问题二：行政复议的功能定位

章剑生：权利救济是行政复议制度的基本功能

正如有学者所说：“历史和经验都已经表明，中国人，首先是中国的普通民众，从来都不缺乏对自己利益作出判断和根据环境变化调整其行为方式的实用理性。”

行政复议要发挥应有的功能，前提是必须开启行政复议程序。依照行政复议法规定，开启行政复议程序必须有行政相对人来申请，而行政相对人申请行政复议，必须是他们有对复议机关保护其合法权益的信任；没有信任，行政相对人要么选择上访，要么选择行政诉讼。可见，没有行政相对人来申请行政复议，行政复议制度设计得再精妙也没有意义。

因此，作为依申请才能启动程序的行政复议制度，其基本功能必定是权利救济，否则，行政相对人有何内在动力来申请行政复议？

周佑勇：权利救济是行政复议的价值性功能，更是其主渠道作用的价值基础

我国30多年来的行政复议制度实践已经表明，行政复议作为行政机关体系内部一种重要的层级监督和纠错机制，对于有效促进法治政府建设、监督行政机关依法行使职权，具有特殊、独立的功能优势。然而，我们也必须充分认识到，行政复议并不是一种纯粹的内部层级监督和自我纠错机制，其程序启动必须依赖于行政相对人基于自身权利救济而提出的复议申请。

因此，要想真正让相对人的合法权益获得有效救济，就必须充分发挥行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用，并监督行政机关依法履行职责。从行政争议两造解决争议的目的、过程、本质观察，行政复议制度是行政争议双方的合意之选，亦是“权利救济”与“内部监督”的复合。

这亦表明，行政复议在本质上具有“准司法”性质，兼具“化解争议”“权利救济”和“监督行政”功能。这三者之间在逻辑上，既相互独立，又相互依托和支撑。其中，化解争议是基础性功能，权利救济是价值性功能，监督行政则是原生性功能。这种功能定位亦符合行政复议制度内部的固有秩序，且能够为行政争议双方所理解、掌握。

随着行政复议化解行政争议主渠道作用的确立，复议制度似乎更侧重于“化解争议”这一基础性功能。但是，行政复议主渠道作用的发挥和实现并非立法或政策设计的单向选择，而应以“权利救济”作为行政复议主渠道作用的价值基础。可以说，“权利救济”使得行政复议的功能和效力都获得了正当性基础。

徐运凯：解决行政争议是行政复议的基础功能

行政复议的主导功能并不是一成不变的，而是在不断与时俱进，因应实践发展、回应时代诉求的基础上确定的。总的来看，快速、低成本地解决行政争议是行政复议制度产生和发展的根本动力，是行政复议不可或缺的基础功能。同时，行政复议机关在解决行政争议的过程中，通过判明是非、依法裁断，实现了对权力的监督和权利的救济。

当前，我国改革进入深水区，发展进入关键时期，国际国内不稳定不确定因素叠加，及时有效化解争议的需求进一步凸显，用法治来破解改革发展中诸多问题的步伐进一步加快。在这一背景下，对行政复议主导功能的认识，应当放在新时代法治政府建设对行政复议的新定位、新要求中去把握。

基于此，如果明确行政复议的行政司法性质，那么与行政诉讼更侧重于救济不同，新时代的行政复议应当在强化其解决行政争议的基础功能的同时，突出其监督的主导功能。

曹鎏：行政复议的功能定位具有高度的复合性

行政复议的功能定位应当是全方位、多角度的。解决争议、内部监督或行政救济，任一方面都仅仅构成审视行政复议功能定位的单一切入点。任何偏狭、局限的功能定位不仅不符合行政复议的应然属性，更会极大地削弱行政复议在实质性化解行政争议方面的复效性与天然优势，进而也会成为影响复议改革的源头性阻力，降低公民对该制度的认同感和信任度。解决争议、内部监督、行政救济三项功能既逻辑上相互独立，又紧密共生。

首先，解决争议是行政复议制度存在的基石。行政复议遵守“不告不理”原则，没有老百姓申请解决争议，行政复议程序无法启动，解决纠纷、化解争议是行政复议的首要功能。

其次，内部监督是行政复议机关得以化解行政争议的根本依托，即复议机关化解行政争议是通过行政监督权实现的，行政监督成为行政机关化解行政争议的外在表现形式。实际上，正是这种系统内的层级监督成就了复议在化解行政争议方面的天然优势，又实现了行政系统内的自我纠错，进而重塑政府公信力并助推法治政府建设。

最后，行政救济是行政复议机关通过监督权化解行政争议的自然延伸。对于公民来说，能否解决行政纠纷、捍卫自己的权利，是其申请行政复议的根本原因。

由此，行政复议的功能定位应当具有高度的复合性，其中化解争议是行政复议的出发点和落脚点，是构建行政复议制度的根本目的，而内部监督和行政救济则是行政复议化解行政争议过程的客观反映以及自然延伸。因此，只有综合、全面地考虑行政复议制度的功能定位，才可以更好地理解隐藏在其背后的制度价值，正确把握行政复议改革的方向。