烟草行业如何在“放管服”中提升行政许可效能

林茜

摘要：在当前“放管服”改革背景下，烟草专卖行政许可审批和监管的形势与要求都发生了重大变化，如何在坚持烟草专卖制度的前提下，既做到适应简政放权的新形势，又对烟草行业发展起到便捷高效的促进作用，是当前面临的一大难题。本文从“放管服”改革的内涵入手，着重分析了在放管服改革背景下的烟草专卖行政许可管理现状和存在的问题，从中探究提升行政许可效能的有效举措。

关键词：放管服;烟草专卖行政许可;管理效能

1“放管服”改革的内涵

放管服，即简政放权、放管结合、优化服务的简称。其中，"放"即削减行政审批事项、下放权力，降低准入门槛;"管"即创新和加强监管职能，转变监管理念，创新监管方式，强化公正监管，维护公平竞争的市场秩序;"服"即减少对市场的干预，营造便利环境，降低市场主体运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。“放管服”改革是撬动经济社会各领域改革的总抓手，是推进供给侧结构性改革的有力举措，是创造体制机制优势和激发市场经济活力的重要路径。

2“放管服”改革背景下的烟草专卖行政许可现状

烟草专卖行政许可，是指国家烟草专卖行政管理部门根据相对人的申请，以书面证照方式允许相对人从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动，并授予其资格和能力的行政行为。近年来，烟草行业围绕“放管服”改革的要求，在简政放权、放管结合、优化服务方面做了许多工作，主要表现为：

2.1“放”的方面：

一是按照统一部署和行政审批制度改革要求，按照以人为本、执政为民的理念，分批取消和调整了行政审批项目，完善了配套项目，提高了烟草专卖行政能力和管理水平;二是深化商事制度改革，在烟草专卖零售许可证办理方面全面实施“先照后证”，解决了多年来存在的从事卷烟零售业务应该先办证还是先办照的问题;三是启动烟草专卖零售许可改革工作，取消无直接法律依据或不合理的烟草专卖零售许可准入条件，降低市场主体进入零售市场的“高门槛”，实现“宽进严管”。

2.2“管”的方面：

一是推行以“双随机、一公开”为基本手段、以信用监管为基础、重点监管为补充的市场监管新机制，加强对辖区卷烟零售户的事中事后监管，建立不予许可行政相对人名单库，着力优化监管方式，持续提升监管质量和效能;二是认真落实“互联网+监管”系统建设要求，用信息化、智能化、大数据等方法手段提高监管效率，提升科学监管水平。

2.3“服”的方面：

一是全面取消无明确法律法规规章等依据的证明材料，进一步简化申请材料，优化行政审批流程;二是进一步压缩烟草专卖许可办理时限，办证效率进一步提高;三是落实“互联网+政务服务”工作要求，建设完成了全国烟草专卖管理综合信息系统，建立了统一的零售许可证办理系统，开通了烟草专卖许可证办理网上申请渠道，实现了线上线下融合办理。

3当前烟草专卖行政许可工作中存在的主要问题

在当前“放管服”的改革背景和趋势下，烟草专卖行政许可工作持续优化，社会满意度持续提升，但仍存在一些问题和不足，主要有以下三点：

3.1“重许可，轻监管”的观念仍然存在

烟草专卖许可证制度是烟草专卖行政许可制度的核心，许可证管理的基本流程是：受理、审批和后续监管。如果说许可证的受理是“事前”、审批是“事中”，那么后续监管就是“事后”，“事前”、“事中”、“事后”这三个管理环节缺一不可，这即为许可证的“闭环管理”。尤其在当前“放管服”改革的大背景下，对烟草专卖许可证的“闭环管理”更为重要。但长期以来，烟草专卖人员往往更注重许可前的受理与审批流程，相对忽视许可后的后续监管，即便近年来对许可证的后续监管重视程度有所提高，但“重許可，轻监管”的老观念仍然在一定范围内存在且未从根本上改变。

3.2市场准入门槛的降低，增大后续监管的难度

烟草专卖零售市场准入门槛的降低，可能导致辖区持证零售户数量逐步扩大，一方面使经营者利润下滑，许可证含金量降低，继而造成市场管理难度加大;另一方面，现在办理零售许可证几乎是“零成本”，可能使持证零售户从心理上降低对烟草专卖零售许可证的重视程度，从而导致擅自停歇业等不规范使用许可证的现象频发。同时，在监管实践中，受管辖范围广、持证户数多、监管人数少等因素的制约，烟草专卖执法人员对“休眠证”、“僵尸户”、人证不符、证址不符、许可证有效期届满仍在经营等现象发现不及时，起不到应有的监管效果。

3.3网上申请渠道使用率不高

虽然目前已开通了行业内外两个烟草专卖零售许可证办理的网上申请平台，但平台使用率不高，甚至有的地区网上申请率为零，目前仍以线下办理为主。

4提升烟草专卖行政许可管理效能的举措

4.1在布局规划上下功夫

在“放管服”改革大背景下，科学设计辖区烟草制品零售点合理布局规划是做好烟草专卖行政许可工作的重要前提。目前各地的合理布局规划主要有三种：距离控制模式（即以各零售点的间距作为主要布局标准）、总量控制模式（即根据不同的区域划分设定零售点数量上限）和清单管理模式（即列明禁止办理烟草专卖零售许可证的区域和情形，禁办区域和情形之外的且符合法定办证条件的均可办证），但无论哪一种模式均各有优劣，无法完全适应市场需求，因此，在大力推行行政审批制度改革的环境下，在优化布局方面要具体问题具体分析，避免“一刀切”。可结合辖区实际情况，探索研究采用两种或三种模式相结合的综合模式，以弥补单一模式规定的不足之处。如在清单管理模式的基础上，对一些特殊地区、特殊经营业态采用距离控制或总量控制模式加以限制，一方面可以达到科学配置资源、满足市场需求的目的，另一方面也可以保证烟草专卖零售许可证的含金量。

4.2在队伍管理上下功夫

一是转变思想认识。烟草零售市场的准入门槛降低，办证条件放开，办证流程简化，并不意味着可以撂挑子，反而要在管理和服务上投入更多时间和精力。要对烟草专卖零售许可证形成“闭环管理”的理念，只有思想上提高认识，行动才能跟得上。二是打造专业队伍。打造一支行政许可专业化中队，负责辖区内行政许可相关工作。通过加强学习培训、明确责任分工、优化工作流程等，提升专业化中队队员能力和水平，进一步提高行政许可工作质量和效率。

4.3在优化服务上下功夫

一是全面推行“互联网+政务服务”。坚持线上线下融合办理的原则，积极推行网上办理。加强烟草行业一体化在线政务服务平台和省政府政务服务一体化平台两个办证平台的使用宣传，遵循“网办优先”原则，积极引导网上办理，真正实现让申请人从“只跑一次”变为“一次都不用跑”。进一步压缩办证时间，有效提升办证效率。二是加强未成年人保护。《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国未成年人保护法》均对向未成年人销售卷烟做了禁止性规定，《烟草专卖许可证管理办法》明确规定中、小学校周围不予发放烟草专卖零售许可证，烟草部门要履职尽责，在规定时间内完成中小学周边持证零售户的清理工作。同时要把好市场准入关和后续管理关，对位于中小学周边“红线”距离内的，一律不予新办和延续;对已经清退的，要实行跟蹤管理，避免“死灰复燃”，履行好法律法规赋予的职能。

4.4在监督体系上下功夫

一是建立健全好差评制度。根据国家局、省局要求，建立线下烟草专卖政务服务好差评制度，设立“非常满意、满意、基本满意、不满意、非常不满意”五个等次，采取一事一评的方式，请服务对象对审批事项的服务质量作出评价。从咨询受理直至事项办结，全程接受群众监督，通过监督评价监督倒逼提升自身工作效能。二是贯彻落实“三项制度”。严格落实《烟草专卖行政执法公示办法》、《烟草专卖行政执法全过程记录办法》、《烟草专卖重大执法决定法制审核办法》“三项制度”，做好烟草专卖行政许可事前事中事后公开和行政许可全过程跟踪记录，加强对重大行政许可决定的法制审核，进一步提升行政许可工作的透明度和规范性。三是加强考核督办。定期梳理一段时期内未订货客户名单，调查核实，查明原因，启动预警机制，纳入重点监管，防止“虚拟户”、“僵尸户”产生;开展行政许可工作专项检查调研，通过线上查看、实地走访、抽查卷宗、座谈调研相结合的形式，全面查看辖区行政许可管理工作，对发现的问题下发督办通知单，限期整改，销号处理。

4.5在管理手段上下功夫

一是创新监管方式。按照年度抽查比例不低于10%、不超过30%的要求，实现对持证零售户随机抽查监管，做到监管执法公正、公平、公开，并积极探索“双随机、一公开”与APCD工作法的有机结合，实现后续监管的精细化管理，以科学有效的“管”，促进更大力度的“放”。二是建立健全失信惩戒体系。建立健全卷烟零售户失信惩戒机制，是零售许可后续监管的一项重要内容。通过细化辖区持证零售户失信行为的评价和惩戒标准，将营销措施应用到信用管理中，既可以对卷烟零售户未达到行政处罚标准的失信行为进行约束，又增加卷烟零售市场主体的失信违规成本，从而促使卷烟零售户守法经营、诚信经营，最终达到提升监管效能的目的。

5结语：

深化“放管服”改革，是维护烟草专卖制度的重要举措，是烟草行业实现高质量发展的必然要求，要以“放”为核心，最大限度地激发市场活力;以“管”为抓手，营造公平有序的市场环境;以“服”为支撑，不断提升行政许可服务水平。通过“放管服”把制度优势转变为治理效能，逐步提升烟草专卖行政许可管理效能，持续提高“放”的含金量，持续增强“管”的有效性，持续提升“服”的满意度，最终实现“放”得有序，“管”得高效，“服”得便民。

参考文献：

[1]杨平，浅谈烟草行业如何在放管服中提升行政许可效能（J）， 《企业文化（下旬刊）》，2019（1），239

[2]袁帅，探讨烟草行业如何在放管服中提升行政许可效能（J）， 《数字化用户》，2019（52），303