高校预算绩效管理模型及实践

□文/熊 玫

（长江大学 湖北·荆州）

［提要］在“十四五”规划大力推进和行政事业单位持续深化改革背景下，为保证行政事业单位建设和有序运行，应当加强预算绩效管理，广开合法资金引入渠道，有效使用资金。本文系统分析高校预算管理存在的问题，建立基于OKR的高校预算绩效管理模型，并以湖北C高校预算绩效管理工作为例，通过3年的循环管理实践验证该模型的有效性。

2020年受新冠肺炎疫情影响，国家实施各项减免税收政策，并投入大量资金用于疫情防控，地方政府面临较大的资金压力。考虑到行政事业单位的运行经费主要来源于政府预算资金，高校应全力提高预算绩效管理水平。方正邦提出了绩效管理概念，绩效管理是指组织及其管理者在组织使命、核心价值观的指引下，为达成愿景和战略目标而进行的绩效计划、绩效监控、绩效评价及绩效反馈的循环过程。预算绩效管理就是将绩效目标作为管理依据，在预算管理全过程中纳入绩效管理，使预算管理与绩效管理实现有效结合，共同提升资金使用效益与管理水平。只有预算绩效管理能力得到提升，我国行政事业单位才能正常有效的运转，而且要处理好预算绩效管理工作中的重难点问题，共同推动我国社会经济的和谐可持续的发展。加强行政单位内部的绩效管理，也有利于推动其绩效管理目标的实现，不断提高行政事业单位在新的经济形式下的竞争力，促进行政事业单位不断发展进步。王雅颖基于高校财务管理存在的问题分析提出了加强高校预算绩效管理的重要性。刘舸通过探讨高校资金管理，指出要提高资金使用效率。康娟萍从项目资金管理角度分析提出加强预算项目绩效考评。王莹提出要加强财务预算管理协同性。刘婵妮提出高校应立足于全面预算绩效管理实施的实际情况，从强化对预算绩效管理重要性的认识、完善组织机构、规范制度建设、推进全过程预算绩效管理全覆盖、构建全面预算管理系统等方面思考如何提高高校全面预算绩效管理水平。

本文借助OKR（目标与关键成果法）管理工具方法，结合高校预算绩效管理特点，研究高校预算绩效管理，并结合分析预算绩效管理现实问题的基础，将高校预算绩效目标分解为关键成果、有效利用目标驱动、引导预算绩效管理，旨在提高高校预算绩效管理水平。

目前，我国正处于财税改革和向高质量发展发力的关键时期，预算绩效管理作为行政事业单位财税改革的重要方面和国家高质量发展的重要构成部分，加强行政事业单位预算管理，提高资源配置效益和使用效率，可推动行政事业单位发展，同时将有助于财税改革有效推进和国家经济高质量发展。

一、高校预算绩效管理存在的问题

张珊珊指出高校预算绩效管理存在意识薄弱等问题。当前，高校预算管理基础较好，预算编制和执行相对比较规范，流程也比较清晰，预算管理也取得了一定的成效，但是高校预算绩效管理仍然存在诸多不足，主要表现在以下方面：

（一）高校预算绩效管理意识相对薄弱。高校预算是国家预算管理的重要组成部分，然而较多高校都沿袭多年的预算管理方法体系，按部就班执行预算管理制度，较多单位预算管理停留在预算编制和考核层面，认为预算管理就是预算考核，基于预算绩效考核评价结果，发现管理不足，并将预算绩效管理中存在的不足落实到责任人，采取相应的激励和约束措施。采用以预算考核为主的被动反应预算绩效管理模式，预算绩效管理呈现出明显的滞后性，因此，高校预算绩效管理不应过分依赖预算绩效考核手段，要转变预算管理理念，充分关注单位预算绩效管理的特性，提前做好谋划，加强事前、事中、事后管理。

（二）高校预算绩效管理战略协同度不高。高校预算绩效管理应立足于高校发展战略，只有将高校、职能部门、教职工的绩效紧密联系在一起，以目标为导向，才能实现个人、职能部门、高校整体绩效提高，促使高校预算绩效管理水平提升。

（三）高校预算绩效管理制度建设工作有待持续推进。高校预算绩效管理决策依据原则制度，预算绩效管理制度缺陷会限制关键决策的制定。国家层面出台了一系列预算管理制度，湖北省财政厅下发了一系列预算绩效管理制度，预算绩效管理制度建设取得了较大的进步，但各单位依据国家和上级预算管理制度建立单位预算管理制度建设依然有较大的可塑空间，预算绩效管理制度建设和完善工作有待持续有效推进。

二、构建基于OKR的高校预算绩效管理模型

在高校发展战略的指引下，结合高校预算管理相关理论及实际，设计基于OKR的高校预算绩效管理模型，能够准确、全面地掌握高校预算资金运行管理机制。下文将围绕设计原则和框架模型两个方面对基于OKR的高校预算管理模型进行详细阐述。

（一）OKR预算绩效管理模型设计原则

1、坚持战略引领原则。一个组织的长效发展离不开科学合理的战略规划，高校发展战略规划是预算绩效管理的立足点，高校的战略发展目标是预算绩效管理航标，OKR预算绩效管理模型的战略引领原则要求高校将预算绩效管理提升到战略高度，构建大格局管理，通过日常管理的精细化，将高校发展和预算管理相统一，共同实现高校和预算管理战略目标。

2、坚持全过程管理原则。OKR预算绩效管理模式是包括预算关键指标制定、预算执行与监控、绩效评价和预算绩效反馈等环节的循环管理过程。OKR预算绩效管理模型通过综合分析高校发展战略、预算管理目标和现行发展条件，以此为基础进行全过程管理，该基本原则为开展预算管理目标分解、目标执行进度执行与跟踪监控、目标实现程度评价与分析、预算绩效反馈与公开的重要理论支撑，通过目标过程管理和目标实现管理推动高校管理水平提升和预算绩效管理目标的实现。

3、坚持分类和量化管理原则。分析发现，统一的一个标准管理体系不适用规模大、师生群体人数多的大组织机构的管理，高校预算绩效管理要坚持分类管理，合理分类，科学量化，科学划分预算绩效评价周期，合理对应预算绩效管理周期。

（二）基于OKR的预算绩效管理模型框架。基于OKR的预算绩效管理是一个系统化的管理，需要在全面、深入分析预算绩效管理特点的基础上构建预算绩效管理模型。OKR预算绩效管理模型包括预算绩效管理模型的目的、管理环节、结果反馈与运用等内容。（图1）

图1 高校预算OKR绩效管理模型框架图

1、预算绩效管理目的实现战略目标与执行相统一。预算绩效管理目的是设计预算绩效管理系统的起点，同时也是单个管理周期的终点，预算绩效管理活动都应围绕战略目标而展开，预算管理活动的执行与评价分析应与战略目标实现有机统一。

2、预算绩效管理环节是阶段性和全过程管理相统一。预算绩效管理根据预算管理要求划分阶段，预算绩效管理应是系统化的全过程管理，预算绩效管理的阶段性和全过程性应相协调、统一。

3、预算绩效管理结果评价分析与评价结果科学应用相统一。预算绩效管理是一个很长的周期，根据管理要求划分阶段，阶段性管理结果评价分析的科学应用会促进预算绩效管理水平的提升。

三、基于OKR的预算绩效管理模型实施时间轴及实施路径

基于OKR的预算绩效管理模型以年度为周期，每年年初分析评价上一年度预算绩效管理情况，同时，学校需按照基于OKR的预算绩效管理流程的要求开展预算绩效管理相关工作，各环节具体执行时间如图2所示。（图2）

图2 预算OKR绩效管理流程图

预算绩效管理围绕关键目标开展预算管理活动，按时间顺序依次完成关键成果分解，预算管理工作推进执行围绕关键指标展开，年终对预算执行关键指标结果进行评价。基于OKR的预算绩效管理实施路径描述如下：

（一）预算目标制定（O）。目标既是行动指南，也是管理的核心，聚焦目标往往更能成事且少走弯路，因此OKR中的目标（O）要针对高校预算OK R绩效管理的重要性指标来设定，遵循少而精的原则，一般3～5个。高校预算是高校资金使用的基础和核心要素，其绩效工作的关键目标承接高校组织发展战略目标，自然形成教学支出、研究工作支出、学校运行和服务工作支出的“三位一体”的架构。“十四五”规划建议中提出，要“提高高等教育质量，分类建设一流大学和一流学科，加快培育理工农医类专业紧缺人才”，这既是党的十八大“立德树人作为根本任务”教育理念的深化，也是对高校管理和发展提出的更高要求。因此，OKR绩效管理模型基于高校预算，紧密围绕“立德树人”的使命与责任定位，共确定高等事业发展专项、双一流建设专项、学生资助专项、中央支持地方发展专项等4个目标（O），形成“四位一体”的绩效目标架构。

（二）制定基于OKR的预算执行方案及预算执行任务分解和执行。基于OKR的预算绩效管理执行方案的制定应立足全校的收支，结合上一年度预算绩效考评结果和新一时期的具体特点，科学、合理制定OKR执行方案。将OKR绩效管理的每个目标分解成3～4个关键成果（KR），关键成果（KR）要能实现资金和效果的有效平衡，具体的对照标准应明确，衡量的方法要有可操作性。OKR预算绩效管理模型的基础性管理原则是可衡量性，该模型拟通过关键成果（KR）的确定实现可衡量性。OKR预算绩效管理模型结合高校预算的绩效管理自身特点、关键成果指标（KR），共分解了9～12个关键成果指标（KR），要求所有关键成果指标（KR）皆可衡量。

（三）制定OKR落实方式和执行纠偏。制定OKR落实方式重点要解决两个核心问题：一是分类管理，学校需要要为资金使用单位提供可选择的科学目标指标体系，合理分类，以解决后续预算绩效指标体系分类设计、差异化评价与分类统一有机集合的管理等问题；二是目标关键成果可衡量，要实现高校预算绩效管理的公平、公正、有效，首要前提是目标关键成果具有可衡量性，所有关键成果（OKR）的衡量方法必须科学、合理，且具有可操作性。

1、基于OKR的预算绩效管理模型分类管理通过分类设置预算绩效目标指标、推进预算绩效目标执行来实现，在每年预算绩效管理周期开始时，组织各预算资金使用单位基于高校合理设置的指标体系，根据实际情况选择关键绩效目标指标系列。

2、基于OKR的预算绩效管理模型将“预算编制”纳入预算绩效管理范围，有利于高校引导各预算实施单位的思想和行动更好地符合高校发展的总体要求，有效地衡量预算绩效管理工作实施效果。基于OKR的预算绩效管理模型根据国家级省级相关文件要求、学校相关制度要求，将“预算执行指标实现”作为第一评价标准；学校明确预算绩效指标实现的总体要求，指导预算单位结合本单位实际情况制定具体评价标准，分别采用数量指标和质量指标来落实“预算绩效指标”的可衡量性要求。

OKR推进执行肯定会遇到各种问题，甚至会出现与绩效目标偏离的情形，绩效管理监控和纠偏也应当融入OKR推进执行的形成中，强化事中管理，有限规避偏离绩效目标的风险。

（四）基于OKR的预算绩效管理结果分析与反馈。基于OKR的预算绩效管理结果分析是该模型运行周期的最后环节，也是最关键一环。基于OKR的预算绩效管理模型要求高校各预算单位做好各项目标关键成果的评价和反馈工作，保证预算绩效评价过程及结果公平公正；强调学校预算管理归口部门要积极根据评价结果做好与各预算实施单位的反馈，以人为本，深入做好预算绩效分析，寻找差距，制定预算绩效改进方案，为下一期预算绩效管理提供依据。

四、基于OKR的高校预算绩效管理模型实践效果分析

（一）保障高校资金平衡，提高预算资金使用效益。在C高校，基于OKR的预算绩效管理模型鼓励预算资金在“四位一体”模型框架内自主选择绩效目标指标，帮助预算实施单位明确资金使用方向和实施效果，引导预算实施单位分析预算管理工作中的长处和不足，督促低绩效预算单位找出差距改善绩效，激励预算绩效完成情况良好的单位完成更高的预算目标，越来越多的预算绩效出现效益提高的现象，这是预算OKR绩效管理模型绩优的具体表现，更是“开发目的——提高学校核心竞争力和综合实力”基本实现的有力证明。实践证明，C高校通过基于OKR的预算绩效管理模型的有效实施，预算资金使用效果明显增长，学校建设发展资金显著增加，学校发展投入保障性更强，具体体现：在预算资金增长幅度较小的情况下学校发展性资金投入增长更多，办学条件和办学规模显著扩大，学校影响力显著增强。

（二）提升预算管理效能，促进预算管理高质量发展。立足预算OKR绩效管理流程，C高校在基于OKR的预算绩效管理模型的执行过程中，积极结合预算管理工作实际梳理流程，确定量化和规范化的预算绩效指标体系，优化预算绩效管理模型实施路径，使得预算OKR绩效目标符合工作实际，目标举办可行，便于评价和衡量，且确有实效，经循环预算OKR管理模型应用，提升了预算绩效管理效能，促进了预算管理高质量发展。

（三）提高学校核心竞争力，战略功能明显提升。C高校通过落实OKR绩效管理，盘活预算资金，行使各预算单位管理职责，将预算资金科学划分，聚焦预算管理关键目标，切实保障了资金科学运用，加强了预算管理绩效分析和反馈，并充分运用预算管理结果，C高校核心竞争力显著提升，学校办学规模和水平也实现了质和量的飞跃，战略功能提升明显。