中国共产党农村社会保障的百年探索实践及启示

林淑周

摘 要：党的农村社会保障实践经历了新民主主义革命时期和社会主义革命、建设、改革时期的历史演进，从战争时期的社会救助到计划经济时期的集体和家庭保障，到改革开放初期的个人和家庭保障以及新世纪以来的较为全面的社会保障体系建立，从保障人民生存权到促进人的全面发展，不仅彰显了我们党以人民为中心的发展思想，而且为新阶段社会保障高质量发展积累了实践经验。

关键词：探索;农村社会保障;生存权;人的全面发展

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.03.002

[中图分类号]F323.89;D422.6   [文献标识码]A[文章编号]1009-0339（2021）03-0014-07

以马克思主义为指导思想的中国共产党从成立时起，就充分认识到中国革命的基本问题是农民问题，把为广大农民谋幸福作为重要使命，时刻将农民的利益放在首位，100年来在探索维护农民利益的历程中形成了中国特色的农村社会保障思想。在建党百年之际，系统梳理中国共产党农村社会保障建设的历程，总结其历史经验与启示，对于新时代城乡社会保障体系高质量发展具有特别重要的现实意义。

一、党的农村社会保障实践的历史演进

（一）新民主主义革命时期党对农村社会保障的实践和探索

1. 土地革命时期（1927-1937年）党对农村社会保障的探索实践。中国共产党以“解救劳苦大众，争取民族独立”为使命，从1921年中国共产党成立之日起就将自身的使命与国家命运、民族独立及劳苦大众紧密相连。1927年大革命失败后，中国共产党的工作重心被迫转入农村。在革命实践中，党在赣南与闽西建立了农村革命根据地和红色政权——中华苏维埃共和国。为了改善革命根据地人民的生活水平，让人民群众积极参加革命，中国共产党总结大革命时期争取工人权益的经验，提出了丰富的社会保障政策主张，并积极开展社会保障实践。

（1）进行土地革命。1928年中央苏区制定了《井冈山土地法》，要求“没收一切土地归苏维埃政府所有”[1]，并将土地分配给农民个人耕种。之后又陆续颁布了《赣西南土地法》（《二七土地法》）、《中华苏维埃共和国宪法大纲》等，以法律的形式维护农民的土地权益，满足农民对土地的基本需求。中央苏区的土地政策，让农民耕者有其田，既解放了农村生产力，激发了广大贫农生产积极性和参加革命的热情，又巩固了革命根据地，为新民主主义革命的顺利开展奠定了良好的群众基础和经济基础。

（2）通过立法保证社会保障实施。中央苏区先后于1932年和1933年出台《内务部的暂行组织纲要》《中华苏维埃共和国劳动法》，其中劳动法规定了工人、商店店员、家庭服务者等有雇佣关系人员在资金来源、养老、失业、医疗、工伤、死亡、休假、职工培训等方面的劳动者权益[2]。在1931年颁行的《中华苏维埃共和国土地法》和《关于经济政策的决议案》中，规定减免遭受意外或自然灾害人员的纳税额，对“老弱残废以及孤寡不能自己劳动，而且没有家属可依靠的人”，苏维埃政府必须给予救济。

（3）组织群众进行生产自救。当时，自然灾害频发，造成田地毁坏和减产。为了帮助灾民恢复生产，渡过难关，党组织发动灾民、贫民进行生产自救与互助合作，同时采取号召节约及急赈、调粟、垦荒等措施救助灾民，包括兴修水利、植树造林、修复与开垦荒地、耕种互助等。

通过以上事前预防和团结合作等措施，在一定程度上提高了农民的生活水平，赢得了民心，使广大农民群众看到了中国共产党的真正为民之心，贫苦大众纷纷加入革命队伍，巩固了革命根据地，也为抗日战争和解放战争时期社会保障实施积累了经验。

2. 抗日战争时期和解放战争时期（1937-1949年）的农村社会救助实践。这一时期，由于连年战争以及频繁的自然灾害导致大量的难民、灾民、移民涌入陕甘宁革命根据地。为帮助这些困难群众在根据地生存下来，党出台了一系列社会救助政策，如《陕甘宁边区政府优待难民办法的布告》《陕甘宁边区优待移民难民垦荒的条例》《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》。同时边区政府将直接救助和生产性救助相结合，强调以工代赈和群众互助，通过开荒、灭蝗、挖野菜等生产自救活动，带领灾民恢复生产。在经济极其困难的情况下，我们党带领人民战胜自然灾害，恢复了生产，为抗战提供稳定的社会秩序和物质供应。另一项具有社会保障性质的制度是拥军拥属政策，制定了《陕甘宁边区抚恤暂行办法》《晋察冀边区荣誉军人抚恤办法》《苏中区优待在乡荣誉军人暂行办法》等文件，对军人及其家属所享受的物质及精神优待作了明确规定，如革命伤残人士可领取抚恤金、补助金，对军烈属要在生产资料、生产工具、生活水平上予以帮助等[2]。

在艰苦的战争时期，我们党本着“不饿死”的“兜底线”思维，尽最大努力通过临时帮扶与生产自救相结合，解决民众的温饱问题，充分体现了党全力维护人民的最重要、最宝贵的生命权的责任感。这一时期党的社会救助政策受到了根据地民众的极大欢迎，赢得了民心，也为抗日战争和解放战争提供了稳定的社会秩序。

（二）社会主义建设改革时期党对农村社会保障的探索和实践

1. 中华人民共和国成立至改革开放前（1949-1978年）党对农村社会保障的探索实践。这一时期，面对千疮百孔的经济基础与极为薄弱的经济资源约束，国家创造性依托人民公社和生产队发展社会福利性质的集体保障，在农村地区开展社会保障，主要有“五保”政策和农村合作医疗制度。

（1） 农村“五保”供养政策。对五保户实行供养政策是中国共产党的特色制度设计。土地改革之后，农村集体化程度提高，国家开始考虑这一问题。1956年颁发的《高级农业生产合作社示范章程》中规定：“对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，农业生产合作社在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育，保证年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”（簡称“五保”制度）后来又建立了敬老院，解决五保户老年无人照料的问题。20世纪60年代，“五保”制度得到进一步巩固。

（2）合作医疗制度。20世纪50年代一些地方的农民办起了具有互助性质的农村合作医疗社，解决农村缺医少药的问题。1960年，中共中央向全国推广合作医疗，合作医疗至此起在农村实施。1965年，毛泽东作了“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的重要指示。1968年，毛泽东又作了 “合作医疗好”的重要指示。在毛泽东的这两个重要指示下，全国农村合作医疗得到快速发展，到1976年，合作医疗覆盖了全国93%的生产大队和85%的农村人口，全国卫生经费的65%以上用于农村，形成了集预防、医疗、保健功能于一身的三级 （县医院、公社卫生院、大队合作医疗室）卫生服务网络，“小病不出村、大病不出乡”的目标基本实现，中国农村缺医少药的问题得到了基本解决[3]121，农民健康水平大幅度提升。

计划经济时期农村社会保障主要依托集体经济和人民公社组织进行，以社会救济为主，是典型的集体型保障。这种普惠式的低水平福利为广大农民提供了最基本的生活保障，保证了农村社会的稳定，也为以后的农村社会保障制度建立提供了经验。

2.改革开放至党的十六大时期（1978-2002年）党对农村社会保障制度的探索实践。1978年党的十一届三中全会决定在农村全面推行家庭联产承包制改革。生产经营体制的改变一方面促进了农村生产力的极大发展，而另一方面也使得原来依托集体经济和人民公社体制建立起来的农村“五保”制度和合作医疗受到了极大冲击，没有了集体经济的支持，“五保”供养和合作医疗日渐衰落，农村养老和医疗可依靠的只有土地和家庭。随着市场经济的不断发展，家庭和土地已经无法承担日益扩大的农村社会风险，亟待以制度化和现代化的社会保障手段来化解这些风险。1985年党的十四届二中全会将“在农村探索建立社会保险制度”纳入了“七五”计划中，主要有恢复和重建合作医疗、建立农村养老保险制度以及完善社会救助政策等。

（1）努力恢复和重建农村合作医疗。我们党一直关注和支持农村合作医疗的发展。1991年国务院批转卫生部等部门《关于改革和加强农村医疗卫生工作的请示》，提出“稳步推行合作医疗保健制度，为实现‘人人享有卫生保健提供社会保障”。1993年中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”。1996年卫生部决定在全国恢复、重建合作医疗试点。1996年底中共中央、国务院在全国卫生工作会议上，要求“将发展和完善合作医疗制度、解决因病致贫作为农村卫生工作重点”[4]。1997年中共中央、国务院再次提出，“要积极稳妥地发展和完善农村合作医疗制度”[4]。这一时期，尽管中共中央为恢复合作医疗作出了巨大努力，合作医疗和多种类型的医疗保障制度得到一定发展，但总体上恢复与重建合作医疗的成效不大。“1998年，‘第二次国家卫生服务调查显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口仅占12.56%，其中合作医疗的比重仅为6.5%”[3]118。

（2）探索建立农村养老保险制度。1982年宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”为了缓解农村家庭养老保障的压力，1985年“七五”计划提出“建立中国农村社会保障制度雏形”的任务。 1986 年国务院决定在农村经济条件允许的地区发展农村养老保险。1991 年民政部制定了《县级农村养老保险基本方案（试行）》，并于 1992年 1 月在全国范围内开始实施。

（3）创新和完善社会救助模式。一是财政负责“五保”供养问题。针对“五保”供养中存在的问题，1979-1991年间中共中央相继出台一系列文件，规定“五保”户供养的经费来源及管理办法等。1994年1月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，推动“五保”供养逐步走上规范化、法制化的道路。二是在农村绝对贫困地区进行扶贫开发。为了消灭农村绝对贫困，1986年国务院实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发。“从1978年到2000年，农村绝对贫困人口由2.5亿人减少到3 000万人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到3%左右，解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题”[5]。三是探索建立农村最低生活保障制度。1996年，国家民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，开始在农村进行农民最低生活保障制度的试点。

3. 党的十六大至党的十八大时期（2002-2012年）我国农村社会保障制度的改革完善。2000年我国人均GDP达到1 000美元，如期实现小康社会目标，经济社会发展进入一个新阶段。2002年党的十六大提出，在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，标志着我国农村社会保障建设进入了新的发展阶段。

（1）农村合作医疗的创新与发展。为逐步解决农民“看病难、看病贵”的问题，2003年，国务院办公厅转发卫生部等部门印发《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，要求“從2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择两到三个县（市）先行试点”新型农村合作医疗，“取得经验后再逐步推广”，以“减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平”。由于筹资水平和补偿水平的提高，符合农民意愿，新型农村合作医疗一经推广，得到了广大农民的支持和拥护。2007年党的十七大在以人为本理念的指导下，提出了要在全国建立基本医疗卫生制度和建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。在党的十七大精神的指导下，新农合在全国迅速推广，2008年基本实现制度全覆盖，农民享有了真正意义上的社会医疗保险，减轻了负担，缓解了“看病难看病贵”的问题。

（2）新型农村社会养老保险制度的探索与建立。2003年，劳动和社会保障部印发《关于做好当前农村养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，要求各地积极稳妥地推进农村社会养老保险试点工作。2009年国务院正式发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合。2009年选择10%的县（市、区、旗）开展试点，后逐步扩大范围。2010年正式施行的《中华人民共和国社会保险法》，对新型农村社会养老保险基金的积累方式和待遇的构成方式作出明确规定，从法律上保障了新型农村社会养老保险的健康发展。

（3）农村“五保”供养制度的深化与改革。2000年以来，随着我国农村改革试点工作的推进，“五保”供养资金来源也随之调整，“主要由上级财政转移支付和在地方各级财政预算中给予安排。实现了由集体内部互助共济为主向政府提供救助为主的根本性转变，标志着我国农村五保供养制度进入了一个新阶段”[6]。

（4）农村最低生活保障制度的建立与普及。党的十六大以来，随着建设社会主义新农村战略的实施，各级政府加快了建立农村最低生活保障制度的步伐。2007年国务院印发 《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确要求在全国建立农村最低生活保障制度，保障重点为因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。据调查，“近八成的农村居民认为，低保对象享受农村低保待遇后，他们的生活有些改善或有很大改善”[7]。这一时期，医疗救助、教育救助、就业救助等救助项目也先后建立，构建起以“五保”供养和最低生活保障制度为主体的综合型社会救助体系，避免了农村低收入困难家庭陷入生存危机，体现了社会主义制度的优越性。

进入21世纪，在科学发展观和构建社会主义和谐社会理念指引下，农村社会保障体系快速推进，广大农村逐步建立了以基本医疗保险和养老保险为主要内容、各种社会救助为辅的社会保障体系，对于缩小城乡收入差距，促进社会公平正义具有重要意义。

4. 党的十八大以来（2012年至今）农村社会保障制度的可持续发展。2012年10月党的十八大报告指出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”[8]。在党的十八大报告精神指导下，农村社会保障制度进入良性发展阶段。

（1）城乡融合社会保障迈出坚实的步伐。2014 年国务院颁布《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》，合并新型农村社会养老保险和城市居民养老保险，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，让每一个身处困境者都能得到社会关爱和温暖。2014年度政府工作报告提出，2015年将城乡居民基础养老金标准统一由55元提高到70元[9]，建立城乡居民大病保险制度。2016年，国务院发布 《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，要求2018年绝大多数地区完成了制度整合。2017年党的十九大报告进一步指出，要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划，尽快实现基础养老保险全国统筹，建立全国统一的社会保险公共服务平台等[10]，城乡融合社会保障迈出坚实的步伐。

（2）精准扶贫决胜全面脱贫。针对我国农村还存在大面积连片区域性整体贫困地区、贫困村和贫困人口的现实情况，习近平提出了富有創造性的“精准扶贫”战略。精准有效的“脱贫”工程编织了一张兜住困难群众基本生活的安全网，保障了民生的基本需求，体现了“兜底”思维，体现了底线公正。全面推进精准扶贫确保了我国现行标准下农村贫困人口如期脱贫，贫困县全部如期摘帽，较好地解决了区域性整体贫困的问题。

二、党百年农村社会保障实践的经验及启示

百年农村社会保障的建设历程彰显了我们党革命为民、执政为民的崇高使命，其每个阶段所采取的农村社会保障措施都是当时中国国情使然，为发展农村经济、维护农民利益、实现乡村振兴作出了极为突出的贡献，为新阶段城乡社会保障体系高质量发展提供了丰富的实践经验。

（一） 始终坚持以人民为中心的价值取向

党成功的根本在于确立了人民至上的宗旨并始终践行这一宗旨。无论是在战火纷飞的革命年代和一穷二白的建设时期，还是在经济社会发展取得巨大成就的时期，党始终将人民群众的安危与生活保障作为重要使命，始终做人民群众可以依靠的坚强政党。在党的一大就确立的“消灭阶级、为工农大众谋利益”纲领的指导下，新民主主义革命时期我们党即使在自身异常困难的情况下，也想尽一切办法解决根据地人民和大量涌入的难民灾民的温饱问题。在计划经济时期和改革开放初期，在财政紧张的情况下，社会救助在农村也得到充分保障。进入新世纪后，当经济有了一定发展，党就快速建立了新型农村医疗、新型农村社会养老、最低生活保障、精准扶贫等社会保障制度，解除了农村家庭成员在老年生活、疾病医疗、子女教育等方面的后顾之忧，也减轻了家庭成员照顾老年人、残疾人生活等负担，真正保障人民共享经济社会发展成果。可以说，农村社会保障发展历程充分诠释党为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心使命。党的十八大以来，党确立了以人民为中心的发展思想，使社会保障体系建设成为国家发展的重要目标。

（二）社会保障是促进社会公平正义的基本途径与制度保障

促进社会公平正义是社会保障制度的重要理念，社会保障制度通过保障和改善民生，促进社会公平正义，进而实现社会团结、稳定与和谐[11]。我们党在从革命到执政的过程中逐步认识到促进社会公平正义对于保障和改善民生，维护社会和谐稳定的重要意义，建立健全社会保障制度成为党实现社会公平正义的政治追求。

改革开放初期，在以经济建设为中心理念指导下，我们党在社会保障领域坚持 “效率优先、兼顾公平”的原则，农村社会保障的探索实践取得一定成效。进入新世纪，在建成小康社会和综合国力提升的情况下，在党的十六大报告提出的“初次分配注重效率，再分配注重公平”和党的十七大报告提出的“贯彻以人为本的理念，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”精神指导下，我们党创新社会保障理念，社会保障转变为改善民生、推进社会公平正义，明确了国家主导和财政支持对农村社会保障发展的重要性。这一时期农村社会保障体系迅速建立和推进，有效减轻了农民在生活、养老、健康、医疗、教育等方面的负担，开启了我国农村社会保障事业发展的新局面。

党的十八大报告和十九大报告明确提出，公平正义是中国特色社会主义的内在要求，要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。2021年2月26日，习近平在主持中央政治局第二十八次集体学习时强调，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，要求把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民[12]。可见，建设高质量的城乡居民社会保障体系，壮大其物质基础，充分发挥其再分配功能，通过有效的社会保障制度安排缩小收入分配差距，促使改革发展成果更多更公平地惠及城乡居民特别是低收入群体，以便扎实推动共同富裕实质性进展，是新发展阶段的必然要求。

（三）经济发展与社会保障是相互促进的

1. 经济发展是多层次社会保障建立的基础和前提。社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统，是通过经济援助手段来实施的[13]。这需要国家有一定的物质基础来支撑。在新民主主义革命时期、新中国成立初期等历史时期，我們党结合当时的物质条件基础采取了相应措施，取得了积极成效。进入新世纪，随着经济的持续发展，国家财力不断增长，政府对社会保障的公共投入也持续大幅度增长，农村各项保障制度的覆盖面迅速扩大并不断完善，农民获得感、幸福感、安全感倍增。

2. 社会保障对经济的发展也具有重要调节作用。消费是促进经济增长的三驾马车之一。社会保障是国家进行财富再分配的重要手段，完善的社会保障体系可以让民众放心消费，提高消费能力，从而促进经济发展。现行农村社会保障体系虽然初步建成，但与相对完善的城市职工社会保障体系相比，它仍然存在待遇偏低、保障项目不全等问题，农村家庭养老和储蓄养老仍然是主要模式，一定程度上制约了农村居民的消费需求。完善农村社会保障体系，扩大农村居民消费，提升消费层次是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然要求。

（四）动员社会力量，多方参与

社会保障是复杂、庞大的系统，它的有效执行和可持续运行需要各方人力、物力、财力等的支持。农村社会保障体系的建立和完善，单纯依赖政府力量是不现实的。新民主主义革命时期，我们党除了尽力解决失业者、灾民、难民的问题外，还广泛号召群众生产自救与互助合作，对灾民、贫民通过兴修水利、植树造林、修复与开垦荒地、耕种互助进行事前预防和团结合作[14]，而且鼓励他们成立互助组进行生产自救。通过发动群众，互助自救，激发了群众生产积极性，我们党也赢得了民心，为取得革命胜利奠定了基础。计划经济时期农村“五保”供养和合作医疗制度之所以取得举世瞩目的成绩，是因为我们党利用强大的社会动员能力，发动群众，以生产队为依托，组成互助小组，不仅在经济上实现互助共济，而且在养老服务、精神慰藉方面也实现互助小组成员的互相照应。新时代农村社会保障体系完善也需要在政府主导下，充分调动社会组织、企业、个人的积极性，形成筹资、管理和监督的多元化，满足群众多元化的社会保障需求。

三、结语

当前，我们已开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。在以人民为中心发展理念的指引下，健全基本公共服务体系，扎实推进共同富裕，提升人民生活品质，促进人的全面发展应是新发展阶段的重要目标任务。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，顺应人民对美好生活的新期待，加强城乡居民社会保障体系的顶层设计，破解社会保障制度发展的制约因素，统筹城乡居民社保体系建设，推动城乡居民社会保障体系高质量发展、可持续发展，让日益健全的社会保障体系成为满足人民群众美好生活需要的重要制度保障，推动逐步实现全体人民共同富裕的目标。

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责任编辑：任   强