日本在野党智库建设的探索及其经验教训——以民主党智库建设为例

民主党的智库网络构想及其实践过程

日本民主党的智库建设与该党的快速发展及其获取政府权力可能性的增加密切相关。作为意欲取代自民党上台执政的第一在野党，当政权轮替实现时，应该如何运行政府以及实施哪些有别于自民党政府的政策成为其政权战略必须回答的核心课题。从提高政策制定能力和储备民主党政府政策的角度出发，智库被该党视为“向政权担当型政党进化”可资利用的工具。

民主党成为第一在野党后很快认识到确保政策制定能力和储备专业人才的重要性。1998年12月民主党发表了题为“实现新政府”的研究报告。报告指出，从对英国和德国的考察收获最大的共同教训之一，就是所谓“有政权担当能力”的政党，不仅是指执掌政府权力的政党或是企图实现政权轮替改变政府的政党，而是指政党不仅要建立自己的政策生产机制，还要为管理内阁以及行政机构而建立发现并锻炼人才的机制。民主党认识到要成为执政党，不仅要具备在选举中战胜执政党的选举能力，还要具备政策制定能力和储备各种专业人才。

1999年3月发表的“智库网络构想”成为该党智库建设的基本指针，“智库的网络化即创建智库网络”成为该党智库建设的基本方向。民主党要通过智库网络创建自己的政策体系、信息收集机制以及市民政策参与机制。“智库网络构想”指出，民主党必须加紧建设作为“政权担当政党”的基础设施。具体而言，“在加强政策调查会职能的同时，还要结合自由派学者、研究人员、研究机关、研究团体的智慧和研究成果，构建可以对抗自民党和中央省厅行政官僚并具可行性的政策体系。同时，还要拥有能够准确应对国内外形势变化的独自的信息收集能力，以及作为市民政党建立准确且迅速地掌握国民政策需求并反馈给民主党政策制定过程的‘市民政策参与机制’”。

民主党智库网络的建设，经过1999年成立的“智库网络21研究所”和2000年成立的“智库网络中心21”的探索与实践，于2005年建立正式冠以民主党智库之名的“公共政策平台”。前两者虽未冠以政党智库之名，但实质上发挥了智库作用。尤其是“智库网络中心21”开展活动5年多，比公共政策平台开展活动的时间还长。

民主党的政策决定机制与智库在政策制定过程中的定位

1998年新民主党成立后，除民主党代表大会和两院议员大会等最高权力机关外，其他决策机关和执行机关经历了不断改革和完善的过程。伴随1999年9月党代表选举，民主党实施了以快速决策为目标的机构改革，其目的是将党务和政务大致分为两个部门来负责民主党的日常管理，在明确责任制的基础上灵活并迅速地处理相关问题。鸠山由纪夫就任民主党代表后，设置“政务役员会”和“下届内阁”两个新机构。“政务役员会”和“下届内阁”成为民主党政策与国会对策等的决定机关，两个机构的构成成员高度重合。民主党的政策决定权集中于下届内阁。下届内阁会议决定的政策议案，也是政务役员会的结论并成为民主党的最终共识。民主党的基本路线和需要战略判断的重要议案由政务役员会决策。

民主党内政策事务支持部门主要有两个，分别是政策调查会和政策审议会。工作人员人数不多，政策事务支持力量有限。民主党政策调查会在众议院第一议员会馆和参议院院内都设有办公室，大约有20名工作人员。政策调查会的主要业务有日常部门会议的设定、管理，审查向国会提出的法律草案以及各政策课题的调查研究等。还参与民主党所属国会议员以该党名义提出的有关议员立法的工作等。民主党还在参议院设置了政策审议会。

民主党在政策制定过程中能够有效利用的公设立法辅助机关主要是国会，包括国会众参两院调查局（室），国立国会图书馆的调查及立法审查局，以及国会众参两院法制局。众参两院调查局（室）主要是对国会委员会和国会议员的立法工作提供专业的调查支持。国会图书馆调查及立法审查局与众参两院调查局（室）一样，其核心功能也是为国会委员会和国会议员的立法工作提供调查支持。不同的是，关于国家重要政策课题及中长期政策课题，该局还进行自主调查研究。国会众参两院法制局与国会众参两院事务局级别相同，是专门辅助国会议员立法活动的国家机关，其主要职能是起草并审查国会议员委托的法律草案。

总之，上述立法辅助机关的主要职能是对已经或即将进入政策制定过程中的议案提供专业的调查和法律条文的起草、审查等支持，不能充分满足民主党要立足于中长期视野提出具有独创性和可行性的政策需求。换言之，民主党为上台执政需要具有创造性的政策替代方案，可以提供这种政策支持的正是智库。

民主党智库的研究活动及其成果

民主党智库公共政策平台，从2005年11月成立到2009年停止活动、2010年1月被民主党以“政策决定过程一元化”为由关闭，在4年多的活动期间主要开展了以下活动。（一）政策研究。政策研究涉及很多领域，不同的政策领域制定不同的研究项目。此外，还在2007年统一地方选举为多个民主党都道府县联合会制定“地方选举公约”提供支持。（二）近现代史研究会。其前身是日本近现代史调查会，2006年4月该调查会被公共政策平台接管并改称为“近现代史研究会”。近现代史研究会的宗旨是“基于‘不学习历史的人重复历史’的教训，要重新学习战前日本政治如政党政治的发展和挫折等，并将其经验和教训灵活运用于现代政治”。（三）编制政策数据库、调研报告。这项研究主要面向民主党所属国会议员、国政选举公认候选人、民主党系统地方自治体议会议员，为他们提供“政策数据库”以方便与选民交流或宣传民主党政策。此外，还撰写“政策信息报告”和介绍地方议会改革等“调研报告”，开发支援民主党所属国会议员和民主党系地方自治体议会议员立法活动的工具。（四）组织学习会、专题研讨会等。以日常学习为主的各种形式的学习会、专题研讨会等活动主要是公共政策平台事务局主办的。

从上述活动来看，公共政策平台主要围绕民主党的政策主张来开展工作，以智库名义推进的各种研究课题也是围绕民主党当下的政策需求来进行的。在公共政策平台活动期间，政策研究领域并未取得产生重要影响、引发各界广泛关注的研究成果，立足于中长期视角提供政策替代方案的政党智库建设的“初心”，被各种形式、各种细碎的座谈会和学习会以及满足民主党当前的政策需求等淹没，政党智库的本职功能被本末倒置。公共政策平台实质上更接近兼有智库性质的民主党的研究部门。

民主党智库建设的经验与教训

本文以民主党智库对民主党上台执政发挥的作用为研究视角，总结民主党智库建设的经验教训，为政党智库的建设和发展提供可资借鉴的典型案例。

（一）建设智库是意欲问鼎政权、政策资源不足的民主党的正确选择

从政策资源来看，长期执政的自民党能够有效地借用、利用被称为日本最大智库“霞关”（行政机构）的智能、信息和技术，作为在野党的民主党却很难有效利用“霞关”。“行政机构是一个巨大的信息库。它可以运用庞大的组织力、巨额资金、最新的信息机器、优秀的人才、专门的信息技术和精密的信息网收集、调查和研究信息”。关于行政官僚如何差异化对待在野党与执政党，日本学者村松岐夫的证言可见一斑，“官僚要事先研究国会各个政党的纲领。当然，并不是所有政党的政策计划都要细心研究。一位官僚以新自由俱乐部为例予以说明，新自由俱乐部第1次进入国会时，他仅仅认真研究过该党写在一张纸上的政策纲领。在与自民党的关系上，几乎对于所有的问题，行政官僚都要与自民党政务调查会各部会认真地进行事前协商是众所周知的事实”。概言之，对政权追求型和资源制约型的民主党来说，借用、利用“智库网络”来创造性地确保政策制定功能是一个正确的选择。

（二）政党智库必须坚持其为党派利益服务的政治性

从智库的法人性质、经费来源、人事安排，以及研究方向的确定、政策课题和合作智库的选择等来看，民主党智库具有为其党派利益服务的政治性。

政党智库，尤其是在野党智库的政治性与智库的独立性可以兼容。智库主张政治中立，却往往并不隐瞒自己的意识形态立场和倡导某些思想主张。“智库不仅是研究机构，还是在社会中开展与政策相关活动的组织。从这个意义上讲，它是一个有自己使命、致力于实现其所信奉的政治价值观和理念的组织。智库即使有独立性，也不能成为一个中立的组织。制定政策是一项不立足于特定政治价值观就无法完成的工作”。此外，智库的思想独立性容易受到权力的影响，“同决策者和掌权者进行接触的动机也会对智库的思想独立性以及智库分析家与建议对象之间的关系产生潜在的影响”。另一方面，智库的独立性，尤其是政策信息的独立性很重要。“智库本来的作用是改变社会并创造新的政策替代方案。可以说是实现社会变革的一个象征性的工具。在这个意义上说，在与其他特定组织和部门，特别是参与政策制定的组织等建立关系的同时，能够生成独自的政策信息非常重要。从这个角度来看，‘独立性’非常重要”。政党是连接公民和议会、议会和权力的不可缺少的桥梁。“在权力—议会一级，人们期待政党发挥创造价值的功能（掌握政权功能）和表达、登记对抗价值的功能（批判权力的功能）。前者是适应‘大众的挑剔’而选择和实现建设性政策的功能，这种‘大众的挑剔’通过选举、大众传播、利益集团以及忠告者的劝告来表达。后者是积极地向公民提示建设性的替代方案（政策替代方案和领导人替代方案）和逼近政权的功能，主要是人们期待在野党发挥的作用。”因此，在野党向公民提供政策替代方案的功能与智库创造新的政策替代方案的作用可以兼容。

（三）除政策支持外，智库还发挥了补充民主党权力资源不足的作用

作为在野党，民主党问鼎政权的权力资源有限。“政党为了获得和维持权力所能运用的资源叫作政党的权力资源。在公民—选举—议会—政权的各层次，如果权力资源不充足，则很难贯彻有效的战略。不存在让所有的人都平等地具有接近权力的可能性的政治系统。正如 D·特鲁曼指出的那样，参加政治过程的人们，其所拥有的政治资源各不相同。政党也是同样。有时由于某政党及其党员比其他政党及其党员有更丰富的政治资源。所以就有更大‘接近权力的可能性’”。民主党智库的各种活动，除满足该党当下政策需求外，还以新的方式发挥了补充民主党权力资源不足的作用。

为民主党政策信息的收集和积累提供新工具和新路径。在“信息就是力量”的时代，信息资源具有重要作用。政策信息是开展各种政策研究活动的基础。“智库可以成为进行政策研究、提出政策替代方案以及积累政策信息和经验的工具。这一工具还可以改变未来政策辩论的方式。第一线有很多实用数据、信息和案例。但是，只有在基于专业知识进行分析和研究之后，才能将其作为政策信息进行积累。在这个意义上，智库开展这项工作并将其用于实际的政策制定是重要的”。因此，信息公开很重要，研究人员通过个人网络获得各种政策信息也很重要。从这个角度来看，来自智库的“除霞关以外的政策信息收集活动”，对民主党具有重要意义。

为民主党政策的宣传和推介提供新路径。“在不存在政权轮替的政党系统，政权信息的渗透力非常强。这是由于宣传媒介也一味效仿执政党的行动的缘故。另一方面，为在野党提供信息的机会肯定很少。而且，在野党要边批评现政权、边向公民展示未来政权的情况，展开双重活动”。智库频繁地举办各种形式、各种规模的学习会、专题讨论会等活动，大量散发政策说明书，扩大活动范围，宣传民主党当前正着手研究的政策课题和接下来要研究的政策课题，引起人们对民主党关心的政策课题的关注和讨论，为民主党政策的宣传和推介提供了新的路径。

为民主党提供聚集和发现人才的新渠道。“政治资源中最重要的资源是人和钱，即‘人才资源’和‘财富及其他经济资源’。因为人、钱和权力向‘人才资源’及‘财政资源’丰富的组织自然地集中过来的倾向非常强”。公共政策平台组织的各种活动，还具有为民主党提供聚集和发现人才的功能。尤其是智库事务局主办的午餐学习会提供了一个可以与一般公众和参与政策制定的政策界人士一起学习的“平台”。“对参加活动的专家、学者、实际业务工作者以及政策研究者来说，能够以新的形式参与在野党的政策制定过程；对民主党来说，可以通过新的渠道与专家、政策研究人员等建立联系”。政党需要各种人才，仅从政策人才角度来看，政策调查会和国会常务委员会可以锻炼并逐渐增加国会议员的政策能力，行政官僚进入政界成为政治家是一种更直接而有效的方法。“2000年以后，民主党众议员大约有一成左右为官僚出身者，尽管实际人数并不多，如2009年有34人。但是，与中选举区制下的在野党相比，情况已经有很大改善”。这是因为，“从1947年到1979年间中央省厅官僚（课长以上）出身的国会议员有175人。属于第一在野党社会党的大约30年间仅有8人（4.6%）”。智库作为聚集和发现人才的新渠道对民主党所具有的意义可见一斑。

（四）政党智库的兴衰更容易被政党领袖的政治理念所左右

与其他类型智库一样，资金和人才同样是制约政党智库发展的重要因素。

与其他类型智库不同的是，政党智库的发展更容易被政治因素，尤其是容易被政党领袖的政治理念所左右。政党领袖对政党的政策能力和智库重要性的认识因人而异。2006年就任民主党代表的小泽高度重视选举，将政党资金优先分配给选举活动，导致公共政策平台被迫大幅减少活动。参与民主党智库建设、曾任民主党政府文部科学副大臣的铃木宽，在总结民主党智库建设经验教训时指出：“在仙谷由人担任政调会长时期，民主党执行部也认为政党智库是绝对必须的，公共政策平台进行了很多讨论并认真地积累了政权公约。然而，小泽就任干事长后，公共政策平台就被他摧毁了，因为，小泽认为‘建智库也不能赢选举’。小泽所说的一半正确、一半不正确，这是日本的现状。当我第一次被提名为民主党公认候选人时，就被忠告过‘搞教育不会带来选票’。但是，作为一名政治家在教育领域拼命工作12年。借助非营利组织以及在教育基层活动的律师等各界人士的知识，开放性地制定政策并一直致力于教育改革。但是，在12年后还是输掉了选举。换句话说，政治和选举不能分开。这是事实。结果，很多政治家更多地关注选举而不是政策。媒体在选举中起着重要作用。因此，除非联系政治家和选民之间的媒体发生变化，否则，我认为像智库这样的政策研究难以壮大。”