扩大人民有序政治参与 建设开放型人大——青州市人大探索开展群众代表工作的实践与思考

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人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。新时代新形势新要求，如何更好地通过人民代表大会制度进一步扩大人民有序政治参与，不断发展人民当家作主，成为摆在各级人大面前的重要课题。近年来，青州市人大常委会突出人民主体地位，提出“建设开放型人大”的工作思路，以推选产生群众代表为切入点，建立群众代表参与人大监督闭环机制，深层次多角度扩大人民有序政治参与，取得显著成效。

一、建立群众代表参与人大监督闭环机制的时代背景

习近平总书记在党的十九大报告中，作出了中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这一重大政治论断。在满足物质文化生活基本需要的基础上，人民要求平等参与、平等发展权利得到充分保障，依法享有广泛权利和自由，如知情权、参与权、表达权、监督权等等。这就要求必须紧密依据人民生活需要的重大变化，确保人民依法享有广泛充分、真实具体、有效管用的民主权利，尊重人民群众在实践活动中所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，不让保证和支持人民当家作主成为一句口号、一句空话，以满足人民民主政治生活的需要。

党的十八大以来，党中央多次就扩大人民有序政治参与、发展社会主义民主作出部署。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中指出，“从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。习近平总书记强调：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”党的十九届四中全会提出，“要坚持完善人民当家作主的制度体系，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务”。

人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本政治制度安排，是人民管理国家、行使国家权力的基本途径和形式。党的十九大报告提出建设“两个机关”要求，强调要使人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。人大作为国家权力机关，作为重要的政治机关、工作机关、代表机关、民意机关，在推动扩大人民有序政治参与、发展社会主义民主方面具有义不容辞的政治责任。

二、建立群众代表参与人大监督闭环机制的现实必要性

近年来，各地各级人大及其常委会在丰富民主形式、拓宽民主渠道等方面作了很多有益的探索和实践。但总体来看，形式相对单一，大多局限于旁听常委会会议，基层群众对人大工作的参与度不高，效果有限。

（一）人民群众与人大及其常委会缺乏直接联系。密切联系群众是人大的天然优势。但人大与基层群众的联系多是靠人大代表来传导的间接联系，由人大代表接待和走访群众，收集群众意见，再向人大进行反映，人大面对面听取基层群众呼声和建议的渠道不多、不直接；常委会组成人员也只是定期联系人大代表，与不是代表的基层群众的联系没有形成常态，联系范围不广泛，联系方式比较单一。

（二）人民群众对权力运行缺乏直接监督。对人民代表大会制度的优势是什么，人大有哪些法定职责，人大工作如何运转等一系列问题，长期以来社会各界的知晓度并不是很高，原因就在于人大工作的政治性、法律性、程序性都非常强，除了人大代表，一般群众不能够直接参与进来。因此，群众对人大、对“一府一委两院”的了解不直观，监督也是“隔山打牛”，不能直接发力。

（三）人民群众对国家治理缺乏直接参与。人民群众对国家治理的参与是通过选举人大代表、由人大代表代为行使权力的间接参与，直接参与的机会比较少。按照选举法规定，县级人大代表的人数约占县级行政区域人口的1/3000，加之受结构比例的影响，来自最基层的人大代表数量相对更少。

三、群众代表参与人大监督闭环机制的实践探索

经青州市委批复同意，2020年1月，青州市人大常委会制定《关于扩大人民有序政治参与建设开放型人大的意见》，即在充分发挥人大代表主体作用的前提下，通过推选产生群众代表，多形式参与人大相关会议和活动，依法转化运用他们提出的建议意见，把群众参与贯穿人大履职的全过程各方面，多层次多领域加强与群众联系，充分保证群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让群众更加广泛深入地参与国家治理，让人大工作更加具有生机活力，让全社会更加坚定人民代表大会制度自信，把各方面智慧和力量凝聚到党和国家事业中来。

（一）产生方式。第一步，以各镇街人大（人大工委）为主体，广泛宣传发动，通过个人自荐和组织推荐的方式，确定初步人选，侧重一线和基层群众，力求多层次、多领域，体现广泛性、代表性。第二步，市纪委监委、政法、公安、环保、信访等12个部门单位组成审核小组，对初选人员进行综合审核，提出初审意见。第三步，初选名单确定后，市人大常委会召开主任会议“三审三议”，对群众代表名单多次进行讨论、调整，最终审定首届群众代表68人。其中男性47人、女性21人；少数民族4人（回族3人、满族1人）；中共党员48人、群众20人；大专以上学历31人；农村（社区）基层干部、村（居）民33人；教育、卫生工作者12人；企业（个体）负责人、职工19人；退休干部2人；非青州户籍但长期在青州工作生活3人。推选产生的群众代表，基本具备了以下条件：一是年满18周岁，高中以上文化程度，具有完全民事行为能力和相应的民主政治权利的青州市籍居民或在青州市工作、学习、生活一年以上的市外户籍人员；二是拥护党的领导，熟悉党的路线方针政策，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；三是关心支持青州经济社会发展和民主法治建设，能够较全面掌握社情民意，具有较高的参政议政热情和必备的法律知识基础；四是遵纪守法，无不良行为记录，为人公道正派，道德品质好，有较好群众基础。

（二）参与形式。群众代表参与人大相关会议或活动，采取自愿报名和指定邀请相结合的方式，群众代表可根据常委会年度工作计划，自愿报名参与，也可由主任会议根据工作需要，指定邀请参与。群众代表根据计划提前安排相关工作，持“群众代表证”按时参加会议或活动，确保每人每年至少参与一次。参与形式主要是：1.旁听人代会。设置旁听席，主要旁听全体会议。适时召开专题座谈会，听取群众代表对有关议题的建议意见。2.旁听常委会会议。设置旁听席，主要旁听与民生相关的议题。适时听取群众代表对有关工作的建议意见。3.参加常委会有关活动。参与调研、视察、执法检查、工作评议、建议督办、旁听法庭庭审、监督议题征集等重要活动和常委会组织的重要仪式。适时听取群众代表对有关工作的建议意见。4.参加市人大工作理论研究会有关活动。参与研究会的征文、研讨、交流等活动，就有关工作提出意见或形成理论文章。5.收阅人大报刊。为群众代表赠阅全国、省级人大报刊和《青州市人大常委会会刊》，利用青州人大信息网和青州人大微信公众号向群众代表推送信息，及时通报人大工作情况。

（三）运行机制。为保证与群众代表的经常性联系，充分发挥群众代表作用，建立以下四项运行机制：1.动态管理机制。群众代表实行任期制，每届任期五年，每届常委会推选审定一次群众代表，建立“群众代表库”。届中，根据工作需要，适时予以调整或补充。2.联系联络机制。每名常委会组成人员固定联系1～2名群众代表，保持经常性沟通。其他人大代表要与群众代表保持良好互动。常委会每年集中联系一次群众代表，与集中联系人大代表一并进行。3.作用发挥机制。群众代表对有关工作提出建议意见，可在会议或活动期间提出，也可随时提出，可现场提出，也可书面提出。对群众代表提出的建议意见，经主任会议研究，确需进一步监督推进的，常委会可就此开展专题调研，形成调研报告，交有关部门办理。群众代表也可与固定联系的常委会组成人员或人大代表联系，以代表建议的形式提出建议意见，交有关部门办理。4.协同参与机制。各镇街人大（人大工委）组织监督活动，每次邀请辖区2～3名群众代表参与，并逐步增加群众代表参与人大活动的频次和深度。

四、主要成效和意义

（一）人民群众与人大的联系更直接更广泛。青州市人大开展的重要活动，如人代会、常委会会议、调研、视察、执法检查等，群众代表都可自愿报名参加或根据需要指定参加，确保每次会议和活动都有一定数量的群众代表参与，并专题听取他们的呼声和建议意见，实现了与群众面对面地对话交流。同时，建立了定期联络机制，2020年3月组织全体群众代表集中学习培训，5月常委会组成人员完成与群众代表的第一次普遍联系，6月为全部群众代表订阅全国、省级人大报刊并定期向群众代表寄发《青州市人大常委会会刊》，7月常委会集中联系人大代表，同步联系群众代表。这就使得人大常委会面对面听取基层群众呼声和建议意见的渠道更加直接，与基层群众的联系成为常态。

（二）人民群众对权力运行的监督更深入更有力。常委会通过建设开放型人大，敞开大门搞监督，推动群众代表深度嵌入人大工作的全过程，实现了让权力在阳光下运行。一方面，对常委会监督、决定、任免各项工作，程序怎样运作、实际成效如何，群众代表都能一目了然，增强了群众代表对人大工作的认知程度和对人大工作的监督，也加大了人大做好工作的压力。另一方面，群众代表通过听取“一府一委两院”的有关报告，参与调研、视察、执法检查等活动，能够更加直接地了解其工作并提出科学合理的建议意见，“一府一委两院”也能及时回答群众的询问，赢得群众的理解、信任和支持。群众代表工作机制建立以来，先后有60人次参与了人大常委会组织的淄河防洪治理、教育设施规划、稳就业、“青州花卉”品牌建设等14项工作视察和调研，22人次旁听了常委会会议，52人次参与了镇街人大（人大工委）组织的监督活动，提出建议意见80余条，都依法按程序转化为人大代表建议落到了实处。

（三）人民群众对国家治理的参与更全面更有效。党的十九届四中全会决定要求，“适当增加基层人大代表数量”；十三届全国人大常委会第二十二次会议也据此对选举法作出相应修改。这是党中央适应我国经济社会发展实际情况和中国特色社会主义民主政治发展实际要求而作出的重大部署。推选部分群众代表，通过各种方式，与人大代表一起参与到人大工作中，既不违背现行法律规定，也可以在一定程度上作为增加基层人大代表数量的过渡，有助于扩大群众的有序政治参与范围，有助于更好体现人民当家作主的国家政权性质。群众代表可以把建议意见向与之联系的人大代表反映，也可以向主任会议反映，依法依规进行转化处理，建立起群众代表参与人大监督的闭环机制，让群众参与国家治理有了完整的制度程序和工作实践，充分保证了群众的知情权、参与权、表达权和监督权。去年，群众代表旁听市十八届人大四次会议，旁听市人大常委会会议和市“一府两院”工作报告，并参加群众代表专题座谈会，期间共提出建议意见19条，内容涉及美丽乡村建设、农村师资及医疗队伍建设、新型农业产业发展等多个方面。市人大常委会依法依规对这些建议意见进行转化办理，其中2件新增为常委会年度监督议题，3件与原定监督议题合并推进，13件转化为人大代表建议意见办理，1件由常委会办公室协调处理。截至目前，均已落实并向群众代表反馈。

青州市人大开展的群众代表工作是完善基层人民代表大会制度的一次创新之举，是基层民主政治制度化、规范化、程序化的新案例。在实际运行中，还存在着具体程序有待完善、制度机制有待健全、参与方式有待改进等问题，需要从理论和实践两方面进一步进行研究和探索。