论贫困山区拆旧复垦

□文/王海鸿 何正平

（兰州大学管理学院 甘肃·兰州）

［提要］拆旧复垦中的各类问题多产生于“由宅到地”与“由地到宅”共同作用之中。以拆旧复垦为工具实现闲置宅基地顺利退出，就是要实现由宅地一体到宅地分离的转变。基于贫困山区现实环境以及“增减挂钩”的政策逻辑，有必要对拆旧复垦进行聚焦再放大。以宅地转换为视角，通过对拆旧复垦形成脉络的梳理、重点环节的讨论、现实困境的思考，以期探析贫困山区拆旧复垦中应考虑的核心因素。

一、研究综述

城镇化在为乡村振兴和区域协调发展提供了可能的同时，也为土地集约利用、粮食安全、人口城市化带来了巨大压力。据统计，2020年末，我国常住人口城镇化率为63.89%。以2035年基本实现社会主义现代化为目标，城镇化进程仍将以较高速度推进，面对城市地区建设用地供需失调凸显与农村地区宅基地闲置并存的重要难题，出现了以增减挂钩政策为依据达到保持耕地总量动态平衡、保障城镇建设用地适宜供给、推动乡村振兴等多重目标的尝试。

虽然因用地粗放而衍生出的土地整理问题是国际范围内存在的普遍情况，但在中国，城乡发展中产生的拆旧复垦所涉及的问题更具复杂性、严重性。基于农村宅基地利用及管理中凸显或潜在的问题，围绕一系列农村宅基地制度改革，学界主要从宅基地利用及退出角度进行了探讨。此外，以农村空心化问题为关注点的研究也较为丰富。

对宅基地利用的学术探索，主要集中在宅基地的初始获取、属性界定、利用现状、流转的可行性、流转的必要性、流转的模式及其制度建设。宅基地退出与拆旧复垦的联系更为直接，有关讨论聚焦于宅基地退出制度的优势、退出的必要性、退出的难点、农民退出意愿、退出模式、退出机制等方面。2005年之后，城乡建设用地增减挂钩政策逐步推进，2008年挂钩试点政策正式步入依法管理的进程，获得了广泛关注，相关研究集中在增减挂钩政策的内涵、增减挂钩的模式、增减挂钩的困境等。2018年中央一号文件做出了“宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的创新安排，对此，学界对“三权分置”的必要性、法律意涵、分置困境、分置模式等进行了阐释。

对于宅基地闲置，既有研究侧重讨论与土地资源相关的制度逻辑或者为城乡发展过程中的土地问题提供应对之策，单就拆旧复垦本身的分析并不多。在贫困山区，农村宅基地的闲置或低效利用现象更为典型。在脱贫攻坚及乡村振兴背景下，由多要素叠加促生的增减挂钩政策提出了两大问题：一是指标划定问题；二是指标落实问题。前者主要依靠国家统筹跨区域调剂，后者则需着重处理好拆旧复垦中的各项工作，其直接触及农民利益，是多元主体间矛盾的多发环节。本文尝试综合政策逻辑与现实逻辑，从地与宅转换的视角，对贫困山区拆旧复垦如何而来、问题所在、未来走向进行思考。

二、地宅转换：拆旧复垦的形成机理

从实践来看，拆旧复垦集现象、政策、问题三种性质于一体。不同于国外村庄演化发展的特征，基于贫困山区村庄自然演进的视角，伴随城镇化的高速推进，中国农村人口的非农化转移造成农村常住人口日益减少及“两栖人口”的迅速增加，进而产生宅基地利用效率较大范围降低现象。这一现象又自然促生了对闲置住宅及宅基地的不同处理方式，即是否“拆旧”及“拆旧”后是否“复垦”，不受其他因素影响，无论农民做何种选择，其都是一种社会进程中的自然现象。可以肯定的是，长时期由农民自主选择是否拆旧复垦，将造成土地资源浪费的加剧及由此产生的耕地保护压力的加重。因此，政府介入农村闲置宅基地的处置成为必然，各类关于拆旧复垦的政策应运而生。总体上，这些政策主要以鼓励、引导和规范拆旧复垦为导向。

从地宅转换的过程来看，拆旧复垦是由地（宅基地）到宅（农民住房）的最终产物，是由宅（闲置住房）到地（耕地）得以实现的核心环节，同时又是由地（建设用地）到宅（城镇住房）的重要基础。山区农村自身的地域形态、相对丰富的土地资源及分散化的生产方式，决定了农户在获取宅基地上拥有较高的自主性。在由地到宅即房地走向一体的过程中，宅基地的集体所有性质与农民住宅的私人所有性质不可避免的交织，宅基地无偿长期近乎于“私产”的制度安排和客观现状直接加重了农户“宅基地私有”的认知错位。因此，由地到宅这一阶段已为拆旧复垦成为难题埋下了伏笔。伴随农村人口外流，农户居住行为与原有生产行为的高度关联被切断，农宅闲置现象愈发严重，宅基地随之被浪费，这为由宅到地即房地分离提供了现实可能性，而耕地保护的压力及城镇建设用地的紧张，使得拆旧复垦成为必要。一般而言，贫困山区农宅变旧即成为闲置物是自发行为，但农户对于宅基地产权的认知偏差、出于难以在城市安家的顾虑、对乡土的深厚感情等使得农户不愿直接或过早放弃住宅及宅基地，因此“变旧”的主动与“拆旧”的被动使得法律赋予的集体收回宅基地使用权的权利难以顺利实现。

增减挂钩政策被认为是打破由宅到地困境的有效工具，其思路是将此处宅基地的空余与他处建设用地的不足相联系，通过用地指标的空间漂移形成一种政府主导的“供需匹配”。增减挂钩建立了新的由地到宅的过程，地与宅之间的转换不再是以直接的方式进行，而是经此处复垦出的土地置换为建设用地指标后最终形成他处的住房。

从房地一体易闲置到房地分离受阻滞，再到房地既分离又联系，拆旧复垦成为这一主线的中间过程，也成为山区农村宅基地浪费问题从出现到得以解决的关键环节，图1显示了这一逻辑。面对既有宅基地使用权制度的现实困境，政府部门进行了一系列放活宅基地使用权的探索，尤其以2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》为标志，其提出要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，是土地制度改革深化的生动体现。总体看来，“三权分置”是在由地到宅过程中防止或减缓宅基地闲置的有效尝试，其目标是最终实现居住保障和财产显化的平衡。但在贫困山区，存在宅基地使用价值弱化和财产价值低下的客观现实，这决定了围绕“三权分置”的各项政策将主要依靠行政手段推进，难以彻底解决长期阻碍山区农村宅基地充分利用的关键困难。由此，在宅地一体的样态下，贫困山区宅基地闲置问题的解决转入由宅到地阶段。

图1 拆旧复垦形成机理图

在增减挂钩的指标激励下以房地分离形式来实现贫困山区农村宅基地的保值、增值，实际上既为拆旧复垦提供了动力又促生了新问题。概括而言，无论是以“三权分置”缓解宅基地闲置的出现还是以“指标周转”推进拆旧复垦，都遵循了宅基地属性由资源到资产转变的思路。（图1）

三、由宅到地：拆旧复垦的核心过程

当前，我国城乡二元体制的架构仅“略有松动”，城乡间的不平衡决定了农民“守土之艰难，离土之不易”现象还将以加剧态势存在。在贫困山区，农宅及宅基地闲置的很大一部分原因是“自由的、独立发展的”小农式生产方式及土地的有限生产力越来越难以满足生活、发展的需要。作为由宅到地的关键环节，拆旧复垦的基本逻辑是“旧-拆-垦”，使土地的作用由承载住宅转为承载农作物。问题在于，贫困山区，宅基地用途的如此变更是否可行、是否必要、是否困难，对此，本文的思考路径如图2所示。（图2）

图2 拆旧复垦思考路径图

由宅到地过程中农宅的低效利用或闲置使拆旧复垦有了实物基础，即有“旧”才有可拆对象。在贫困山区，何为“旧”及为何“旧”具有一致性。第一种情况可称之为山村演进过程中的“自然旧”，即农宅与农业生产紧密联系，只要当地资源能够满足农户需求，即使住宅经风吹日晒而外表破败，宅院仍旧发挥着保障功能、生产功能，而一旦耕地产出无法满足生存发展需要，农民不得不外流，农宅随之“人走房空”、年久失修，最终长期闲置，此种情况下之“旧”，多是由“形式旧”渐变为“实质旧”。第二种情况可称之为在经济社会发展进程中的“人为旧”，即在如易地扶贫搬迁、新农村建设等各类政策影响下，要求在不同程度仍发挥使用价值的住宅按规定退出，住宅闲置时间一般不长，此种情况下之“旧”，多是由“形式旧”突变为“实质旧”。上述“自然旧”“人为旧”“形式旧”“实质旧”在实际中相互交织，其中均能看到“一方水土难养一方人”因素的存在。可预见的是，农民周期性地于城乡之间往返，半工半农的就业形式还将长期存在，在这种背景下，农村宅基地即使利用低效，仍发挥承担生活、维持生产、应对市场及社会风险的多重功能。基于此，在贫困山区，“旧”在相当程度上、相当时期内是正常且难以避免的。

“拆还是不拆，这是一个问题”。如果说“旧”是短期无法逆转的现象，那么“拆”就成了由宅到地过程中面临的首要问题。拆还是不拆之所以重要不仅在于“不拆”会产生不良影响，还在于“拆”也会带来一系列新问题。在宅基地退出的已有研究中，较普遍的观点为“拆旧”。“不拆”的消极影响主要为三个方面：一是造成土地资源严重浪费，威胁耕地保护与粮食安全；二是加速乡村衰败，影响村容村貌及生态环境；三是导致农村宅基地退出的隐形市场大量出现，扰乱市场秩序。然而，就贫困山区实际而言，“不拆”的上述影响尚未达到十分严重的状态：山村粮食作物耕种的作用以自给自足为主，作为收入来源为辅，故贫困山区宅基地闲置对商品粮产量的威胁还不大；宅基地的闲置实质是乡村破败的表象而非原因，其对村容村貌的影响是否急需解决及对生态环境的影响程度仍有待具体分析；由于贫困山区地理区位、资源禀赋、社会经济发展程度对外吸引力极低，在不考虑政策因素情况下，宅基地退出的隐形市场还未到大量且混乱的状态。需说明的是，随着山区农村空心化的加剧，“不拆”所带来的负面效应将凸显，因此对“旧”的处理仍将走向“拆”，只是应结合实际循序推进，不可“拆”之过急。从农民个体来看，“拆”的影响主要为三个方面：一是打破“住有所居”的最后保障，农民工的工作并不稳定，失业风险较高，且在城市落户定居的比例并不大，离土离乡只是迫于压力的暂时性选择，因此“农村宅基地仍然是保障其基本住房权利的最后一道防线”。二是农业生产受阻，宅基地与耕地相邻，耕地及林地不可能随农户住处转移而转移，扶贫搬迁或新农村建设下农宅由分散变为集中，加上承包地难以调整，耕作半径迅速扩大，直接加大了农民耕种成本，反而易加速耕地“撂荒”。三是打击农民情感，对于农民而言，其住宅很可能倾注了几代人心血，是个人最为看重的财产，也是归属感所在，“拆旧”对农民情感的伤害是经济补偿难以弥补的。此外，“拆”所造成的对原乡村礼俗及秩序的破坏也不容忽视。因此，对于贫困山区“拆”的问题应有“充足的历史耐心”，切实考虑农民意愿，给足农户缓冲时间。

“拆旧”后便需要对空闲宅基地如何处理做出选择，即“复垦”与否。虽然范辉等（2017）在对已有研究的总结基础上指出，宅基地退出后的用途主要有复垦为耕地、发展旅游等产业、国家购买。但结合贫困山区实际，基于维持耕地数量、保护粮食安全的政策导向，选项主要为“复垦”。关键在于，土地由宅基地转为农用地后，由谁来垦，如何来垦。如果将“拆旧”所得空闲地的使用权、流转权交由原宅基地资格权人，则该农户为何要将宅基地复垦为耕地？就农民而言，其急需这块耕地吗？复垦的耕地收益会可观吗？答案多是否定的。考虑土地整理的高成本及复垦耕地小而零散、肥力不足，弃耕可能性极大，即使原宅基地资格权人出于“保地”考虑而采取一定处理措施，复垦地也难以用于粮食种植。在贫困山区，受扶贫政策推动，原有耕地使用或流转中的“非粮化”趋势已十分明显，质量较高的土地已不再生产粮食，复垦出来的低质量土地必然更易用于非粮食产业，显然，这与拆旧复垦政策目标相悖。宅地分离使得宅基地使用权收归集体变得容易，故将复垦后的耕地承包给其他农户或企业是另一种可能的选择，问题在于，复垦宅基地的零散化及其区位价值决定了其他承包者将承担较高的投入成本，故承包意愿不强，即使实现了承包调整，新承包人与原宅基地资格人之间极易就复垦耕地“权属”及收益分配产生纠纷。总体而言，对于闲置宅基地，农民的初始意愿一般不会是“拆旧复垦”。在贫困山区，“拆旧”所得空闲地“复垦”的价值并不大，即使得到复垦，其对粮食安全的保护、乡村振兴的促进意义也较为有限。

四、由地到宅：拆旧复垦的核心动力

宅基地退出的重要性与农民低退出意愿的矛盾促生了如何兼顾政策效率与保障农民权益的难题。对此，产生了一系列政策举措，其中“增减挂钩”便是一项在对地方改革试验进行总结改进基础上提出的特殊性安排。以占补平衡制度为核心的“先补后占”、土地置换、指标折抵等政策，在实践中不同程度偏离耕地保护、土地整理的目标，出现了为满足建设用地需求而过度消耗耕地后备资源的情况。故，中央政策的导向由农用地整理向建设用地整治转变，以城市建设用地的“刚需”性调动地方政府推进宅基地退出的积极性，极具“指标激励”色彩的城乡建设用地增减挂钩政策应运而生，并随试点范围及规模的扩大，衍生出一系列地方性政策。从政策原初目标来看，增减挂钩旨在“通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”；从政策实地执行来看，增减挂钩的实施实质是一种动力传导过程，这种动力源来自城市建新区的用地需要，进而促生了用地指标交易的需要，为了有效“增”，“减”成为了地方政府的着力点。

基于宅地转换的视角，增减挂钩巧妙的打破了房与地的空间一体性并构建了地与房的跨地域联系，即城市建新用地要从他处拆旧复垦出的耕地中以指标交易的方式获得，成为实现“由地到房”或“由地得房”的重要条件。宏观层面而言，增减挂钩立足于农村宅基地具有巨大整理潜力和土地资源存在地域差异的现实，减轻了城市用地压力，使得保持耕地总量不变更为灵活，同时加快了新农村建设的进程，农村土地的市场价值得以体现。问题在于，这一政策的核心主体为地方政府，而地方看重的仍主要是土地带来的经济效益，征地和售地产生的级差地租多数归地方政府所有，直接造成地方对增减挂钩政策的个性化解读和变通执行，表现为无指标挂钩、超指标挂钩、私自跨地域交易指标等不良现象不同程度的出现。本应“一举多得”的增减挂钩政策在实践中衍生出一系列土地纠纷、利益纠纷、人际纠纷问题，表现出“发展主义”的思维，忽视了“人的城市化”。在贫困山区，增减挂钩的政策设计还体现了对扶贫攻坚的考虑。2018年3月10日国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（简称《管理办法》），旨在从全国层面优化配置土地资源，“运用经济手段约束耕地占用，发挥经济发达地区和资源丰富地区资金资源互补优势，建立收益调节分配机制，助推脱贫攻坚和乡村振兴”，“聚焦深度贫困地区脱贫攻坚任务，调动各方力量提供资金支持，实现合作共赢”，增减挂钩政策范围得到大幅拓展，拆旧复垦工作推力得到有效加强。增减挂钩节余指标跨省域调剂的调出地区严格限定在“三区三州”及其他深度贫困县，以国家下达调剂任务的形式对对口支援省市的帮扶任务做出规定，因而实质形成了一种指标压力，拆旧复垦成为政策执行中的风险易发环节，即强制性推进“拆旧”、形式化开展“复垦”。增减挂钩结余指标跨省域调剂所得资金的使用也成为难点，易出现“大水漫灌”式、“一次性”“暂时性”等不精准现象。

需要注意的是，国务院办公厅明确规定《管理办法》“有效期至2020年12月31日”，即增减挂钩指标跨省域调剂只是一项特定时期的暂时性激励举措。为抓住政策红利，尽管国务院办公厅要求跨省域调剂节余指标应遵循“尽力而为，量力而行”的原则，帮扶地区与深度贫困地区在经济效益刺激下仍有扩大“交易”的倾向。政策的有效期及“剩余30%调剂资金指标”的获得条件也为深度贫困地区拆旧复垦安置工作提出了时间上的限定，3年内完成拆旧复垦验收，要求深度贫困地区在一定时限做好扶贫安置、拆旧复垦、耕地保护、易地搬迁等工作，这些任务压力由上而下层层传导，最终依靠乡镇一级政府推进落实，现实中，乡镇政府又会将压力分解至村委，由于地方政策理解、执行能力及各类资源有限，政府基层“代理人”的工作重点最终多聚焦到“拆”上，而无力或无暇顾及由此产生的潜在问题，“农民上楼”规模加大、进度加快。《管理办法》的暂时性，也说明了在更广范围、更长时期内实现增减挂钩结余指标跨省域流动面临一系列难题，这个“口子”还不能开得太大。（图3）

图3 增减挂钩政策示意图

五、拆旧复垦未来走向

在对“耕者有其田，居者有其屋”的漫长探索中，地与宅的关系在一体与分离间不断演进，拆旧复垦复杂性、重要性、“紧迫性”的凸显即是地与宅逐渐被赋予市场价值后宅地关系变化的生动体现。现实中，优质农田往往是城镇建设的首选载体，而低产耕地多伴随农宅闲置，通过引入市场机制，使城市与农村的建设用地挂钩，似乎找到了一条打破城乡土地资源差异行之有效的路径，进而达到城市得地、农村得利的结果，有待深入讨论的是这一“两全之策”是长久之计吗？

还需注意的是，拆旧复垦形成的指标漂移进城确实给予了城市扩张的空间，但城市的发展多大程度反哺了农村，还有待观察。增减挂钩本质是一种解决土地问题的“治标”之策，深度贫困地区拆旧复垦结余指标跨省域交易也不具有持续性，而城市化质量的衡量不仅仅在于高楼的多少，乡村振兴所需要的也不仅仅是资金，二者最重要的因素都应当是人，但长期以来都是农村人口、人力、人才向城市的单向流动，一方面造成“人的城市化”严重滞后；另一方面过快的城市扩张挤占了乡村振兴的空间，因此，应当思考：高速城市化与乡村振兴是否“鱼与熊掌不可兼得”？

回归地与宅的本质，二者均是以生存保障性为核心，即地是用来生产的、“房子是用来住的”。面对土地资源的有限性及区位差异，政府、市场、人民多元主体利益的交织和博弈使得各类阻碍安居的问题不断涌现，为政府角色定位、市场规则建立、人民权益保障提出了现实要求。面对同为地与宅的城市居住用地与农村宅基地、城市商品房与农村住宅在权属、获取方式、性质、用途上存在的巨大差别，本文提出以下问题：这种差异为何存在？消除或缩小这种差异有无必要及有无可能？

地宅转换伴随人类社会发展始终，地的永恒性和宅的暂时性，地的有限性和宅的扩张性，地的固定性和宅的变动性，表明地与宅的矛盾、人与宅的矛盾实质是地与人的矛盾。“旧”“拆”“垦”中各类问题成因之复杂及其与各类制度、政策间的关联，均根植于人与地的矛盾之中。这决定了城乡二元经济结构的改革、土地制度的完善、城市化及乡村振兴的推进应是着眼长远的渐进过程，不可操之过急期待一劳永逸，也决定了地宅转换中各类问题的解决，“治本”之策在于解决好人（本文主要指贫困山区农民）的问题。