高校预算绩效管理内部控制体系构建研究

张明慧

(淮北师范大学经济与管理学院，安徽 淮北 235000)

2018年，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》。 2020年，财政部印发《关于做好2019年度中央部门项目支出绩效评价工作的通知》《关于做好2020年重点绩效评价工作的通知》 等文件，将预算绩效管理提升到国家层面，政府预算绩效评价工作正式启动。 这些文件也在一定程度上为高校实施全面预算绩效管理提供了指导，推动了高校预算管理改革。

一、高校加强预算绩效管理的必要性

(一)预算绩效管理

预算管理是指通过预算编制、预算执行、预算评价等一系列措施确保国家预算资金的规范运行。 与传统预算管理相比，预算绩效管理引入了绩效理念，根据业务流程需要来安排预算资金，在预算的编制、执行和评价的全过程中融入绩效考核，既关注预算投入，更关注预算支出的效率，以提高高校资金使用的合理性和科学性。

(二)高校加强预算绩效管理的必要性

习近平在2018年9 月10 日的全国教育大会上指出，党的十九大做出了优先发展教育事业、加快教育现代化、建设教育强国的重大部署。 高校办学目标的实现离不开国家预算资金的支持，近年来，国家不断加大教育投入。 根据教育部、国家统计局、财政部发布的2019年全国教育经费执行情况统计公告，2019年全国教育经费总投入为50178.12 亿元，首次超过5 万亿元；国家财政性教育经费为40046.55 亿元，首次超过4 万亿元。

随着教育投入的逐年增长，高校业务活动日渐复杂，如何对高校的资源做出最有效的合理配置、教育资金能否得到有效利用成为社会各界关注的焦点，高校预算绩效管理被逐步提上日程。 2019年，教育部印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(教财〔2019〕6 号)，为提高教育预算管理的科学性提供重要保障和政策支持。 高校加强预算绩效管理的必要性体现在以下几个方面。

1.提高资金使用效率，合理配置资源

近年来，高校招生规模逐步扩大，教育投入逐年增长。将国家对高校投入的资源用到所需之处，是高校加强预算绩效管理的初衷。 为了避免资源浪费，提高资金的使用效率，高校需要提前进行筹划，通过把绩效理念融入预算的编制、执行和评价，全面实施预算绩效管理，加强对资金使用的监管，提高绩效管理水平，优化资源配置，提升高校公共服务的效率。

2.增强高校管理水平，实现精细化管理

预算绩效管理作为高校管理中的重要环节，其管理效率直接影响高校管理水平。 加强高校预算绩效管理，关注预算资金的来源和去向，根据业务流程编制预算，把预算支出和工作目标相结合，实现专款专用。 通过绩效考核监督预算的执行效果，侧重预算效益，改变传统预算粗放的管理模式，从而实现预算的精细化管理，完善高校管理体系，增强高校管理水平。

3.完善高校制度建设，建设教育强国

根据国家发展规划，我国到2035年将迈入教育强国行列，总体实现教育现代化。 预算制度是现代大学制度的重要组成部分，为了实现建设教育强国的目标，高校需要各业务部门协同规划、统筹协调，将预算管理与高校发展战略相结合，完善高校制度建设，将传统的投入型预算转变为绩效型预算，提高预算资金的使用效率，促进高校可持续发展。

二、高校内部控制与预算绩效管理融合的可行性

(一)高校内部控制

高校内部控制通过制定一系列规章制度，针对高校各项业务活动中可能面临的风险进行识别、防范和监控。 高校通过完善内部控制设计，提高内部控制执行效率，进而实现组织目标，保证各项业务活动有序开展，提高公共服务效率。

(二)高校内部控制与预算绩效管理的共同特点

1.目标一致

高校结合学校发展规划设立内部控制目标和预算绩效管理目标，通过一系列具体措施改进高校管理，最终实现优化资源配置、控制不合理支出、提高财政资金的使用效率、提升公共产品质量的目标。 内部控制和预算绩效管理作为高校管理制度的重要组成部分，二者目标具有内在一致性。

2.贯穿高校业务活动各个层面

高校内部控制强调从整体业务流程出发，统筹各项业务活动，控制活动涉及财务部门、审计部门、基层教学单位、人事部门、基建部门等各个单位，需要全校人员积极参与。 预算绩效管理强调在预算的编制、执行和评价全过程融入绩效考核。 二者均是对整体业务流程进行全程管理，通过事前规划、事中跟踪、事后反馈，贯穿高校业务活动的各个层面。

3.注重评价结果的反馈和应用

高校内部控制强调在内部控制的设计和执行层面注重监督，通过监督评价内部控制执行效果，编制内部控制评价报告。 预算绩效管理也强调对预算的执行过程进行监督，对预算结果进行绩效考核并评价，以绩效为评价手段。 二者都强调对高校业务活动的过程进行监督，把评价结果进行反馈，并应用评价结果进一步改进高校管理。

(三)高校内部控制与预算绩效管理融合的可行性

1.高校内部控制为预算绩效管理提供基本保障

高校内部控制涉及高校业务活动的各个环节，针对高校各项业务活动中可能面临的风险进行识别和防控，识别预算绩效管理活动中可能出现的风险点，通过一系列规章制度，保证各项活动有序开展，控制不合理支出。 高校内部控制为预算绩效管理提供基本保障，预算绩效管理需要遵循高校内部控制的各项规定，进而防范风险，确保预算的执行效率。

2.预算绩效管理是高校内部控制的重要组成部分

预算绩效管理是高校内部控制的重要组成部分，预算管理作为内部控制的方法之一，涉及高校预算资金的管理和控制，为高校开展其他业务活动提供资源支持。 预算绩效管理的实施效果，推动高校内部控制目标的实现，影响高校内部控制整体运行。 预算绩效管理与高校内部控制在执行过程中不断融合，二者相辅相成，把预算绩效管理纳入高校内部控制体系，从整体出发进行规划和控制，更有利于实现高校组织目标，合理配置资源，提高公共服务水平。

三、高校预算绩效管理内部控制体系的构建

当前，很多高校还没有建立有效的绩效考核制度，预算绩效管理工作刚刚起步。 本文试图将高校内部控制和预算绩效管理进行融合，从以下几个方面对高校预算绩效管理内部控制体系构建进行探讨，对高校预算绩效管理全程进行控制。

(一)预算编制内部控制

1.独立设置预算绩效管理机构，各部门协同配合

高校业务活动涉及教学、科研、基建、后勤、财务、人事等多个部门，高校的业务活动比一般事业单位更为复杂。 高校应单独设置预算绩效管理机构，配备专业人员，独立于财务部门，保证人员独立性。 预算绩效管理机构负责统筹管理各个业务部门的年度收支，其他各业务部门协同配合，体现内部控制的制衡理念。

2.明确预算编制目标，规范预算编制程序

预算绩效管理机构根据高校总体目标，协同各个业务部门的年度需求来制订本年度预算目标，确保预算的科学性和合理性。 制订预算目标应结合绩效，例如，各个业务部门根据学校总体战略目标制订本单位的具体目标，并以此为基础申报绩效目标，同时计算达到目标所需的费用，将其作为绩效成本，上报预算绩效管理机构。 预算绩效管理机构整合各个业务部门申报的绩效目标和绩效成本，制订学校总体预算方案，为下一步预算执行和绩效评价提供依据。 另外，流程控制作为内部控制的手段之一，为规范预算编制程序提供借鉴。 预算编制应以流程控制为基础，通过业务流程再造，细化预算编制程序，提高预算编制的准确性。

(二)预算执行内部控制

1.加强预算执行事前、事中、事后管控，进行全程控制

预算执行是预算绩效管理的关键环节，高校应重视对预算执行过程的控制，从事前、事中、事后全程进行管控，建立预算执行追踪机制，对预算执行效果进行持续监控。 事前，审查学校相关制度是否完善合理；事中，加强预算执行力度，严格按照预算进行资金分配；事后，对预算执行过程中发现的问题进行总结并汇报，为下一步绩效评价提供依据。 通过全程控制，进一步拓展绩效管理的广度和深度。

2.定期进行风险评估，确保预算执行合法、合规

风险评估作为内部控制的五要素之一，是高校内部控制建设不可或缺的环节。 通过定期对单位层面和业务层面进行风险评估，发现高校预算绩效管理业务流程中风险较大的关键点，针对风险点进行重点监控，提高风险预警能力，控制风险，确保预算执行与预算目标不存在重大偏差，保证预算执行合法、合规，提高预算执行的有效性。

(三)绩效评价内部控制

1.合理构建预算绩效评价指标体系，完善预算绩效考核机制

鉴于高校具有培养人才、发展科技和服务社会三个方面的职能，高校的预算绩效评价不同于其他事业单位，其绩效考核具有自身的特殊性。 将高校总体战略目标进行分解，形成教学、科研、社会服务等一级指标。 在教学绩效方面，设立生均教育经费投入、学士学位授予率、研究生考取率等二级指标；在科研绩效方面，设立教师人均科研经费、科研成果获奖数、科研活动收入等二级指标；在社会服务绩效方面，设立学校排名、校企合作增长率、学生就业率等二级指标。 绩效评价指标体系的构建应遵循可行性、系统性、客观性等原则，并及时进行动态调整。 将绩效评价结果与部门、个人的薪资挂钩，发挥绩效考核的激励作用，完善预算绩效考核机制，保障预算绩效管理的有效实施。

2.编制预算绩效评价报告，对评价结果进行反馈和应用

根据预算绩效评价指标体系，对高校的预算执行过程和预算结果进行定量考核，同时结合定性考核，针对预算执行情况编制预算绩效评价报告，将评价结果向社会公布，便于相关部门进行下一步整改。 预算绩效评价报告分析预算的具体执行情况、预算目标是否实现、预算结果偏离预算目标的具体原因，对本年度的预算活动进行总结评价，并提出改进建议。 根据预算绩效评价报告，预算绩效考核结果较好的部门，下一年度可以获得更充足的预算资金；预算绩效考核结果较差的部门，应责令限期整改并减少下一年度的预算资金。 通过应用预算绩效评价报告，可以更合理地安排下一年度的预算资金，使预算资金得到更合理的分配，提高预算资金使用效率。

四、保障措施

(一)加强人才队伍建设，科学认识预算绩效管理

高校应根据发展需要，招聘预算绩效管理专业人才，充实人才储备，避免借用财务部门人员进行预算绩效管理工作，保障人员独立性和专业性，并定期对预算绩效管理人员进行业务考核，建设高效、专业的人才队伍。 预算绩效管理把绩效理念融入预算编制、预算执行、预算评价的全过程，涉及高校预算活动的整个业务流程和高校的每位教职工。 因此，应加强对高校各个业务部门和所有教职工的相关培训，更新相关业务知识，对预算绩效理念进行广泛宣传，科学认识预算绩效管理，增强全体教职工的预算绩效管理意识，各部门执行本年度预算时综合考虑绩效目标和绩效成本，使预算绩效管理真正深入高校管理的各个层面，提高各部门管理工作水平，保障高校公共服务质量。

(二)加强信息化建设，构建信息共享平台

信息化管理平台可以实时追踪预算执行情况，解决信息匮乏、预算编制依据不充分等问题，加强信息化建设是完善高校预算绩效管理的重要保障。 首先，在大数据背景下，高校应增加信息化建设的投入，建立与本单位相适应的预算绩效管理信息系统，应用信息化管理平台搜集并存储编制预算所需的数据资料。 其次，构建信息共享平台，确保预算绩效管理信息系统能够与资产管理系统、财务报销系统、科研管理系统等现有系统互联互通，实现与财务、科研、资产、人事等部门的信息共享，避免基层人员针对不同系统反复填报重复数据资料，打破 “信息孤岛” ，提高信息处理效率，及时发现预算执行过程中出现的问题并整改，对高校预算绩效管理活动进行动态监管，各部门协同配合，提高预算绩效管理的科学性和工作效率。

(三)内部监督与外部监督相结合，强化监督问责机制

一方面，完善高校内部监督机制。 基于业务流程设计内部控制制度，及时发现预算执行过程中的风险点；内部审计部门对预算绩效管理的过程和结果进行审计，监督预算执行效果；预算绩效管理部门编制预算绩效评价报告，对本单位的预算绩效管理效果进行总体评价。 预算绩效管理部门结合内部控制机构和内部审计部门，共同完成对本单位预算资金执行情况的内部监督，及时发现问题，并督促落实整改。另一方面，强化社会层面的外部监督。 高校应积极推进信息公开制度，将预算目标、预算执行过程、绩效评价结果等信息及时向社会公开，接受社会监督，提高信息透明度。 高校应配套相应的奖惩机制，对预算执行结果进行监督问责，将预算绩效考核目标的实现与个人薪资、晋升相挂钩，各部门应自觉接受内部、外部监督，针对绩效管理活动中出现的问题限期整改，推动预算绩效目标的实现，保障高校可持续发展。