制裁与反制裁

文/郭晶玮 李金佶 编辑/韩英彤

>>> 2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国反外国制裁法》。

美国对外制裁特征

第二次世界大战之后，依靠强大的政治和经济实力，美国是经济制裁的主要实施国。美国对外经济制裁举措具有长臂管辖、次级制裁和倚重金融制裁三个主要特征。

长臂管辖是指一国将自身司法管辖案件范围扩大到对本国产生实质性后果或可预见后果的违法行为，而不考虑该行为发生地。这实际上使得国内法具有了“域外立法”或“治外法权”的性质。美国的长臂管辖突破了传统司法管辖的属人与属地原则，挤压了他国的司法主权，适用范围包括了民商事争议、刑事司法、反垄断、贸易、投资等众多领域。

次级制裁是指禁止第三国主体与美国制裁对象之间的经济活动，与禁止美国国内实体和个人与制裁对象之间的经贸往来的直接制裁相区别。美国发起的次级制裁，实质上是美国凭借其国际优势地位将其单边制裁转化为多边制裁的强制手段，具有较强的破坏力和影响力，所涉企业通常倾向于遵守，以避免被高额罚款和美国技术、市场的禁入，甚至形成过度遵守美国制裁政策的局面，形成“寒蝉效应”。近十年来，美国次级制裁的适用日益频繁，颁布的有关制裁伊朗、俄罗斯、叙利亚、委内瑞拉等国的法案均包含次级制裁的规定。

美国经济制裁的执行措施经历了从早期单一的贸易管制为主到如今以金融制裁为核心的发展历程。贸易制裁措施一般指禁止交易和进出口管制，通过贸易配额、关税和非关税壁垒等方式，阻碍美国国内主体和第三国主体与被制裁对象的贸易往来；金融制裁则是以阻碍受制裁方的资金流动为核心内容的强制性制裁措施，包括冻结或没收财产、切断融资渠道、禁用美元支付结算体系等措施。金融制裁本质上是美国依托自身在国际金融结算体系的霸权地位和金融机构天然的避险偏好，通过将制裁方驱逐出美国主导的全球支付结算体系来施加经济压力。美国对外金融制裁具有成本低、精准度高、威力强大和难以规避等特点。

国际反制裁实践

因美国长期、频繁对外使用经济金融制裁，俄罗斯、欧盟、伊朗等受制裁方也逐步探索出一系列有效的反制裁措施。

一是俄罗斯从管控跨境资金流动、美元支付替代、融资贸易替代等方式对抗美国制裁。2014年以来，美国和欧盟对俄罗斯展开经济制裁，限制对俄罗斯金融、能源和军事领域的主要企业提供金融借款和技术，并对违反对俄制裁的第三方实体实施次级制裁。在金融方面，美国冻结俄罗斯银行机构、企业和人员在美资产，禁止其与美欧相关机构和人员业务往来，对受制裁方封锁国际融资渠道，并威胁对俄罗斯关闭SWIFT清算系统。欧盟对俄罗斯的制裁主要集中在限制或禁止武器进出口、相关技术与资金援助、军民两用商品、金融信贷、财政援助、石油勘探服务等方面。

俄罗斯的反制裁措施包括：（1）中央银行主动稳定金融市场和卢布币值。2014年，俄罗斯中央银行先后6次上调基准利率至17%，向金融市场和相关被制裁银行提供流动性支持，加强对跨境资本流动的管理。比如限制国有出口企业美元净资产、监督大型商业银行的外汇交易柜台等，成功遏制住了卢布急剧下跌的趋势。（2）与美元支付体系脱钩。俄罗斯中央银行自2014年年底开始启动本国金融信息交换系统（SPFS），作为SWIFT的替代方案；2015年启动了Mir卡替代Visa和Master卡的进程。同时积极与中国人民币跨境支付系统（CIPS）合作，促进中俄贸易结算便利。在俄罗斯与新兴经济体贸易中，美元出口结算比例由2018年年底的60%降至2019年10月的40.6%。（3）积极寻找新的国际资金来源。为应对美欧融资渠道收窄的制裁，俄罗斯转向亚洲金融市场如中国香港进行人民币融资，并积极参与亚投行建设，与新兴国际金融机构合作来改善国际融资困难。（4）制定进口替代政策。针对欧盟对俄罗斯武器和农产品的贸易限制，俄罗斯颁布法令以实现国防生产的国产化，大力扶植国内的农业与食品生产，并在亚洲和拉丁美洲寻求替代进口产品。

二是伊朗寻求美元支付体系替代以缓解美国制裁。2011年年底，美国再次启动对伊朗的制裁，其中最为核心的措施就是阻断伊朗银行对SWIFT系统的使用，彻底将伊朗跨境石油贸易排斥于美元交易体系之外，并同样实施了次级制裁。

二是涉农专项转移支付资金增长容易压减难。专项转移支付目录压减后，财政部每年公布的中央对地方税收返还和转移支付预算表中的项目也相应有所变化。由于2014年之前的预算表还未那么详细，加之2010年和2014年是预算变化较大的两个时间节点，为了准确分析涉农专项资金规模的变化，我们分别统计分析了2010—2013年、2014—2016年预算表中同一涉农专项的变化情况（详见图1和图2）。从中可以发现，大多数涉农专项转移支付资金长期处于增长态势，仅有个别年份是下降的。

伊朗方面的反制裁措施围绕着脱离美元交易体系而展开，但效果不佳。尽管伊朗宣布将投入使用一种可以替代SWIFT的国际交易新系统，实际上还是依靠2019年英、法、德三国为维护自身利益联合推出的“贸易往来支持系统”（INSTEX），伊朗方面则建立“特别贸易和金融机构”（STFI）与其对接。但INSTEX机制目前仅包含食品、药物等领域，缺少对伊朗最为重要的石油交易。截至2019年年底，在伊朗的对外经贸往来中只有约20%是通过INSTEX结算的。

三是欧盟从立法层面削弱美国制裁的不利影响。欧盟的反制裁措施主要是针对美国的次级制裁而实施的，其中最为重要的法案是1996年欧盟针对美国域外制裁法规制定的《反对第三国立法域外适用效果及行动条例》（2271/96号）。2018年，美国重启对伊朗全面制裁后，欧盟重启并修订了《阻断条例》，出台了第2018/1100号条例(《附录修正案》)和第2018/1101号条例(《阻断条例实施细则》)，构建了欧盟的阻断法体系。

欧盟的阻断条例主要规定了除非获得欧盟委员会的特别批准，欧盟主体不得遵守条例列明的美国制裁法案，欧盟不承认美国法院基于其制裁法规所做出的裁决。阻断条例还要求欧盟企业在受到美国次级制裁影响时，应及时向欧盟委员会报告，同时允许欧盟主体请求造成损害的个人或实体赔偿相关法律费用。

通过上述反制裁实践可以看出，除了在外交领域展开协商和谈判之外，反制裁措施一般从以下几方面实施：

诉诸法律救济。一方面，尽管美国制裁法律和行政法令中并无统一的申请除名规定，但美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）对于其管理的制裁清单规定了申请除名的程序，所以理论上受制裁方可以依照程序向美国政府申请解除制裁或除名。另一方面，可以诉请国际组织裁决，例如欧盟曾在1996年在世贸组织启动争端解决程序，指控美国制裁古巴的《赫尔姆斯-伯顿法》违反GATT、GATS协定，伊朗也曾向国际法院诉称美国对伊朗制裁违反了《伊朗和美国经济关系和领事权利友好条约》（1955），俄罗斯、委内瑞拉也曾将美制裁措施诉诸世贸组织。

制定阻断法律。受制裁方可以在国内制定阻断和补偿措施相关法律，例如澳大利亚1979年颁布的《外国反托拉斯判决（限制执行）法案》、英国1980年出台的《贸易利益法案》、加拿大1996年制定的《外国域外措施法案》和欧盟1996年制定的《反对第三国立法域外适用效果及行动条例》等，都规定了防止本国国民受到外国法律和命令的约束。

规避美国金融结算体系。针对美国依托其金融结算领域的霸权地位，受制裁方须着力降低美国技术和服务在金融贸易体系中的价值，以此来规避被美制裁的损失。其中，最主要的内容是规避以美元为核心的国际清算体系。伊朗与英法德三国的“贸易往来支持系统”、俄罗斯的金融信息交换系统和我国人民币跨境交换系统，均属此类；其他受美制裁国家还采用了去美元化、去SWIFT化和使用加密货币结算等方式来规避经济制裁。

加强国内金融和贸易政策扶持。包括对受金融贸易制裁影响较大的产业给予补贴、拓宽进出口渠道以避免商品断供风险、中央银行主动稳定币值和汇率管理等。

我国反制裁制度体系

2020年以来，商务部先后出台了《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，以应对美国制裁。2021年6月10日《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反外国制裁法》）的出台为我国依法反制外国歧视性措施提供了法律依据。目前，我国已初步形成了以《反外国制裁法》为核心，以商务部门规章为先行的反制裁制度体系。

《反外国制裁法》

《反外国制裁法》是我国第一部反外国制裁的单行法律，有力提升了我国反制裁立法的效力层级。《反外国制裁法》明确了反制措施的适用情形，包括外国对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政等；同时，明确列举了三类反制措施，包括不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动，并以“其他必要措施”作为兜底条款。《反外国制裁法》还在反制裁工作机制、有关组织和个人的义务等方面做出规定。

《反外国制裁法》的出台和实施，为我国反制裁工作提供了根本遵循，也为接下来相关制度的健全完善划定了原则。在当前形势下，该法将有效丰富我国应对美国对华遏制和制裁的法治手段，有利于反制裁举措的依法实施。《反外国制裁法》不针对任何特定国家和合法经营的商业主体，只针对遏制、打压、干涉中国内政的外国实体和个人，与美国霸凌式的经济制裁有着本质区别，是我国针对外国制裁实施正当性反制的法律武器。

商务部《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》

在《反外国制裁法》颁行前，商务部于2020年9月和2021年1月分别公布了《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（下称《阻断办法》），率先以规章形式确立了反制裁措施。其中，不可靠实体清单制度是针对美国对中国企业采取的歧视措施的报复性反制，被列入清单的实体将被限制或禁止与中国开展进出口贸易和向中国境内投资，并限制或禁止其入境或停留，还可视情节轻重给予罚款处罚。《阻断办法》的核心是阻断特定法律在中国境内的效力和执行，禁止相关主体遵守外国的特定法律以及允许相关主体就外国特定法律给其带来的损失进行索赔等。

上述两部规章均旨在保护我国企业的正当权益，引导我国企业避免与不可靠实体进行交易，以阻止不可靠实体遵守美国制裁，防范中国实体在国际经贸活动中遭遇断供、封锁等重大风险，进而维护公平合理的国际经贸规则和全球产业链的安全和稳定，抑制国际贸易中的单边主义和保护主义。

其他法律法规

除上述法律法规外，在《对外贸易法》《反垄断法》《国家安全法》《出口管制法》等法律中，也规定了一些保护我国贸易、反对外国制裁的条款。这些条款构成了我国对外反制裁举措的法律依据。例如《国家安全法》第19条和第59条分别规定了国家保障重要经济安全的职责以及国家安全审查和监管的机制，《对外贸易法》和《出口管制法》分别为反制措施提供了依据，《出口管制法》也规定了与不可靠实体清单制度有所区别的“管控名单”机制。

反制裁相关建议

从相关国家反制裁实践来看，更多是削弱制裁对自身的影响，难以对制裁发动方形成实质性对等反制；此外，即便相关国家通过国内法院或国际司法机构申诉成功，美国也往往依仗其强大的经济实力、军事实力施压，对判决不予承认和执行。因此，结合相关国家/地区的反制裁经验教训，面对美国对外制裁不断升级的形势，我国应在用好现有的反制手段的基础上，加快研究反制裁细化举措。

一是完善细化我国反制裁法律制度。尽管在一些方面我国立法较为先进，相较于欧盟阻断法令，《阻断办法》第8条规定的例外豁免制度，以及第12条的支持制度可以在一定程度上避免当事主体陷入两难之境；但在阻断和反制措施的具体工作机制、适用和中止条件上还有待细化，如工作机制的运行、报告的递交方式及渠道、禁令制度发布的具体内容与方式、豁免制度中的认定标准、支持制度的具体开展等，均需结合具体实践做进一步的完善。

二是探索与实体清单制度相配套的金融制裁举措。我国的反制裁措施目前主要集中于贸易领域，探索开展金融外汇领域的反制动作是应对美国金融制裁的必要措施，包括尽快制定相应的中国对美金融反制裁名单，将危害中国国家安全、遏制打压中国政府、损害中国商事主体合法权益、扰乱正常经贸秩序的外国企业、组织和自然人列入其中；也可以就商务部不可靠实体清单制定配套的金融限制政策，具体可以包括贸易收付汇限制、禁止或限制对华投资和获取中国市场融资等政策。

三是建设以人民币为核心的国际支付体系。我国必须加快构建独立于美元的国际支付清算体系，降低对SWIFT系统的依赖，加快建设人民币跨境支付系统（CIPS）。在现有的区域合作组织框架内，加大人民币跨境支付系统的推广适用，加强与欧盟协调，推动人民币跨境支付系统与欧盟INSTEX机制的“易货交易”模式对接。同时，应抓住数字货币发展契机，深化央行数字货币的研发和应用，与欧亚经济联盟、金砖国家等新兴经济组织开展贸易合作，利用经贸枢纽的辐射力量，以央行数字货币为基础，联合构建统一的数字货币支付结算系统。

四是持续加强与世界的经贸联系。现阶段我国应继续推动更大规模、更高水平、更深层次的对外开放，与世界经济深度融合，使美国对华制裁事实上难以推行。下一阶段，更应侧重于金融开放领域中金融科技的对外合作与交流，建设和完善数字金融基础设施，形成更加高效的全球金融网络；还要深度参与金融科技全球治理，积极参与国际标准制定，提高中国在国际金融事务中的话语权。在外汇政策上，应促进外商投资便利化，推进资本项目继续开放，加强跨境资本流动制度和资本市场基础性制度建设，稳定国际投资者参与中国金融市场的预期；要进一步扩大对外开放金融市场，不断吸引美国和其他外国金融机构继续投资中国的金融市场，加强与世界的经贸联系和金融联系，加快形成中国在全球金融体系中的重要金融国家地位。