地理信息技术在基层自然资源审计中的应用及对策建议

■陈宇婷

领导干部自然资源离任审计是党的十八大提出的创新举措，对于推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任具有重大意义。但自然资源审计项目的开展存在资源分布范围广、时间跨度大、涉及多个专业领域等特点，给审计机关全面客观评价领导干部带来很大的挑战。而地理信息技术是遥感技术（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）的统称，是空间技术、计算机技术和通讯技术的结合，具有为自然资源审计工作提供多尺度、多时相、多要素的遥感影像数据集，数据影像权威、公正、客观等特点，一方面可以突破原有审计条件和环境的局限性，精准、高效地发现审计线索，提高审计工作实效；另一方面是推进审计信息化、科技强审的有效手段，是实现审计全覆盖的必由之路。我们将其运用于A 镇领导干部自然资源离任审计中，发现了一些自然资源资产管理当中的失职、失责问题。

一、以A 镇领导干部自然资源离任审计为例

1.案例背景。

本次审计涉及A 镇两任领导的自然资源离任审计，有5 个审计年度，需出具两份审计意见书，现场审计时间2 个月，审计人员4 人，人手少、时间紧，且要兼顾内业审查及外业核实，因此需要通过审计方法创新与探索来提升本次审计效率，同时突出重点实施全面审计。审计组围绕审计目标、审计内容重点向被审单位获取大量的矢量坐标图、图斑，并统一了不同数据来源的坐标系，运用国土资源“一张图”系统、ARTGIS 软件等，进行比对分析，快速锁定疑点，有针对性地外业核查，取得了较好的成效。落后产能淘汰关停并转是本次的审计事项，以下以该审计事项为例进行分析。

2.基于地理信息技术的审计过程及分析。

经了解，A 镇为了落实环保督查整改工作，在2018年对辖区内的落后淘汰产能进行关停并转，其中涉及15 家小石材加工厂的综合整治。根据小石材整治方案及A 镇的党政联席会议纪要，赔补标准如下：一是2013年12 月31 日之前将建成有合法手续按补助方案赔补，无合法手续的按补助方案的80%赔补；二是2013年12 月31 日之后至“莫兰蒂”台风之前建成按补助方案的50%赔补；三是“莫兰蒂”台风之后（2016 年9 月16 日）建成属新增“两违”；四是有赔补的石材厂均需拆除才能领取相关补助款项。

审计组向被审单位取得了15 宗小石材加工厂的矢量图，通过国土资源“一张图”系统，将上述矢量图与多期航拍影像图叠加分析发现，B 石材厂存在以下疑点，一是2017 年即“莫兰蒂”台风之后进行扩建，且扩建部分在小石材整治期间拆除了，是否领取了补助款；二是2013 年建成的部分建筑截止审计日仍未拆除，该部分是否有赔补。

审计组快速锁定该份补助材料，通过核对项目内业档案结合实地走访发现，B 石材厂所有测绘范围均已赔补，而2017 年扩建的部分属不能赔补范围，存在超范围赔补的问题；现场核查发现部分已赔补建筑未拆除到位，且还在使用中，另外还违规领取转产转业奖励金等问题，涉及问题金额50 多万元。

此外，本次审计通过将基本农田、耕地、林地图斑及土地卫片、畜禽退养矢量图与多期卫星影像叠加比对，还发现了非法占用基本农田、耕地、林地，土地违法卫片未整改到位及畜禽退养建筑未拆除到位等疑点，大大缩小现场核查的范围，并快速发现问题，使得审计组在时间紧、任务重的情况下，仍能保证审计质量。

二、地理信息技术在基层自然资源审计的应用存在的问题

实践证明，地理信息技术可以将不同时间点、大区域范围内的信息进行宏观掌控，整合出大数据，提取出审计疑点，从而将自然资源审计从翻阅资料、询问的模式中解放出来，大幅度提升审计发现问题的精度和工作效率。然而，由于受技术应用、数据获取、人才队伍建设等因素影响，目前地理信息技术在基层审计机关广泛应用尚存在以下几个问题：

1.应用的深度和广度不够。

（1）应用门槛较高。地理信息技术是一整套技术体系，从测绘基准的设置、遥感数据的整合，再到空间数据库的应用、外业调查的核实等，构成了一个复杂的专业技术体系。不仅需要较高端的硬件设备、网络服务的支撑，而且需要专业人才的配备，应用的软硬件门槛较高，一定程度上影响了其应用的深度和广度。

（2）基层对技术的应用刚起步。领导干部自然资产离任审计开展时间不长，基层审计机关在地理信息技术运用方面仍处于探索阶段，没有成熟步骤和可操作的模式。当前技术只对单个项目进行单一审计，没有形成统一步骤和程序，半手工半自动化工作模式，效率不够高。

（3）审计人员应用意识不强。目前基层审计人员主要借助国土资源“一张图”系统中的多期影像图与获取的矢量图等叠加比对发现疑点，运用技巧较单一，且对运用地理信息技术开展审计的意识和能力还不强，对软件的应用及研究还不够深入，未能将各类软件融合贯通，导致其应用范围受限。

2.应用的安全性不高。

地理信息数据涉密性较高，而目前被广泛用于地理信息数据处理的ArcGIS、Google Earth 都是境外软件，存在信息数据安全、版权归属等方面的问题；且随着云计算、大数据等新技术的快速发展，测绘地理信息成果在计算机、网络上存储处理已成为常态，数据丢失泄密渠道和隐患大大增加。

3.数据获取难度大、质量不高。

地理信息技术主要是对观测到的审计数据通过专业的软件进行数据分析，因此原始数据的完整性和准确性尤为重要。但是在审计过程中存在数据分散在各职能部门、口径不统一、格式转换难、未细化到镇（街）一级、数据断层等现象，使得数据从获取到使用，需花费大量的时间在沟通协调和数据清理、转换之中，大大影响了审计效率。

4.地理信息技术专业人才缺乏。

一是基层审计机关的审计人员专业背景大部分为财会、审计类，计算机、地理信息技术、林业等专业的人员较少，且年龄普遍较大，存在计算机水平不高、数据分析能力较低，难以适应新技术的情况；二是基层审计机关受机构设置和人员编制限制，往往难以新增相关专业的人员，人员专业结构相对单一；三是常规的审计任务重，人手不足，基层审计机关疲于应付日常的审计任务，难以抽出时间、人力进行长时间脱产的大数据培训。

三、推进地理信息技术在基层自然资源审计应用的对策

1.强化地理信息技术应用理论研究。

地理信息技术涉及遥感数据处理、地理空间系统应用等，使用的门槛较高，基层审计机关应加强地理信息技术应用理论研究，或通过向上级审计机关借鉴取经，形成成熟和可操作的应用指引，降低技术的使用门槛；并尽快建立运用地理信息技术的取证机制，进一步提升审计结果的认同度。

2.打造自主可控的软硬件环境。由于地理信息数据

的高涉密属性，在技术应用过程中，基层审计机关要进一步严格数据保密制度，加强网络安全防护，仔细审查数据的存储环境，包括数据的传输和检测等，以确认信息系统本身是否存在影响数据准确性和真实性的漏洞；同时政府应加大财政投入，促进审计机关与测绘部门的沟通协作，通过软件公司的软件定制，逐步采用我国自主研制开发的软件，减少对境外公司软件的依赖。在技术应用和数据共享的同时，充分保障地理信息成果的安全保密管理。

3.建立健全部门间的协作联动机制。

目前基层自然资源审计取数难、质量不高的问题是有效开展审计的“拦路虎”，因此应建立部门间的协作联动机制。可将自然资源相关职能部门纳入经济责任审计联席会议成员单位，成立自然资源与经济责任审计联席会议制度，共同解决统一数据标准、技术接口以及数据共享等问题；由审计部门牵头联席会议成员单位从建立自然资源数据的定期报送，到逐步构建自然资源数据分析平台，从根本上解决数据获取难、质量差的问题。

4.加强地理信息技术专业审计力量建设。

一是通过加强培训、上下级交流学习，派出人员到上级机关以审代学，提升在职审计人员运用地理信息技术的能力；二是通过争取增加机构设置和人员编制，调入或招录林业、地理信息技术等方面的人才，壮大自然资源专业审计队伍；三是借助自然资源专家技术力量。自然资源审计作为新兴的领域，对审计人员的要求更高了，基层审计机关应通过适时引进社会自然资源专家技术力量，或是聘请国土、林业、水利等部门的专家作为审计顾问，进一步充实专业力量。

四、结束语

地理信息技术的应用优化了审计流程，为基层审计机关提供一种新的审计思路与实施方法，大大提升了自然资源审计的质量和效率。然而自然资源审计是一项综合性、系统性的工作，只有将技术应用与人才队伍建设、项目政策落实、生态效益提升等方面相结合，才能保证自然资源资产审计达到预期的效果，才能让新技术真正为生态文明建设提供有力的技术保障。