功能，提升非现场监管水平；推出税务备案网上核验功能，解决服务贸易对外支付税务备案表真实性和重复使用的问题。截至2021年5月底，共4万余家企业的服务贸易对外支付业务实现了税务备案信息网上核验。

三是保持对服务贸易收支形势的高度敏感性。加强了对重点国别、重点地区、重点银行、重点企业、重点交易项目和大额异常交易的监测，以精准识别较大波动或异常交易风险；关注疫情以来服务贸易收支形势发展，对运输、旅行等受疫情影响的交易项目以及数字服务贸易等逆势发展的交易项目，进行了前瞻性的专项分析；及时梳理和发布典型案例，对银行规范展业提供指导和借鉴。

展望未来，持续推进各项便利化防风险政策

虽然目前经济全球化遭遇挫折，贸易保护主义有所抬头，但当前和今后一段时期，我国服务贸易仍处于发展的战略机遇期。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要推动贸易自由化、便利化，推进贸易创新发展，增强对外贸易的综合竞争力。近年来，服务贸易收支规模不断扩大、涉及主体数量大幅增加、地位日益重要，且新型业务层出不穷，再加上服务贸易具有的零散化、无形化、创新化、个性化、专业化等特点，均对外汇管理提出了更高的要求。外汇管理部门将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持“促便利”和“防风险”改革方向，不断推进服务贸易外汇管理领域改革开放，实现服务贸易高质量发展。

第一，坚持党的领导，推动服务贸易便利化发展。服务贸易外汇管理将继续坚持以人民为中心，致力于服务实体经济。首先，通过实施各项服务贸易便利化外汇政策，及时回应和解决市场主体诉求，把“我为群众办实事”落到实处。一方面，通过开展经常项目外汇业务培训，在报刊杂志、金融专刊上宣传发声，或以发布服务贸易外汇政策问答等方式，为群众答疑解惑，让群众了解政策、用好政策；另一方面，利用重点企业联系机制，及时了解并积极回应市场合理诉求，分享最佳实践与典型案例。其次，扩大服务贸易外汇收支便利化试点覆盖面，支持更多地区，特别是中西部地区参与试点，让更多符合国家服务业发展政策方向、“笔数多、诚信好”的企业，享受到服务贸易外汇收支便利；同时，不断完善服务贸易外汇法规，进一步优化服务贸易对外支付税务备案网上核验功能，便利企业对外付汇，进一步提升政务服务水平。

第二，推动转型升级，实现服务贸易高质量发展。“十四五”规划指出，加快发展现代服务业，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业向高品质和多样化升级。为推动发展有特色、有优势的服务产业，外汇管理部门将加强对数字、文化等新兴服务贸易以及旅游、运输等传统服务贸易发展情况的跟踪和分析，结合对服务贸易外汇收支形势的研判，推出更多有针对性的提高我国服务贸易国际竞争力的政策，鼓励和支持中小微企业的发展。同时，在企业参与国际服务业标准制定、提高我国企业在服务贸易领域的话语权、实施跨境服务贸易负面清单管理制度等方面，继续积极配合有关部门做好外汇管理相关工作。

第三，提升监管能力，促进服务贸易规范化发展。服务贸易外汇管理部门将继续加强事中、事后管理水平，丰富非现场核查手段，完善对重点业务、重点主体的常态化监测，密切跟踪国内外经济金融形势变动对服务贸易外汇收支规模与结构的影响，防范化解跨境资本流动风险。一方面，从服务贸易非现场监管系统升级入手，结合经常项目主体管理，通过“标识共建、信息共享、主体共管”，构建经常项目主体的电子围网，实现精准管理；另一方面，对银行和企业开展政策指导，监督各项外汇政策落地执行情况，规范服务贸易外汇收支业务办理。通过建立各部门间信息交换机制，联合开展打击违法主体的专项行动，优化市场秩序。此外，继续加强与海关、税务、商务、人民银行等部门的监管协作，发掘更多合作着力点，通过数据共享的方式，提高联合监管水平。