县域营商环境评价指标构建研究

陈 静

（闽西职业技术学院，福建 龙岩 364030）

随着我国营商环境评估工作的不断推进，全国各个地市都在进行县域营商环境评估试点。县域营商环境评价指标的研究是县域营商环境评估工作的重要组成内容，也将成为提升我国营商环境的方向引导。当前，县域市场营商环境建设需要多部门、多方面共同形成合力，形成联动机制[1]。

一、研究背景

按照国务院的要求，各级发改委同有关部门和地区进行营商环境评估工作，营商环境评价将在全国推开，要进行评估工作，评估指标体系的构建十分重要。

目前比较具有代表性的评价体系是世界银行营商环境评价体系，但世界银行评价指标是为了国际比较的需要，选择的是各个国家最大的城市进行对比。世界银行在评价过程中是选择190个经济体的中心城市进行比较，各个经济体之间的营商环境硬环境也就是法律法规相关的内容差异比较大，但是我国县域营商环境的评价，各个县城的法律法规文件差异是比较小的。而且世界银行评价过程中使用的模板案例设计，也是为了实现各个经济体中心城市的要求，相对而言这些假设案例不适合经济相对欠发达的县城，这样单纯使用世界银行的指标评价体系显然是不适合的。

近几年，我国也进行了营商环境评价指标的探索，融入了中国特色，如粤港澳大湾区研究院选取全国直辖市、副省级城市、省会城市共35个城市，根据软环境、市场环境、商务成本环境、基础设施环境、生态环境和社会服务环境6大类指标来进行评估。该指标体系加入了中国特色指标如生态环境、社会服务等指标，但是这套指标体系只适用于我国一、二线城市营商环境的评价，显然还不能直接适用于县域营商环境的评价。

由于我国区域发展不平衡，要素分布不均匀，目前我国县域营商环境评估工作在探索阶段，尚未建立完善的评估指标体系。县域营商环境的评估实践中，大多评估对象同属于一个地市内，这种情况评估对象的趋同性很高，国家法律法规一致、地方性法律法规基本相同，各种网上政务平台也是一致，县域的营商环境评估指标的确定对于区域经济要有引导的作用，通过评估能发现问题，推动区域经济的全方位高质量发展。

二、评价指标构建的原则

县域营商环境指标体系的构建要能反映企业生命周期全过程、县城投资吸引力、县城经济高质量发展水平、政务服务水平及质量这些方面的内容，为区域经济供给侧结构性改革和“放管服”改革服务，从市场主体的需求出发，体现评价体系的公平性、客观性和创新性，特别是对县城的投资热度、法治力度、人才满意度、创新活跃度和对标先进的体现[2]。

（一）以市场主体需求为主导

县域营商环境指标体系的构建应以市场主体需求为出发点，各个指标的调查对象包括当地企业和个人。营商环境建设和评价要围绕市场主体需求、便利市场主体经营、激发市场主体活力进行展开，让市场竞争更加公平公正，让市场要素流动更加自由便利化，由此推动区域创业创新热潮，更好地实现我国经济转型升级。

（二）系统性

首先，县域营商环境指标构建应体现企业从开办到退出市场，形成一个企业的完整生产周期的评价体系；其次，第二指标体系的构建应反映县域城市之间投资吸引力，包括人才、技术、资金等各个生产要素的评价[3]；最后，第三县域营商环境评价指标构建应体现县域城市高质量发展水平，指标的计算应考虑各个县域城市的居民收入水平、产业化水平。

（三）可比性

县域营商环境评价指标的构建不仅要对标国际，要考虑我国县域城市实际，而且要考虑这些数据在各个县域之间具有可比性，能够区别各个县的营商环境的差异。县域营商环境评估一般在一个地市范围内进行，要能够区别各个县的营商环境的差异，进而达到以评促改的效果。

（四）可操作性

县域营商环境指标体系的构建要具有可操作性，指标应该能够量化，并且能够从相关的法律法规和专家评估中分析相关的数据，最终可以实现分值的计算，区分各个县城的营商环境的实际情况。

三、评价指标内容

根据上述原则，借鉴国内外学者相关的研究成果，结合现阶段县域市场营商环境评估工作实践经验，确定县域营商环境评价指标。

企业经营准备阶段主要是注册、人财物的准备工作，包括6个一级指标，主要的评价指标如附表1所示。

附表1 准备阶段评价指标

企业正常经营阶段发生相应的经济业务，包括12个一级指标，主要的评价指标如附表2所示。

附表2 正常经营阶段评价指标

企业退出市场，发生破产或注销等业务，包括办理破产和注销企业2个一级指标，主要评价指标如附表3所示。

附表3 退出阶段评价指标

四、指标体系的特点

（一）符合企业完整生命周期

企业经营有完整的生命周期，企业营商环境应涵盖企业完整生命周期，从开办企业到注销企业全过程，这样才能全面反映区域营商环境建设内容的完整性，在完整性框架内再针对目前改革的关注点进行改革，目前更多关注企业开办难的问题，但是随着纵深发展，中期后期的问题都会一一暴露出来，包括注销难、中间经营当中的迁址问题等等。

（二）结合县域的经济发展水平

我国地大物博，各个地区经济发展水平差异较大，各个县域的经济发展水平也不近相同。各个指标假设案例的设计金额都是按照区域城镇居民可支配收入水平来设计，如办理破产指标案例假设破产财产是区域城镇居民可支配收入的50倍来设计。二级指标的计算也要结合当地的经济发展水平，如开办企业、办理建筑许可等涉及到成本的指标，都要以占城镇居民可支配收入的百分比进行计算等。

（三）融入县域城市可控的服务水平和质量

评估是为了调动地方职能部门的积极性，促进县域城市的经济高质量发展：一方面要使得评估具有现实的意义，确实可以客观地反映各个县域城市营商环境的差异；另一方面要体现可操作性。那么在这种情况下，对区域服务水平和质量的评估就显得更为重要。比如纳税二级指标总税费指标，由于是按照城镇可支配收入的倍数来设计案例，然后按照法定税率来计算假设案例的全部税费总额，所得税、增值税等税率是全国统一的，但是城建税区是7%税率，县是5%税率，那么按照常规计算会出现县城比区的总税负更低的情况，而且基本税率的确定不在基层，所以基层发挥空间有限，也就打击了基层职能部门的积极性。

短期内城镇居民可支配收入的排名要发生大幅度提高也是比较难的，评估体系只考虑目前各个县域的经济发展水平进行排名，会使得县域消极怠工，缺乏积极性。

因此，为了更好地评估县域的营商环境水平，我们加入大量的服务水平和质量指标也就是满意度指标，比如获得贷款指标的贷款客户的满意度、纳税人满意度指标等，这些指标可以通过对当地企业相关人员的调查，利用大数据的先进技术获得较为客观的数据，同时也可以促进当地职能部门的服务水平相互对比竞争，形成营商环境建设的良性循环，下面以跨境贸易服务能力指标[4]为例（见附表4）。

附表4 跨境贸易服务能力指标

融入县域城市可控的服务水平和质量除了各个二级指标考虑满意度，还设置了中国特色指标政务服务，县域城市基本有单独的行政服务中心，可对服务中心公共服务水平和质量进行整体的评估。

五、指标运用注意的事项

（一）评估指标的选择

中国地大物博，各个地区的经济差异较大，对营商环境的评价指标可以根据各个地区的实际情况进行调整。例如“办理破产”指标，根据调研发现，县域的法院没有相应的破产案件，那么评估范围内如果全部县城都没有办理破产实践，那么对于这个指标可以不进行评估及计算分值。再如“保护中小投资者”指标，评估过程中主要是依据《公司法》和《证券法》等全国统一的法律文件，那么该指标的评估分值在全体的评估范围内都一样，也可以不进行评估。

所以，在实践中建议采用核心指标和非核心指标的方式进行评估，选择具有代表性的指标作为核心指标进行评估并排名，以促进区域经济的高质量发展，将相对没有代表性的指标作为非核心指标进行评估，不参与评估对象的排名。

（二）评估指标的计算依据

评估指标的运用过程中，有的指标的计算依据是硬环境指标，例如纳税的总税率指标，主要是依据税务部门颁布的法定税率计算的，属于客观评价。相反，纳税指标中的纳税时间指标，是根据企业的办税人员、税务人员和中介机构的相关人员对假设案例的情况进行办税时间的评估，这个指标的估值具有一定的主观性[5]。

客观性评价主要是以我国的法律法规为依据进行评价，那么评估对象如果都属于一个市的话，由于趋同性较高很难达到差异化，也就失去了营商环境评价促进经济发展的目的。主观性的评价比如说对政务服务的满意度评价，可以达到差异化的目的，但是由于被调查对象的认知问题也会对最终的指标分值产生一定的影响。在指标的运用时将主观评价和客观评价两者相结合，使得评估结果更具科学性。

（三）评估指标权重的确定

指标权重的确定也是至关重要的，一般来说对营商环境影响较大的因素，指标权重较大，相反影响较小的因素，指标权重较小。调研中发现法律法规硬环境主要在国家和省厅层面影响，数字化平台和数据共享等环境评估主要是在省级和市级层面影响，对县级之间的营商环境评估影响最大的是服务质量水平。

所以在实践中，每次评估时应根据当地县城的实际情况，而不是每个地区每次的评估都采用一样的权重。对县域营商环境的评估，建议客观方面的指标权重比如硬环境评价权重较低，主观评价的指标权重比如服务质量水平的评价权重较高，特别是各个指标的市场主体满意的相关评价，这样评估结果才能具有差异性，达到以评促进的效果。

（四）指标分析方法

1.对标分析

世界银行披露了190个经济体的营商环境的评价得分，并计算了各个经济体与最高得分经济体的差距，使得各经济体可以有针对地与其他经济体进行对比。通过与世界先进水平城市、我国北京市和上海市等经济体进行对比分析发现，由于我们的指标体系跟世界银行指标体系存在差异，目前大多数机构部分对标世界银行指标进行计算，部分采用评估机构的前沿距离进行对比分析。但是这种做法的优势是能够进行对比，找到县域与先进城市的差距，劣势是指标分析不统一，造成错觉。

目前国内对县域营商环境的评估处于探索阶段，在此阶段吸收世界银行指标分析方法是可以的，但是我们最终要建立一套符合我国县域实际情况的指标评价体系，所以对标分析必然要采用统一的县域指标的对比分析办法。

2.敏感度分析

敏感度分析是指当影响前沿距离的因素发生变动时对前沿距离的影响。比如登记财产指标一般敏感性分析是计算当手续减少一个、时间减少一天、成本减少一个百分点及土地管理系统质量指数减少一分可使前沿距离与排名提高或降低的程度。敏感度分析可以发现指标的变动对排名的影响大小，这样可以促进区域经济更快地抓住营商环境工作的重点进行突破。

（五）评估指标的修订

县域市场营商环境评价指标目前是摸着石头过河，处于探索阶段。因此，在指标体系实际运用过程中，应充分考虑指标设立后可能出现的新问题、新变化，针对新问题、新情况及时进行修订，不断完善指标体系并进行有效跟踪反馈[6]。