我国公共卫生法治的理论坐标与制度构建

早在古罗马时代，人类就有了值得称赞的公共卫生（public health）法治实践。1848年英国就制定了第一部现代意义上的公共卫生法典，这标志着公共卫生法开始迈入“法典化时代”。但公共卫生法学者认为其“边界模糊，内容也同其他法律与卫生的交叉研究相互重叠”，而我国公共卫生法的研究则更是面临重重困境，公共卫生法学尚未进入主流法学学科体系，并“长期在医学和法学领域内处于双重边缘化境地”，虽有公共卫生法的提法而尚未有任何系统的教材和完整的理论。

公共卫生法治的动态理论坐标：演进模式与调整领域

公共卫生法的起源非常古老，这是因为传染病一直伴随着人类的发展并影响着人类的进化。从历史来看，传统公共卫生法主要聚焦于传染病的防治。直到工业革命时期，人类生存环境发生急剧变化，疾病成因更加复杂，且受益于近代科学尤其是医学和统计学等学科的兴起，人们对疾病原因的认识不断深化，公共卫生的内容亦不断丰富，开始从传染病的被动防御转向疾病预防和环境改善。19世纪以降，近现代公共卫生实践又一次开始转型，现代公共卫生的规律和模式特征不断凸显，而公共卫生法同样因为公共卫生理念和行动模式的变迁而日益丰富，呈现出独特的变迁形态。

公共卫生学界将19世纪以后的近现代公共卫生模式发展史划分为四个阶段，每个阶段都根据人们对健康决定因素的不同理解和认识而被概括出不同的公共卫生理论范式，分别为瘴气模式（the Miasma Model）、病原模式（the Agent Model）、行为模式（the Behavioral Model）、生态模式（the Ecological Model）。这四种模式代表了四种对疾病和公共健康问题及其法律调整方式的不同认识。

在模式变迁的背后，是公共卫生科学的不断进步和丰富，也代表了人类在疾病的产生、传播、防控以及影响因素等方面的认知不断深化。公共卫生法超越了传染病等突发公共卫生事件的防控而迈向了常规公共卫生习惯/行为的规制和治理。这种变化也同时带来了国家公共卫生权力的扩张，国家权力介入的范围、程度和方式都发生了质的转变，公共卫生法的范式也随之发生了急剧变化，包括其调整范围、调整方式、法律规范的性质类型等。

总体来看，公共卫生法的适用范围和规制议题呈现出扩张和丰富的趋势。一方面，现代公共卫生法不仅仅是瘟疫等传染病的防控规范，而且进一步纵深地扩张到调整包括恐怖袭击、核武器、生物恐怖主义、战争等在内的由现代政治和科技发展所引起的所有突发公众健康安全问题，调整对象以及相应的手段亦丰富多元。这一类型的公共卫生法常涉及紧急状态的处理，因而可将这些内容概括为紧急公共卫生法治，即对适用于突发公共卫生事件的紧急权力运作和法治实践状态的一种描述。紧急公共卫生事件既包括传染病爆发导致大规模流行的情况，也包括因自然灾害、战争、恐怖袭击等引起的突发公共卫生事件。这些突发灾难会破坏公共卫生基础设施，影响人群的生活条件，从而导致重大的人口健康问题。紧急公共卫生法治状态的权力运作遵守紧急法律或非常法律的制度逻辑，往往脱离明确细致的法律规范，以改变常规体制、悬置法律执行、中止某些权利保障等。

另一方面，现代公共卫生法的调整议题也由政府紧急权力的行使扩张到针对个体行为和健康意识引导的健康教育和针对影响健康的社会因素控制所展开的健康促进两个方面。这一类型的公共卫生法可被概括为常规公共卫生法治，即随着新公共卫生运动兴起而出现的调整健康环境因素和个人健康行为的法律体系及其运作状态。随着慢性疾病超过突发公共卫生事件而成为影响人口健康的主要因素，以及公众健康建立在个体健康总和之上的理念转变，常规公共卫生法治不但迅速兴起，还成为了现代公共卫生法治的主要内容。诚如前述，常规公共卫生法治因其背后的生成逻辑契合了法律以个体主义为底色的机理，使得公共卫生法成为日常法律体系中的重要组成部分，承担着日常公共健康促进和健康教育的重要职责。

公共卫生法治的静态理论坐标：价值追求与调整方式

公共卫生的字面含义其实就是大众健康或者公众健康，其包含了健康的内在价值目标和公众或人群的主体维度。法律介入公众主体的健康价值维护，便生成公共卫生法的基本逻辑。公共卫生法治的基本运行机制和核心法理可提炼为以下三个价值命题：

1.健康何以重要

健康之所以重要，一般认为存在两个相互关联的理论来支持：人体机能理论和民主理论。前者主张健康是个人获得幸福以及行使政治权利的基础。后者则认为，政府的首要职责是实现公众健康、安全与福祉。健康对确保每个人拥有充分的民主机会至关重要，健康的身心构成参与资源分配的基础条件和普遍性要求。总之，健康作为一种人或群体的适应能力，对个人、群体和国家来说都具有内在的规范价值和工具性价值。

2.健康何以成为公共问题

健康成为公共问题意味着国家对超越个体的群体健康需要承担保障义务。这个问题从义务和权益两个角度描述了公共健康本身的重要性，化繁就简，其背后隐含的价值逻辑则是：为何公众的健康对政治过程而言是一种“共同善”？在现代民主国家和多元复杂的社会里，划定什么利益是一种共同善是复杂问题，划分的过程以及分歧构成现代民主参与和公众辩论的核心。但毫无疑问，公共卫生是公共利益的重要组成部分。因此，从规范性的角度而言，公共健康具有特殊的道德正当性，这种正当性可以说是不证自明的。“公众的健康是一种共有的价值观。不仅每个人都对保持健康感兴趣，而且我们所有人都对拥有一个健康的人口（population）感兴趣……我们可能对促进公众健康的最佳方式以及如何权衡个人自由与整体福利存在分歧。但减少疾病、拯救生命和促进健康是共同的价值观，是共同利益的一部分。”

3.法律何以成为有效的工具

随着社会的演进及法治与治理水平的提升，法律之于保障公众健康的作用在广度和深度上都朝着互相影响甚至相互塑造的方向发展。首先，公共卫生法不仅仅是一套复杂的技术规则，更是一种组织化的“可行能力”范畴，它标示着那些用于确保公众享有健康生活环境的权力和责任。因此，法律本身构成公共卫生的重要手段。其次，法律本身也是公众健康的社会影响因素之一。法律对公众健康的影响，既可能是积极的，也可能是消极的。法律与公共卫生的双向互契关系，也为公共卫生法律体系建设提出了更严格、更高标准的形式法治要求，这意味着它将面临着更加复杂的合法性和正当性的审视。

根据高斯汀教授的观点，公共卫生法的调整与规制手段主要包括：（1）税收；（2）改变信息环境；（3）设计和改变物理环境；（4）通过处理社会经济差异来干预经济制度；（5）直接规制个人、企业和商业活动；（6）通过侵权制度进行间接规制。

总之，公共卫生法是规范国家公共卫生权力行使的规制法，也是保障公众健康利益和个人自由权利的保障法，权力的行使规则和权利的保障规则构成公共卫生法理论与实践的两大主题。公共卫生被界定为国家的义务，这就意味着需要赋予国家广泛地干预公共卫生的权力，而国家权力的强大又会天然地构成对个人权利的侵蚀或者威胁，这两者之间的张力伴随公共卫生法治的始终。如何合理地在权力与权利之间进行平衡，构成了公共卫生法的永恒主题。

我国公共卫生法治体系建构的制度资源

改革开放以来，一个初步的公共卫生法治体系逐渐形成，立法、执法、司法和守法各环节有序铺开。

（一）我国公共卫生法治体系建构的规范资源

第一，我国公共卫生法的宪法基础。我国宪法明确规定了保护公共卫生的基础价值。首先，《宪法》第21条规定了国家发展医疗卫生事业和体育事业的国家政策目标。其次，卫生管理一直是《宪法》中各级政府的法定职能之一，而公共卫生管理职权当然地构成这些卫生职能的重要内容。最后，公民个人的宪法基本权利尤其是公民健康权和人权保障兜底条款亦构成公共卫生法中有关权利保障的宪法基础，为公民依法获得社会医疗保险和医疗救助等公共健康权益提供宪法支持。

第二，紧急公共卫生法律体系。在我国紧急公共卫生法律体系中，以传染病防治法为起点，包括多部预防突发公共卫生事件以及与之密切相关的（如原因控制、秩序维护、结果防控等）法律规范体系逐渐形成。

第三，常规公共卫生法律体系。常规公共卫生法是根据现代公共卫生理念所建立起来的，旨在针对慢性疾病、健康促进、健康影响因素等方面实施法律控制的法律。

我国公共卫生法律体系也存在一定的不足。其一，公共卫生法律规范缺乏完备性。其二，公共卫生法律规范缺乏自洽性。其三，公共卫生法律规范缺乏融贯性。

（二）我国公共卫生法治体系建构的执法资源

目前，我国公共卫生执法能够在横纵两个维度上为公共卫生法治体系的建构提供制度支持。从横向上看，行政执法部门于基本公共卫生服务、传染病防治、食品药品监督、烟草控制等诸多方面发挥主体作用，并形成了由不同政府职能部门分别执法的“分权模式”。从纵向上看，以国家卫健委的公共卫生执法内容为例，形成了以国家卫健委为顶点、各级卫健委按地域与科层分工的机制。但由于规范供给的不足，各级公共卫生执法主体履职失序的问题也时有发生。

（三）我国公共卫生法治体系建构的司法资源

一直以来，最高人民法院和最高人民检察院多是通过公布贯彻“保护公众健康”价值的抽象司法文件来宣示司法对公共卫生治理事业的参与。从目前的司法实践来看，司法机关在常规公共卫生法治中的存在感较弱，多借由后一种方式介入紧急公共卫生法治，司法参与公共卫生的制度路径有待拓展。另外一层隐忧在于，司法机关积极为疫情防控保驾护航，确保公共卫生法治秩序的高效运作，本是法治权威彰显的内在要求，但若司法，尤其是地方各级司法机关，过于主动和积极地介入，甚至可能超出“能动司法”的最低容忍限度，这会给罪刑法定原则带来一定的威胁，发生冤假错案的可能性也会增大。

（四）我国公共卫生法治体系建构的守法资源

作为公共卫生法治体系建构资源的公共卫生守法机制，既期待个人守法自觉，又关注集体守法行动的生成及其隐含的内部自治，因而呈现出更多制度性的面向。现代公共卫生理念认为，个人健康习惯与自我健康保护意识对于公共卫生健康状态的保育具有基础性作用，公共卫生守法机制的核心作用逻辑便是确立此二者的变量调节地位，其最为主要的两种制度化作业——爱国卫生运动与健康教育——也主要发力于此。

完善我国公共卫生法治体系的制度进路

（一）以法典化方式推进公共卫生法律规范体系建设

我国公共卫生法律规范的建构需从两个方面努力：一是为捋顺权力的行使规则、完善权利的保障规则并实现两者之间的平衡而需要对现有公共卫生法律规范体系进行清理和完善；二是随着现代公共卫生法治理念的普及、公共卫生事业的发展进步，公共卫生法的调整范围也需要被适当扩张。为此，一种法典化的思路是必要的，即通过规划制定中华人民共和国公共卫生法典的方式实现我国公共卫生法律规范体系的现代化。

（二）建构“将健康融入所有政策”的公共卫生行政执法机制

习近平总书记在2016年召开的全国卫生与健康大会上提出实施“将健康融入所有政策”机制。“健康中国2030规划纲要”对这一政策作出了详细规划，指出要“加强各部门各行业的沟通协作，形成促进健康的合力。全面建立健康影响评价评估制度，系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响，健全监督机制。畅通公众参与渠道，加强社会监督”。职权职责认知不清、执法权力行使不当的问题是落实“将健康融入所有政策”的障碍，反过来，“将健康融入所有政策”又是解决这两个问题的核心途径。

（三）强化司法保障体系的裁判功能

在公共卫生法治保障体系的效力网络之下，基于个体请求的自下而上的救济模式尚待加强，即还应合理地赋予公共卫生权益主体基于法定事由、通过诉讼方式保障己身权利的权利，从而强化司法最基础也是最本质的裁判功能。更要着力通过将集体健康保护理念常态化、常规化地融入具体案件的方式，实现公共卫生法治的价值目标。在此基础上，再由最高司法机关通过案例指导制度等方式来发挥司法的政策形成功能。由此方可实现司法在常规和紧急两个治理场域，利用案件裁判、法政互嵌两种治理工具，发挥司法机关参与公共健康治理效能的互补与衡平，体现中国特色社会主义司法制度的优势。

（四）以健康促进机制强化公共卫生守法体制

起源于健康教育的“健康促进”（health promotion）运动能够有效解决末端健康问题、增进公民个人健康意识，是强化公共卫生守法体制的优选路径。

一方面，厘定健康促进机制强化公共卫生守法体制的口径。另一方面，以健康文化为中介实现健康促进与健康守法间的顺畅转化。通过培育一种显在于公共卫生守法者生活、工作和学习中的健康文化，积极促进、实现“健康生活”，反哺公共卫生守法体制。只有当健康促进平衡了个人健康行为选择与健康环境创设间的紧张关系，“更健康”的选择才可能成为“更容易”的选择，“健康”才有可能嵌入公共卫生守法者的理性选择图式中，成为公民自主践行公共卫生规范性要求的核心行动理由。

结语

从现代公共卫生法治及其理论的内在需求看，我国公共卫生法亟待完成从“突发防控”向“常规建设”的范式转型，即朝着“建设平战结合的重大疫情防控救治体系”的方向迈进。作为现代国家法治体系有机组成部分的常规公共卫生法治，应当成为我国公共卫生法治的“回归线”与“恒常量”，更应当成为“健康中国”战略的规范基座与施力支点。只有当我国公共卫生法治在规范供给、行政执法、司法介入、守法体制等方面基本完备且运行通畅，其规范目的方可真正实现，其价值依系方可真正凸显，未来状态空间中的公共卫生法治体系、公共卫生法治保障体系才能在科学化、现代化的道路上越走越远。