天津市农业保险发展政策研究

□文/徐梦月

（南开大学金融学院 天津）

［提要］农业保险作为管理农业风险的工具之一，是农业生产的稳定器和助推器，有效地分散农业生产经营风险，对于稳定农业发展、提升农村现代化水平、保障农民收入、助推乡村振兴顺利实施等发挥着重要作用。农业保险的顺利实施首先离不开国家政策的推动，其次少不了地方的配合与统筹。本文列举我国农业保险发展政策推动历程，总结天津市推动农业保险发展相关政策及其实施效果，并结合当前天津市农业保险发展现状进行分析，为未来高质量发展的政策调整、丰富和完善提供参考意见。

一、引言

农业是我国的基础产业，其自身具有弱质性，受自然制约因素较多，而农业保险恰恰是保障农民农业收入、壮大农业产出、增强农业抗风险能力的工具之一。农业保险保障的是我国的基础产业——农业，保护的是我国的重要对象——农民，对于确保农业粮食安全，建设现代农业、增加农民收入起着必然作用。农业保险可分为政策性农业保险和商业性农业保险，由于政策性农业保险有政府对特定农作物和养殖品种提供保费补贴，降低了农民的投保支出，因此我国农业保险的承保九成以上都是政策性农业保险。它的政策性一方面体现在农业保险的非营利性，即开设农业保险的目的是为了提供农业保护而不是获得财政收入，相反国家还需要拨付一定的财政资金来扶持其发展；另一方面体现在农业保险对政府推动力的依赖性，即它的实施必须需要政府的参与和推动，这也很好地印证了，农业保险发展的基本原则第一条就是“政府引导”，其次才是“市场运作”。因此，国家如何更好地运行政策性农业保险帮促农业发展，满足农业及农民抵御灾害的需求，值得探讨和研究。

二、中央政策发挥引导作用

政策性农业保险的政策性特质的发挥离不开国家政府的政策指引，这些政策在一定程度上为农业保险的发展指明大方向。

我国连续16年将农业保险的相关内容写入中央“一号文件”，自2007年中央财政开始实施补贴政策以来，中共中央国务院、财政部、农业农村部以及银保监会等相关部门均出台相关政策和发展规划，对农业保险的发展进行了详细的部署。（表1）

表1 中央政策推进农业保险发展历程一览表

在中央政策的引导下，我国农业保险从覆盖面、保障范围、产品创新到风险管理等多方面都取得很大进步，实现跨越式发展，成为世界第二大农业保险国家。

三、天津市因地制宜制定实施政策

（一）第一阶段：建立政策性农业保险体系。天津市作为政策性农业保险的首批试点地区，于2008年出台了《关于开展政策性农业保险保费财政补贴试点的通知》，由市财政出资将小麦等6个对农业发展具有重要意义的农作物、农业设施和养殖业品种纳入第一批政策补贴范围，这标志着天津市政策性农业保险制度的初步建立。2010年出台了《关于调整完善我市政策性农业农村保险保费财政补贴政策的通知》，最终确定了9个政策性农业保险险种，其中种植业险种有6个，市和区县财政共同承担70%的保费补贴；养殖业险种有3个，市和区县财政共同承担80%的保费补贴。至此，天津市农业保险已初步打开市场，呈现出快速发展的趋势。

（二）第二阶段：完善农业保险功能，提升农业保险服务能力。2012年，市农委、市财政局、市金融办以及天津保监局联合出台了《关于进一步加强我市政策性农业农村保险工作的意见》，对农业保险的服务、保障措施以及考评监督这几个方面提出了更加具体的要求，并指出要进一步加大财政补贴力度，根据经济社会发展状况，调整政策性农业农村保险保费财政补贴比例，降低农民负担比例，提高政策性农业农村保险的参保积极性以完成部分险种农业保险全覆盖的目标，并首次提出要建立完善巨灾风险分散机制。

2014年，市农委、市财政局、市金融办以及天津保监局联合出台了《关于调整政策性农业保险部分种植业险种保额的通知》，上调了小麦、玉米、水稻、棉花四个险种的保险金额，提高了政策性农业保险的保障能力。

2015年，天津市人民政府出台了《关于加快现代保险服务业发展促进天津经济社会建设的意见》，再次指出要扩大政策性农业保险的保险覆盖面，提高保障水平，积极开展试点种业保险、菜篮子保险等，开发天气指数保险、价格指数保险等新兴农业保险产品，鼓励保险机构积极开拓商业性农业保险，积极探索试点互助合作式农业保险新模式，服务都市型农业发展。此外，逐步建立各相关部门农业保险联合工作机制，完善农业保险工作考核评价体系。加强涉农贷款和农业保险合作。

这一期间，天津市农业保险的基本面逐步建立起来，覆盖面和保障水平初具规模，随后在“十三五”期间（2016-2019），天津市农业保险发展迅速，农业保险制度不断完善，农业保险服务能力不断提升，运行机制不断优化，基础设施建设不断完善。

（三）第三阶段：优化农业保险市场，部署职能分工。2016年，多部门联合出台了《市农委市财政局天津保监局关于加快推进我市农业保险发展的通知》，提出要完善农业保险制度，优化农业保险市场，提高信息化管理水平，保障农业生产和农民增收，对加强农业保险管理、完善配套制度以及明确责任分工三大部分提出了详细的发展要求。此外，还出台了《关于补充修订中央财政保费补贴型政策性农业保险条款的通知》，补充修订了小麦、玉米、棉花、水稻等种植业险种，对其保险责任进行了完善，并增加了相对免赔和责任免除条款，修正了保险作物保险期间，补充了投保人、被保险人义务以及保险作物生长期和每亩最高赔偿标准，不断提升三大主粮的保障水平。

2017年，市农委、市财政局、市金融局以及天津保监局联合出台了《关于开展2017年政策性农业保险新险种试点工作的通知》，增加了棚内作物、牛奶价格指数、葡萄等6个特色农业保险品种并给予60%的保费补贴，扩大了政策性农业保险覆盖面，促进天津市农业供给侧结构性改革和现代都市型农业建设。此外，为加强和规范天津市农业农村保险保费补贴资金管理，提高财政补贴资金使用效益以更好服务“三农”，同年修订了《天津市农业农村保险保费财政补贴资金管理办法》，对市财政局、市农委、市金融局、专员办以及市保监局的部门职责进行了详细的分工，对于农业保险工作的开展权责更加明确。

2018年，天津市发展和改革委员会出台了《关于调整<天津市农业和农村经济发展“十三五”规划>的通知》，明确提出要强化政策性农业保险的保障能力，扩大政策性农险的覆盖面，同时要完善保费补贴政策，加大财政补贴力度，积极开发农业保险新产品，探索建立巨灾风险分散机制，以不断推进农村金融体制改革，完善农村金融服务体系。

2019年，天津市财政局出台了《关于印发天津市财政支持乡村振兴战略实施方案的通知》，其中关于农业保险发展的部分提到要逐步开展农业大灾保险试点，强化农业风险防范和保障体系，并再次提出要创新和完善农业保险保费补贴政策，从而加快推进农业的高质量的发展。

（四）第四阶段：推动农业保险高质量全面发展。2020年，市财政局、市农业农村委、天津银保监局以及市规划和自然资源局联合出台了《天津市加快农业保险高质量发展的实施方案》，从顶层上明确了农业保险发展的基本指导思想、基本原则、主要目标、保障措施等，在提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等方面都进行了部署安排，为今后一段时期开展农业保险工作提供了根本遵循。

当前，天津市农业保险工作保持良好的发展态势，农业保险市场具备一定的规模，各项发展指标（保费增长率、保险深度、保险密度）均领先于全国的平均水平，政策性农业保险制度从无到有，农业保险基础设施和服务水平逐步提升，风险管控能力逐步加强，保险覆盖面不断扩大，农户的保险意识也不断加强，农业保险的发展水平快速提升。

四、天津市农业保险未来发展政策建议

（一）发展现状。当前，天津市农业保险的发展保持平稳增长的发展速度，自农业保险开展以来，天津市农业保险保费增长了25倍，从2008年的2，029.63万元增长到2019年的51，126.55万元，年均增速34.09%，远超全国农业保险保费的年均增速9%，同时保额增长了28倍。此外，市级财政补贴年均增速50.6%，简单赔付率稳定在60%～80%之间，保险密度和保险深度都处于平稳的增长态势。（图1、图2、图3、图4）

图1 2008～2019年天津市农业保险保费收入统计图

图2 2008～2019年天津市农业保险财政补贴统计图

图3 2008～2019年天津市农业保险深度及密度统计图

图4 2008～2019年天津市农业保险赔付率统计图

截至2019年，天津市农业保险覆盖了全市10个区县以及食品集团，共开办了种植险种10个，养殖险种6个，农村保险3个，简单赔付率整体达到80.89%，保险深度为2.76%，保险密度达到851.12元/人，均远高于全国平均水平。三大主粮的参保率达到80%以上，粮食、生猪等大宗农产品保险覆盖面不断扩大，中央财政补贴险种得到巩固发展，我市重要“菜篮子”产品保险也在逐步推进，棚内作物保险、葡萄种植保险、蛋鸡养殖保险、牛奶价格指数保险和生猪价格保险等特色优势农产品保险得到快速发展。

（二）现存问题与未来政策部署方向。在中央政策文件的引导下，天津市政府以及各部门的协同配合和推进下，天津市农业保险的发展大方向都朝着提升保险服务能力、优化运行机制、加强基础设施建设这几部分不断前进。但就高质量的发展目标来看，天津市农业保险的发展仍存在以下问题有待完善。首先，当前正处于农业保险朝向高质量发展阶段迈进之际，“扩面、增品、提标”是农业保险高质量发展的一个基本要求，因此天津市农业保险的覆盖面和保障水平仍需进一步提升，当前过于集中的产品结构也不能满足多元化的风险需求，需要创新险种以应对都市型农业的发展路径。其次，财政补贴方式还比较单一，主要以保费补贴为主，完全成本保险和收入保险的发展较为欠缺，“农业保险+”也仍处于探索阶段，推广的相关保险+期货的产品推广效果不理想。最后，在基础设施建设以及大灾风险机制建设上还有所欠缺，四家涉及政策性农业保险的承保机构的布局还有待优化；对于农业保险政策的宣传和普及还不够，还有很多农户对这些支农惠农政策缺乏了解，从而导致投保率较低；对于当前已有的农业保险信息综合管理平台还没有充分发挥其功能以及相应的大灾风险分散机制还未建立健全，等等。

未来，天津市也应跟随中央政策的发展要求，加强完善相关制度的建设，加大政策支持和财政扶持力度，提高三大主粮农业保险投保率，探索完善“菜篮子”保险产品，同时继续发展地方特色农产品保险品种，推进不同保障目标的农业保险产品试点，积极探索“农业保险+”，并逐步完善农业保险大灾风险分散机制，不断提升应对风险的能力和保险机构的服务水平，从而更加高效快速地实现“五个现代化天津”的奋斗目标，加快农业农村现代化进程。