农业科技园区创新发展政策支持机制——基于创新生态系统视角

岳喜优

（江西服装学院 商学院，江西 南昌 330201）

农业科技园区作为农业高新技术成果研发与转化的载体，对农业高新技术示范推广、区域农业发展起到了重要作用。我国作为传统的农业大国，于2001年开始国家农业科技园区建设工作，经过共8个批次的建设，我国国家农业科技园区（试点）已经达到278家。2019年11月第7批建设的77个园区通过国家科技部验收。第1到第5批建设的农业科技园区中，20个园区被评估为优秀，85个园区经评估达标。我国农业科技园区从试点建设到创新发展阶段，为我国农业科技示范推广带来了显著效果，成为科技创新驱动农业现代化发展的新型模式。当前劳动力成本上升，人口城镇化、农业面源污染等问题已经成为制约我国农业发展的主要因素。促进我国生态农业健康发展，提高我国农产品自给能力，关键在于提升农业科技创新水平。近年来，生物技术、信息技术、区块链、云计算等新技术日趋成熟并逐渐渗透到农业领域，为农业创新发展提供了新技术、新手段。我国农业科技园区需要精准把握未来农业发展的方向，以创新驱动园区发展，保持农业科技领先优势，培育现代农业发展新动能。

1 有关研究回顾

培育有竞争力的农业发展体系是健全我国农业现代化发展体系的重要内容，农业的发展取决于农业科技创新，产业创新作为一项复杂的系统工程，必须构建有利于其发展的创新生态系统。农业科技园区通过一定的组织安排，将政府部门、高等院校、科研院所、企业与农户等联结在一起，进行农业技术开发研究、应用推广与产业化工作，这种相互连接的关系网络构成了农业产业创新生态系统[1]。农业科技园区的有关研究中，较多学者对我国农业科技园区创新绩效与运营绩效进行了评价。李晓萍等[2]对160个国家级农业科技园区创新能力进行了评价，发现东部和中部地区表现好于西部地区与东北地区，存在东中西部能力失衡的局面。谢玲红等[3]对我国106个农业科技园区的绩效水平进行评价，发现在区域上呈现东中西部依次递减的格局。王亚丽等[4]指出，信息技术的快速发展为农业科技园区建设智慧园区提供了技术条件，农业科技园区智慧园区的建设有很大发展空间与前景。吴圣等[5]指出，我国农业科技园区的制度优势正在逐渐消失，政策支持力度的降低致使园区要素流动与资源获取出现困难，需要构建完善的政策配套体系来提高园区建设水平。在有关农业创新生态系统的研究中，谭淑豪等[6]总结了荷兰“OVO” 农业知识创新体系，并提出我国农业知识创新体系的构想。毛世平等[7]总结了美国和法国一些地区在建设农业创新生态系统中的经验，指出我国京津冀地区农业生态系统建设需要从主体落实、资金支持与模式创新等方面进一步加强。温兴琦等[8]认为农业创新生态系统的构建需要从农业政策、农业基础设施、农业产学研等方面入手。姚延婷等[9]通过研究农业技术集成与示范项目，发现我国农业创新系统对政府部门的依赖性较大，应完善内部产学研机制，扩大开放程度。丁绪辉等[10]采用SE-SBM模型测度了我国各省区农业创新系统效率，并提出从生态环保、农村教育、农业科技方面提升农业创新效率。总之，关于我国农业科技园区与农业创新系统的研究成果较多，但都是分别进行研究，农业科技园区与农业创新生态系统本质上高度契合，将两者结合进行分析研究对农业科技园区的发展以及农业创新生态系统的构建具有重要意义。

2 基于农业科技园区的农业创新生态系统构建

构建农业创新生态系统是提升农业科技园区现代化发展水平和农业发展实力的有效方式。农业创新生态系统是一个多要素参与的系统，包含农业与涉农产业的众多参与主体及各主体之间的互动合作，企业、政府、服务机构、科研院所等要素参与构建，紧密合作，构成了复杂的创新形式。

2.1 农业创新生态系统的内涵

农业创新生态系统是以农业企业为核心，涉农组织单位为辅助，以农产品供给为主要目标的农业创新发展系统。我国是传统农业大国，人多地少的国情决定了农业的重要地位，只有从系统整体视角出发，建立开放、包容、共生的产业创新生态系统，才能构建创新发展的农业产业体系，实现农业现代建设。产业创新生态系统是生态学理论与经济学理论交叉发展的前沿，产业内各组织单位互利共生形成类似于生物之间相互依存的生态系统，彼此之间合作提供产品或服务。在知识信息时代，创新能力不仅代表国家竞争力水平，也是产业与企业发展的核心驱动力。在创新活动中，大学与科研院所主要进行基础性、前沿性的创新研发，将创新成果转化为实际产品与服务主要是由企业进行。但企业受知识、能力所限，只在某些领域具备优势，因此合作就显得十分重要，整个产业的创新活动必须依赖企业与其他组织形成的创新网络。

农业创新发展，不仅需要农业创新主体具有创新活力，还需要产业创新来源多样化，丰富创新模式，形成互补共生的创新群落。建立我国现代化农业发展体系，需要在产业层面上协调农业参与主体，将技术创新、产品创新、市场创新推展到整个农业系统的系统性创新，完善农业创新生态系统。

2.2 农业创新生态系统的主体

农业创新生态系统的创新主体是农业创新活动的主要参与者，包括农业企业、政府、高校和科研院所、中介服务机构以及民众等创新要素。各个要素在创新系统中扮演着不同的角色与作用。①农业企业。农业企业是农业创新系统的核心，是农业创新活动的主体，农业企业基于民众需求，整合研发、生产、销售等过程，为社会提供农业产品与服务，创造效益。②政府。政府为农业创新活动提供政策支持，为创新生态系统提供良好的保障。在资源环境约束趋紧的背景下，我国农业的粗放式发展方式尚无有效改善，农业面源污染问题加重，农业现代化建设需要政府明确自身角色，发挥制度优势，通过政策支持为农业创新系统提供良好的创新发展环境。③高校和科研院所。高校、科研院所可以为农业创新系统提供创新技术、人才，是农业创新系统的创新主体。高校在人才培养过程中注重技术研发与成果转化，科研院所专注于农业产品、工艺、设备的研发，为创新系统提供技术保障。④中介服务机构。中介服务机构主要包括行业协会、产权中介、金融机构、人才服务机构等，这些机构为农业创新系统提供知识、信息、资金、人才等服务，促进创新必需的要素在系统内得到有效利用与配置，要素的有机结合促进了农业创新生态系统的有机运行。⑤消费者。消费者是农业创新系统的需求主体，能够为市场释放其对农产品和服务需求的信号，促进农业企业关注消费者需求，推动农业企业进行创新，研发新产品、提供农业服务，满足消费者的消费偏好，创造更多的经济效益。

2.3 基于农业科技园区的农业创新生态系统运作体系

农业创新生态系统是一个开放包容的循环运作体系，系统中的各主体通过资金、信息、技术、人才等交换保持相互合作，形成一个动态的产业创新系统，推动产业创新活动稳定开展。农业创新生态系统中各参与主体扮演着不同的角色和功能，政府是创新环境的建设者与维护者，高校和科研院所是农业科技创新的推动者，金融机构是创新要素——资金的保障者，公共服务机构成为各主体相互合作的纽带与桥梁，民众是需求信息的反馈者，农业企业作为创新生态系统的核心，主导产业链发展方向，吸引涉农组织加入创新系统，彼此形成紧密联系，推动农业创新生态系统有效运行（图1）。

图1 农业科技园区创新生态系统运作体系

3 农业科技创新需要政策的支持

农业产业链上下游企业之间、相关配套主体以及竞争对手所形成的协作网络，通过互相学习与合作搭建起的系统就是创新生态系统。农业正朝着技术型产业发展，其技术创新对协作能力有更高的要求，某一重大技术的突破往往建立在一个巨大的技术创新网络之上，单靠个别企业内部的技术创新无法推动整个产业发展。因此，需要运作有效的产业创新生态系统。而技术创新的共性技术研发，高投入、高风险性以及农业对国家的重要性决定其创新生态系统需要政府提供政策支持。

3.1 基础技术与共性技术投入的需要

对于农业企业来说，其核心竞争力体现在产品技术研发方面，只有持续的突破技术限制，提供创新产品，才能保持活力。而新产品技术开发的基础与前提在于产品的基础性研究，大部分企业所拥有的具有自主知识产权的技术产品都是其基础技术研究成果的延伸。而基础性技术的研发需要巨大投入，整个过程较为漫长，企业一般很难进行基础研究。对于农业企业来说，基础技术就是技术创新的根本，直接影响到企业的产品创新能力，决定其能否在激烈的市场中占据优势，从而影响到整个产业的发展水平。产业共性技术在整个产业的技术体系中占据主导地位，是产业内企业技术创新的基础，后续产品研发与推向市场必须获得共性技术，其使用范围越广，对产业的发展越重要。可见，基础技术与共性技术对整个农业的重要性不言而喻。但是，基础技术与共性技术具有较强的公共物品属性，在传统经济理论看来，公共物品如果由私人部门提供，便会出现“搭便车” 的现象，部分企业参与创新生态系统是为了获得免费的技术知识，这些企业的机会主义行为伤害了那些愿意贡献基础与共性技术企业的热情，破坏了创新生态系统的稳定性。因此，基础技术与共性技术的供给必须依靠政府提供政策支持。

3.2 技术创新存在高风险性

很多农产品前期的研发工作会消耗巨大的人力、资本等要素，面临失败的风险大，即使产品研发成功也不一定能够被市场所接受。创新的风险主要来源于以下几个方面。一是创新本身的不可预见性。技术创新作为一项结果未知的活动，投入与产出之间不一定是对等的，投入产出存在不确定性关系，谁也不能够保证投入多少研发人员与经费就一定能够产出多少创新成果。二是技术创新是一项复杂的系统工程。技术创新一般持续的时间较长，而随着时间的推移创新活动遇到的限制可能越来越多，外界环境的改变也容易影响到研发进程，当某一项研发活动进行中途遇到很难突破的技术限制时，企业往往陷入进退两难的境地，是继续追加资金与人力投入，还是及时止步改变策略，对企业来说很难取舍。三是市场需求存在着不确定性。由于市场上消费者的需求难以掌控，存在着较大的变动性，企业的创新成果就不一定能够转化为真实的经济利益。所以，技术创新的高风险性会挫伤企业的创新意愿，市场在创新知识资源配置上会失灵，需要政府的科技支持。

3.3 技术创新的战略性

农业是未来竞争的关键领域，是具有全局性、长远性的基础产业。拥有强竞争力的农业也就意味着能够为我国经济社会发展提供充足的物质保障，为社会主义现代化建设打下坚实物质基础。全球化背景下，国家之间的竞争实质上是技术创新能力的竞争。构建完善的创新体系对国家的政治经济发展至关重要，技术创新不仅是技术问题，更关系到国家的经济社会发展。一个国家的政治经济体系为技术创新与经济增长创造了基础条件，在科技信息飞速变化的时代，创新生态系统对于区域产业与经济的发展起到了十分重要的作用。建立区域创新生态系统已经是各国推动产业升级、提升科技创新实力的重要手段。因此，为了提高国家农业的发展水平和综合竞争力，对于农业创新生态系统的建立，政府有义务提供良好的政策环境。

4 农业科技园区构建创新生态系统的政府政策支持机制

从发达国家的发展经验来看，产业创新发展一定离不开政府的支持。德国提出的《德国2020高科技战略》就是希望通过新技术的研究与创新来激发经济发展潜力，应对未来挑战；美国在2015年提出《美国国家创新新战略》，沿袭了2011年提出的维持美国创新生态系统的政策，继续推动战略性新型产业发展，为促进战略性产业发展提供政府政策支持，以此提高美国企业的科技创新能力，占据科技创新优势。纵观全球各国，政府的科技计划已成为推动科技创新，支持新型产业发展的有利工具，通过产业规划与布局、制定政府采购制度、完善金融服务体系、建立高科技产业园等措施推动新型产业发展是有效而必要的。考虑到我国农业产业发展实情，应科学定位政府在推动农业科技园区发展中的作用，找准在农业科技创新中的功能定位，包括引导功能、促成功能、培养功能和维护功能，如图2所示。

图2 农业科技园区创新生态系统政府政策支持机制

4.1 政府政策引导机制

政府对农业创新生态系统的政策支持作用机制首先表现在引导企业科技创新。对于能够促进产业升级的重大关键技术研发，具有较高的风险性和技术溢出性，需要政府提供科技支持，降低风险，激发企业创新热情。政府掌握着丰富的信息、人力与资金资源，对有创新意愿的企业能够提供很好的扶持，引导企业的创新方向与产业结构调整的方向，并在企业开始创新活动之后进行跟踪与监测，对企业的创新行为进行引导与纠正，明确任务要求和创新绩效考核。针对农业产业园区在发展过程中存在的恶性竞争、创新资源浪费、定位模糊等问题，需要政府给予正确及时的引导。所以，农业创新生态系统的政府政策引导机制主要是指地方政府在科学规划区域发展的前提下，为实现区域创新能力提升与产业升级发展，而提供的引导技术创新方向、指导创新行为的政府公共政策工具。具体内容应该包括制定中长期区域农业发展规划，引导农业生态系统发挥创新平台作用，重点支持基础技术和共性技术研究；引导创新资源在研发、转化与生产各环节的合理分配与使用，尤其是政府财政资金的合理投入，带动社会资金流入创新系统；鼓励创新，对重大科技创新给予奖励；科技项目规划、立项、经费配置、项目监控与验收机制的建立与完善。

4.2 政府政策促成机制

在企业进行科技创新活动时，需要做好前期准备工作，包括环境分析、市场调研、筹集研发资金、寻找合作机构等多项活动，政府部门如果能够在这些方面提供优质服务，将能够节约企业成本与时间，提高企业创新效率。对于农业企业来说，许多重大技术研发单靠某个企业难以完成，必须与其他组织开展协作，分担研发风险。因此，政府可以发挥中间桥梁作用，为企业提供合作信息服务。在企业研发阶段，政府部门还可以组织专家提供技术咨询服务，帮助企业攻破技术难关；对于合作技术研发，还可以提供双边、多边矛盾协商与解决服务等。当技术研发成果产出后，政府部门通过提供贷款、税收优惠等对企业的创新行为进行补偿，并促进创新成果转化与推广。因此，创新生态系统的政府政策促成机制主要是指政府对企业的创新行为提供全过程、全方位的科技服务，促进创新资源的供需匹配、合作对接以及技术转化与推广，只有推动创新成果及时转化为新产品、新工艺，提高创新成果转化效率，才能保持创新生态系统活力。因此，系统构建完善的政府政策促成机制，对于促进农业创新生态系统良性运行十分必要。

4.3 政府政策培养机制

科技创新成果需要得到有效转化与推广才能赋予创新实际意义，将一个科技创新成果不断产业化的过程离不开政府政策的培养机制。农业科技创新成果通过在农业科技园区的培育，遵循产品→企业→产业→创新网络的发展路径。政府通过对科技创新成果的保护与认定，扶持其产业化发展，鼓励高科技产品生产和创新型企业的成长，促进农业科技产业链的形成，形成多主体参与的协作网路，构建农业创新生态系统。可见，农业创新生态系统的政府政策培养机制主要集中在农业科技成果的产业化阶段，通过科技政策和政府服务能力支持将创新成果培育为核心产品、创新型企业以至创新生态系统。因此，建立良好的政府政策培养机制应该注重对核心产品、创新型企业、创新生态系统的培育与构建。首先应该做好核心产品与创新型企业的认定工作，建立一套系统的评价与筛选标准，对符合条件的产品或企业给予相应的孵化保障机制；然后将核心产品扩散延伸，建立良好技术创新环境，鼓励创新型企业成长；最后以核心企业为中心进行产业布局，建立完善的配套基础设施，促进形成完整的农业创新生态系统。整个流程需要构建完备的政府政策培养机制，从而支撑农业创新生态系统可持续发展。

4.4 政府政策维护机制

创新生态系统是参与主体之间一种稳定的协作方式，对于企业发展、产业进步具有重要作用。但是，创新生态系统作为一个整体，其利益最大化往往与内部企业利益最大化相冲突，系统内成员追求自身利益可能会伤害整体利益，存在合作困境。一方面，某一企业按照自身利益最大化投入的创新资源可能低于整体最优的要求，而其他企业则以整体最优为标准投入创新资源，该企业获得与其他企业相同的利益时，该企业“搭便车” 的行为会伤害其他参与者的创新合作热情，出现合作僵局。此时，便需要政府以一个协调者的身份，通过补贴政策或者惩罚机制来打破僵局，维持创新生态系统良性运作。另一方面，农业创新生态系统的内部成员均需要拿出部分科技成果进行共享，实现优势资源互补，并在此基础上开展合作。在合作初期阶段，合作双方实力相差不大，互相依赖程度相当，但是随着合作进程推进，双方学习能力存在差异，导致一方对另一方依赖更大，技术知识交换不对等，便打破了原来的合作平衡。如果某一方已经完全掌握所需要的知识，为了自身利益可能会退出该创新生态系统，对整个系统的稳定性构成威胁。因此，政府需要采取各种措施与政策协调不同阶段、不同主体的利益，保障创新生态系统的连续性与一致性，以实现对农业创新生态系统的维护作用。

5 结语

农业科技园区的可持续发展对于促进我国农业发展具有十分重要的作用，提高政府对农业科技园区创新生态系统的政策支持力度对于促进我国农业现代化发展至关重要。农业具有重要的基础性与战略性作用，建立科学的创新生态系统以保持科技创新优势是提升农业发展竞争力的必然之举。而创新生态系统的建立与运作离不开政府的政策支持，构建政府政策的引导、促成、培养与维护机制，对于农业科技园区建设实践有一定的借鉴意义。