区块链技术在国家治理中的应用：情景设计与建议

郭滕达，段林霄

(1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038;2.微观 (天津)科技发展有限公司,天津 300461)

0 引言

当今世界处于百年未有之大变局，突发的新冠肺炎疫情使得国内外政治经济形势更加复杂。与此同时，新冠肺炎疫情暴露出中国在数据协同、共享、比对等方面存在信息孤岛，这将导致一定程度的公共信任风险，社会潜在不稳定性因素可能增加。随着现代化信息技术的迅猛发展，如何在信息化、智能化的大背景下促进国家治理体系和治理能力现代化成为一个重要议题[1]。国家治理现代化需要现代化的技术工具作为支撑，才能实现生产关系与生产力的相互适应，形成两者良性有序互动[2]。区块链技术可视为国家治理体系与治理能力现代化建设的一个重要支撑工具，区块链技术治理下的社会政治等级制度将被分布式共识机制所取代[3];区块链技术将促进社会治理模式从基于传统信息化技术辅助的阶段进入基于区块链秩序的法治阶段[4]。Allessie等[5]针对欧洲政府层面正在进行的7个区块链应用项目进行研究，认为利用区块链技术提供公共服务可以在某些领域获得渐进的效益，其可以带来两方面好处，即增加安全性和提高效率。Kalla等[6]提出，区块链技术在抗击COVID-19中的潜在应用可包括患者追踪、患者信息共享和医疗供应链管理等情景。本文借鉴上述研究思路和方法，从区块链技术促进国家治理体系与治理能力建设的基本逻辑出发，面向应急管理进行情景设计，从情景分析中进行技术应用的推演，并提出相关政策建议。

1 区块链技术促进国家治理体系与治理能力建设的基本逻辑

国家治理的本质是生产关系要适应生产力发展[7]。区块链作为经济社会改革的融合、桥接性技术，结合物联网对现实世界数据的采集，以及人工智能、云计算、大数据等技术，可将数据、行政制度等多方面的治理体系相互融合，从信任的角度改变社会生产关系。

1.1 数据治理模式需要与国家治理模式相互适应

关于治理的定义有不同角度的理解：Rosenau等[8]将治理定义为一种由共同的目标所支持的一系列活动；Rhods[9]指出，治理标志着政府管理含义的变化，治理指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者是一种新的管理社会方式。总体而言，国外的治理较多强调一种 “去中心化”思想，包含了 “多元共治”的相关内容，认为国家或政府是多个中心中的一个中心。中国的治理则内含 “管理” “善治” “包容性治理”语义，政府主导下的治理模式是由多方治理主体通过对话、协商、合作等行动形成协同机制，实现治理目标。

当前，跨部门、跨机构、跨领域之间的数据共享一直受制于制度化、中心化的掣肘。行政部门对数据的产生方往往具有管理权力，但管理权力的分散很大程度上导致数据信息孤岛。同时，由于没有交叉验证的数据治理方式，加之中心化的舆情监管审核机制对舆情数据的过滤依据过于简单，缺乏证明可信的技术方式，各种繁杂的数据信息在移动互联网上肆意传播。因此，如何适度排除制度与权力干扰，建立相互适应、可良性互动的国家治理与数据治理模式，在满足合法性、安全性的条件下，让数据更加真实可信、及时精准，就变得十分重要。

1.2 区块链技术可以促进数据治理与国家治理体系的范式融合

区块链技术在国家治理中的价值更多地体现在数据存储和共享等方面。区块链技术是将分布式账本、点对点传输、共识机制、加密算法等技术综合集成而形成的分布式计算范式，具有去中心化、可追踪、不可篡改等特征。在区块链技术的分布式架构中，代码的中立性、分布式共识和交易的可审核性可以显著减少政府部门在决策过程中的固有摩擦，如缺乏透明度等，进而充分发挥出改变生产关系的作用。区块链技术通过分布式记录存证促进数据治理融入国家治理体系中，国家或政府部门通过搭建联盟链平台，形成一种多方准入、可控的共同治理模式，将多机构、多领域主体变成分布式节点，共同记录存证节点数据，以形成多节点证据链，从而倒逼节点贡献真实数据，助力国家治理的信息化、智能化。区块链技术通过共识机制将国家治理行为植入数据系统中，可对数据做点对点交叉比对，对虚假信息的提供方、散播谣言的主体形成精准确权与锁定，维护国家治理秩序。如果充分赋予区块链技术对节点系统主动抓取数据的权限，则数据上报、披露将尽可能摆脱外部制度与权力的干扰，这些数据均建构在密码学基础之上，可充分满足安全性和隐私保护需求，进一步打破数据信息孤岛。

目前，全球已有30多个国家正在探索利用区块链技术改进其政府管理体制，这些项目涉及土地管理改革、学历认证等多个方面[5]。区块链技术在国家治理中的作用已经引起很多国家政府部门的重视。

1.3 区块链技术促进国家治理体系与治理能力现代化建设的情景设计——应急管理视角

受疫情影响，全球经济面临大幅衰退风险，各国都在大力发展新兴科技以期寻找新的经济增长动力。世界经济论坛发表报告提出，COVID-19危机表明，全球供应链普遍缺乏透明、可互操作和连接的网络，区块链技术有助于提高供应链的可见性[10]。疫情之下，全球对数据可信、可控、可见的需求越发凸显。本文假设一种应急事件有突发可能，在这种假设条件下，探讨如何利用区块链技术推进国家治理体系与治理能力现代化建设的实现。在应急管理情景中，可搭建国家区块链应急管理协同平台 (联盟链平台)，将国务院办公厅、网信办、发改委、卫健委、应急管理部、公安部、交通运输部、科技部等中央政府部门，以及地方相对应的委办厅局作为主要链上节点，利用区块链技术对数据信息进行清晰确权，以实现数据可比对、可溯源、可追责，同时，综合运用人工智能等多种信息技术，形成应急管理决策的精准依据 (见图1)。

图1 区块链应急管理协同平台 (联盟链平台)基础架构示意图

情景一：在应急事件暴发前，若下属部门直接报送系统出现故障，网信办可从社会舆情中进行数据或信息的筛选、判断，并在国家区块链应急管理协同平台中发出数据、信息比对要求，如果发现应急事件有暴发的潜在可能，网信办可将交叉比对信息在联盟链平台同步共享，随后，平台可启动自动预警机制，各部门进入应急管控状态。若应急事件暴发前仅产生少量数据，这些数据未达到上报标准，或因为稳定性等因素考虑暂不宜披露数据，则这些少量数据可首先在国家区块链应急管理协同平台中同步共享给各个节点，各节点掌握数据之后可以进一步采取一定的响应控制措施，以便能在后续的应急管理中形成主动，动作流程如图2所示。

情景二：在应急事件发展过程中，国家主管部门的数据同步共享在国家区块链应急管理协同平台上，公安部与地方公安机关对比锁定人员信息、车辆信息，交通运输部与地方交通部门依据人员信息与车辆信息进行关卡跟踪，卫健委与地方卫健部门对应急事件进展情况进行实时跟踪，科技部与地方科技部门发布应急技术攻关信息，相关数据均第一时间共享，从而使得多部委、多地方政府委办厅局协同应急作战，对应急事件的扩散形成精准布控、准确干预，降低全社会防控成本。与此同时，国家区块链应急管理协同平台可利用应急事件发展过程中多方共享的加密数据，在必要环节/时间节点进行仿真模拟，综合采用神经网络等技术手段，建立有效预警和应急事件发展分析模型，模型分析数据进一步同步至各个节点，为后续的应急事件防控提供经验数据 (见图3)。

情景三：待应急事件稳定后，进一步将数据共享范围拓展至物资供应、溯源等多个关键领域，最终形成交通运输、国家公共卫生、食品、健康、公益慈善、技术攻关等交互集成的一体化信息平台 (见图4)，为国家信息基础设施建设提供坚实的数据、信息、流程设计等基础。

图2 应急事件暴发前区块链应急管理协同平台 (联盟链平台)运作流程示意图

图3 应急事件暴发中区块链应急管理协同平台 (联盟链平台)运作流程示意图

图4 基于区块链应急管理协同平台的国家一体化信息平台设计示意图

由上述分析可以看出，区块链技术为国家治理体系和治理能力现代化建设提供强大支撑的力量不在于技术本身，而在于通过信息共享而促使政府部门、社会公众等大规模人群形成的基于集体利益的有序互动。一旦这种有序互动形成，利用区块链技术就会汇聚成巨大的自组织价值社区，这是区块链技术应用于国家治理的真正价值。总体而言，区块链技术通过设置多个链上节点将数据共享模式向扁平化延伸，通过信息交叉、比对，并结合人工智能等信息技术，将数据要素向精度化推进，有益于国家治理体系和治理能力现代化建设。

2 利用区块链技术推进国家治理体系与治理能力建设需要认识的问题

区块链技术发展尚处于初级阶段，利用区块链技术推进国家治理体系与治理能力建设需要客观认识以下问题。

2.1 区块链技术仍未实现大规模应用

2019年，美国高德纳 (Gartner)咨询公司发布 《2019区块链商业成熟度曲线》，按照行业/部门提出区块链商业成熟度，认为除了加密货币领域，大部分应用领域的商业成熟需要5～10年甚至更多[11]。美国研究机构CB Insights数据同样显示，尽管区块链技术在供应链溯源、版权保护、安全存储、征信、金融资产结算等场景中均有应用，但到目前为止，唯一被大规模应用的是加密货币交易[12]。欧洲基金会2020年的文章也指出，截至2019年，在服务领域，区块链技术与无人驾驶汽车、VR/AR一样，仍处于测试阶段[13]。基于Phaal等[14]关于技术密集型产业发展轨迹的通用模型，笔者绘制了全球区块链技术发展阶段示意图，描绘了区块链的兴起、过渡、三个里程碑阶段及发展轨迹，如图5所示。

通常认为，只有生态系统中的参与者们达到临界数量并实现互联网效应的情况下，一项新兴技术才能对整个经济社会产生足够影响。但是，区块链技术发展仍在初期，在大规模社会化信任协作方面的作用非常有限，赖以生长的生态系统没有形成，促发区块链技术大规模应用的事件或场景也尚未出现。这些事实可能会加剧技术在国家治理中应用的窘境，也是利用区块链技术推进国家智治需要把握的基本现状。

图5 全球区块链技术发展阶段示意图

2.2 区块链技术在国家治理中的应用面临许多非技术性障碍

区块链技术不仅是一种ICT技术，更多的可理解为一种制度型技术。区块链技术不是对原有体系的修修补补，而是建立一种新的函数和模式，即从信任和公平的角度对国家治理体系进行一种结构化的改革；它改变了层级组织和自组织之间的界限，以不可篡改、去中心化等属性构筑牢不可破的信任和信用关系，并试图通过信息和数据的更加透明化，实现从 “信任人”到 “信任机器”，从 “集中”到 “分散”控制的范式转换。作为一种制度型技术，区块链技术应用中所面临的非技术难题应该格外值得关注，比如 “中心”与 “去中心化”的选择， “权利”与 “责任”的对等。

区块链技术应用中遇到的障碍既涉及互操作性等技术因素，也涉及制度、文化、教育等非技术因素[15]。国家治理事关大量利益主体，引导、鼓励各领域政府部门上链任务十分艰巨，而政府自身的数字化转型也涉及众多部门，因此，必须要充分考虑区块链技术应用于国家治理过程中可能对业务流程、组织框架造成的冲击。在应急管理中，需要思考如何跨越地方与国家层面的体制鸿沟，使得各业务节点数据能够及时上链，以便国家区块链应急管理协同平台可以主动抓取相关数据；同时需要思考如何跨域技术应用与法律政策之间的治理鸿沟，厘清权责等很多法律或制度问题，对链上行为与链下权利义务的匹配进行法律界定，对于区块链各节点参与者的责任和义务进行权重考量和设计。

3 政策建议

3.1 由政府部门建立协调小组加强知识共享

可借鉴欧盟启动的区块链观察站和论坛项目经验，由某一个政府部门作为国家区块链应急管理协同平台或其他协同应用场景的协调单位，组织相关会议和活动，并提供指导方针和建议，以便在政府与各利益相关者之间分享部署区块链的最佳做法，从业务流程、监管、技术、生态、法律等多个角度形成联盟平台的建设共识。可由多个政府部门共同筹建试点项目，在某些部门或某些行业领域先行先试，渐进式推进应用。

3.2 强化对基础服务组件的研发支持

加强对区块链基础服务组件的研发支持，以创建大量通用和可重用的数字服务基础设施，提供政府间连接服务。通过资金资助、奖励等形式促使地方政府和中央政府实施这些基础组件，鼓励政府部门之间采用区块链API主动抓取数据，摒弃手工录入方式，以保证隐私，这一部分的工作还需要大量的实践研究和验证。

3.3 健全平台应用的法律和制度体系

整合区块链技术发展关键环节与法律法规相关要素，可尝试在法律规范或行政制度中列示关于政府间数据互通的明确要求。建立更加灵活的新兴技术监管程序，持续监测和讨论区块链技术对国家治理的潜在影响。

4 结论及展望

区块链技术并非面对新的利基市场，初始发明之时是致力于在金融危机之下将现有资源用技术手段重新优化配置；区块链技术也不是一种排他性技术，相反，它与很多现有技术存在互补性，它结合物联网、大数据对现实世界数据的采集，以及人工智能算法的决策体系，可以形成一套基于信任的价值交换模式。本文对区块链技术在国家治理中的应用进行了初步探讨，并对应急情况下的政府间协同治理模式进行了情景分析，认为将区块链技术应用于国家治理体系、构建国家区块链应急管理协同平台有其合理性和必要性。

区块链技术对于国家治理体系改善的益处还仅仅局限于理论上的分析，迫切需要准确评估区块链技术在国家治理应用中的成本、效益等各个方面，评估政府部门进行面向区块链技术的数字化转型可能，以全面了解区块链技术在国家治理中的应用潜力。需要注意的是，区块链技术虽然可以改善管理、决策过程，解决国家/政府作为单一决策中心可能产生的单点故障问题，但是，去中心化并非始终是所有组织的最佳选择，效率和自动化也不是国家治理的最终目的，追求善治、包容性才是实现国家权力机关和整个社会良性互动的出发点和根本落脚点。