美国环境影响评价的司法监督及对我国的启示*

张晓云

(安徽科技学院 人文学院，安徽 滁州 233100)

环境影响评价(以下简称“环评”)事关公共利益、公共安全。2020年3月3日，深圳市交通运输局在“深圳政府在线”发布了《深圳湾航道疏浚工程(一期)环境影响报告书征求意见稿公众参与公告》，在第三次公示期间，市民发现整份环评报告书竟然出现35次“湛江”，涉嫌抄袭造假。而这份环评报告书是出自环评机构——中国科学院南海海洋研究所。这一被市民发现抄袭来的环评报告引发公众热议，环评部门是否进行了审批？如果审批了，为何没发现问题？如果没审批，公示的意义又在哪里？生态环境治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，作为生态保护的第一道关口，环评一旦失守，后果不堪设想。为此，2020年4月21日生态环境部印发《关于加强环境影响报告书(表)质量监管工作的通知》，要求各级生态环境部门深刻汲取《深圳湾航道疏浚工程(一期)环境影响报告书》涉嫌抄袭事件教训，高度重视环评文件质量问题，对环评审批决策和环评制度执行的负面影响，坚持零容忍。国家的经济发展与环境保护的平衡仍在磨合之中，但如何平衡对行政部门决策带来的冲击，有赖于行政司法部门共同寻找出双赢模式。

美国1969年的《国家环境政策法(National Environmental Policy Act)》，(以下简称NEPA)规定的法定环评程序主要目的不是做出审查结论，而是要求各行政机关在决策时，必须将环评程序融入其中，考虑该决策行为可能对环境造成的影响。该法并未规定一个专门机关负责监督环评，而是由法院发挥监督的功能。

虽然中美两国的政治制度、经济制度、发展情况及法律制度均不相同。这种情况决定了在美国环境法的制定和实施中遇到的一些问题，在中国则不一定或者根本不会出现。但在环境危机面前，美国通过法院的监督，有力地保护公共环境利益并约束政府有关环境的行政行为，可供我们吸收或者借鉴，并从中汲取有用的东西。

一、美国环评制度的司法监督

环境影响评价制度起源于美国1969年的NEPA，该法并没有直接规定环境影响评价制度，而是由环境品质委员会(Council on Enviornmental Quality,以下简称CEQ)在该法授权下，陆续颁布的建议性的准则，并由卡特总统以11991号总统行政命令，授权CEQ制定有拘束力的环境影响报告执行规则，在联邦行政机关配合下，逐步建立环评制度。

NEPA为大纲架构性立法，在NEPA中，仅要求联邦机关考虑影响环境的因素，没有司法审查的明文规定。在美国环评制度实施的初期，许多人认为NEPA的执行是依靠CEQ的监督，对于公民、环保团体能否请求司法审查NEPA案件持保留态度。而CEQ规则为行政程序的要求，所以行政机关应依法行政，执行CEQ规则要求的环评程序。但如果行政机关不依法行政时，应如何处理，NEPA与CEQ规则对此都没有做明确的规定。实践中是由法院通过有关NEPA的判例赋予法律效果的。1971年，联邦哥伦比亚特区上诉法院，在对美国原子能委员会诉讼案(Calver Cliffs’Coordinating Committee V.Atomic Energy Commissioner)的判决中，确定联邦法院对联邦政府行政机关执行NEPA的行政行为有司法审查权，成为有关NEPA判例发展史上的里程碑。在该案判决中，Wright法官说：“我们得出结论，NEPA第102条确立了一个全新的、要求所有联邦行政机关都必须遵循的决策制定程序，该决策模式是一个考虑周全和公告周知的特别决策程序，创设了可由法院强迫履行的义务。假如某项决定在程序中未被充分与真诚地逐项考虑与衡量环境因素，则法院有责任将其撤销。”此案填补了NEPA中关于环评司法审查的缺陷，明确了联邦法院在NEPA的地位，即法院的作用在于监督行政机关是否遵守NEPA。此司法判例已被联邦各级法院所普遍接受和引用。

然而在环评案件的司法审查中，法院并非取代行政机关做出专业决定，而是确保行政机关在决策时必须充分考虑环境因素。一方面，法院介入实体价值判断有违权力分立原则；另一方面，环评程序的决定是具有高度科技专业性的行政行为，不是法院介入能决定的。美国环评的司法监督主要通过四个方面实现：一是法院降低诉讼当事人进入法院的门槛；二是使行政机构遵守法律程序的要求，不再只是表面上符合即可；三是扩张解释环境法且利用普通法填补法规的漏洞；四是对于不符合环境立法价值的机关决定实施严格审查。

(一)程序手段

程序方面，法院通过放宽当事人资格，促使当事人得以进入诉讼程序，之后，通过审查标准或解释方式等技巧审查行政行为是否合法。

第一，环评公众参与权的可救济性。虽然美国环评相关法律没有司法审查的明文规定，但司法实务认为，若联邦行政机关在环评程序中有违法情形，例如，未依法规定进行公共参与程序，公众可以提起诉讼，使公众参与在制度上更具有实质效果。1998年Ohio Forestry Association Inc.v.Sierra Club案中，虽然联邦最高法院对于联邦森林管理方案采取较为严格的认定，认为根据成熟性原则，当事人不得对程序行为单独提起诉讼，因此不对其请求进行司法审查。然而在判决中特别提到有关环评瑕疵的司法审查的问题。法院认为，NEPA与其他法律不同，“只确保一个特定的程序，而不是一个特定的结果。因此一个具有适格性的当事人，主张其受到行政机关未遵循环评程序的损害，在此违法行为发生之时就可以起诉，因为其请求永远不可能更成熟”。此案确立了环评程序请求司法审查的时点与其原本行政决定程序独立分离判断的审查模式。Colorado Environmental Coalition v.Lujian案中，原告环保团体主张美国联邦特种部队在将五个荒野研究区域子荒野地建议名单剔除前应按照NEPA的规定进行补充性环评，但被告未开展环评，违反了NEPA的规定。内政部长则主张该行政决定仅为对总统的建议，并非最终行政决定，原告不得对其提起诉讼，请求司法审查。美国联邦科罗拉多区法院认为，是否有进行补充环评的必要纯粹为法律问题，无需进一步事实的发展；且原告等所受“未经环评程序的损害”，在后续程序中无法被弥补，而认定原告的请求具备成熟性。在本案中，美国联邦科罗拉多区法院单纯就未进行环评的决定是否足够成熟以进行司法审查，采取将环评程序作为一个独立程序，与原本行政决定程序分离的审查模式。

第二，放宽当事人资格的认定。美国法官在办理与环境争议相关诉讼时，不再要求原告证明个人的经济利益有损害，以符合美国《宪法》第三章的个案或争议要求，只要当事人能证明在艺术上、保存或休闲的议题上有特别利益即可。如Sierra Club v.Morton案，原告以美国林业局为被告，提出林业局许可迪士尼乐园在国家森林公园所在地知名风景区矿物国王山谷建造滑雪场，将对该国家森林公园的自然景观以及生态造成破坏，使子孙无法享受该地环境利益。在此判决中，联邦最高法院正面肯定“美感及环境的完好状态，就像经济的完好状态一样，是社会生活品质的重要成分”。此判决的关键在于，联邦最高法院确认环境利益是一种可受司法保障的利益。但所谓“环境利益”，其实并不是“环境”本身，而是原告“因利用环境而享受的利益”，侵害的对象并非“环境”，而是原告“因利用环境而享受的利益”。

第三，承认法律所隐含的权利。为了放宽当事人进入诉讼的渠道，法院通过解释法规，设定私人有法规所赋予的权利，加上法院有权审查行政机关决定，以此达成法规中环境保护的规范目的。City of Los Angeles V.National Highway Traffic Satety Administration Center案中法院就提出了“合理可能性标准”。当时被告质疑环境团体的当事人资格，主张环境团体没有科学证据说明气候变暖的伤害与被诉行为之间的因果关系，以及法院的判决如何能减轻其损害。被害人也主张气候变暖的不确定性使法院救济不可能，强调争议标准的调整可能增加二氧化碳排放，但增加的二氧化碳排放量对气候变暖而言作用甚小。法院多数持相反看法，认为原告并不需要一定要证明具体损害与环评决定间的因果关系，法院将因果关系的认定区分成两部分：原告潜在损害与争议规则决定的后果有实质的联系；主管机关准备环评可能会对该效能标准规则的结论有影响。原告只需就两个部分各自合理说明就足够了。即原告不需要必须证明具体损害与环评决定之间的因果关系，只需分别证明环评决定可能对联邦重大行为有影响，而联邦重大行为可能导致原告的潜在损害，就足以建立原告起诉的基础。

程序手段的特点是法院通过提升更多的程序要求，使行政机关保障公众的参与权。这些程序要求很有可能来自司法机关为了确保行政机关能真正保护公共利益，而由法官进一步创设出来的法律解释，要求行政机关决策时必须调查所有可能的相关因素，让公众的意见有机会进入行政机关的决定，且有义务回应公众所提出来的质疑。

(二)实质手段

实质手段方面，法官通过扩张解释法律条文，增加行政机关的说明义务，证明其决策是通过环境影响评价报告书作出的。第一，实质审查方面，重视行政行为是否符合法律授权的要件，有无超越法律授权的范围及目的，或是否合理与过度。所以，司法在审查过程中要求行政机关提出更多证据或详细说明以证明其决策过程是否合理、合法。第二，增加行政机关的说明义务。这一方面与环评诉讼的高度专业技术性背景有关，环评诉讼中法官了解相关环评专业知识；另一方面也为确保司法能够有效审查行政行为，避免环评审查被行政机关垄断。美国法官通过解释增加行政机关的说明义务。如环境法案仅要求行政机关提供一份环境影响评价报告书，但法院要求行政机关证明其决策是通过环评报告书做成的。Sierra Nevada Forest Protection Campaign v.Weingardt案中, 第九巡回法院在判决中指出：“根据《国家环境政策实施程序条例》的规定，环评草案虽然不需要公开，但仍需提供有效的相关环境资讯，在环评报告准备完成前，使公众有足够的信息以应对此类专业领域。因此行政机关在编写环评报告时，仅仅公布该开发行为的范围是不够的，还需要一并公布环境影响分析的信息。”

美国司法者通过此种方式审查行政行为是否合法，要求行政部门对环评决策进行充分说理，以确保权力部门之间的应有平衡，使环评决策更具正当性、专业合理性，提高公众的可接受度。但其基本要求是司法机关不能介入行政部门环评决策的自由裁量权。

(三)司法审查的范围

19世纪60年代后期，哥伦比亚巡回法院通过一系列的判例，发展出“严格审查”原则。1970年，美国国会变更哥伦比亚巡回法院的管辖权，让其负责审理挑战行政行为的案件。国会通过的法律以该院为唯一的管辖法院，不以该院为管辖法院时，也允许该院为替代法院。“严格审查”就是对争议问题采取审慎考虑的态度，准许法院审查行政行为时，确保行政机关充分考虑相关因素，并说明决定的理由，提高《行政程序法》规定的恣意专断标准的审查强度，促使行政机关重视和处理公民提出的意见和问题。其基本含义有三点：其一，法院要仔细对照有关实体法，验证行政机关的行为没有超出国会所赋予的自由裁量权的范围。其二，法院要从程序法的角度审查行政机关决定的公正性。其三，也是最重要的，法院要审查行政机关的决定是否有充分的理由得到充分论证。不久后，法院即适用“严格审查”标准审查行政机关作出决定的逻辑及事实基础。美国司法的“严格审查”标准主要包括以下内容：要求行政机关公开有关信息资料，要求行政机关对关键问题予以说明，要求行政机关采取特定行动，对行政机关增加程序法的义务。

美国司法审查在判断是否应适用“严格审查”标准时，通常采用利益权衡法。在Calvert Cliffs’ Coordinating Committee V.United States Atomic Energy Commission案中，法院在判决中指出：“第102条强制要求的目的，在于确保行政机关在审批过程中纳入环境影响因素的考量。更重要的是让被排除在决定初期的人员能够评估和计算相关因素所造成的环境影响。”法院也特别强调“审查的法院不能根据第101条按照事情的是非曲直直接推翻一个实质性的决定，除非各部门事实上武断打破了成本—收益平衡，或者很明显没有给予环境价值足够的重视。但是如果在作出决定时，各部门没有在程序上充分诚恳地具体考虑和平衡各种环境因素，法院就有责任推翻此决定。”

适用“严格审查”原则的目的是便利法院审查行政裁量的合理性，该原则的特色是，法院不介入、干涉行政机关“实体上”的价值决定，而仅在“程序层面”做审查，以确保行政机关在做决策时，详细、确实、严肃地将所有影响环境的相关因素考虑在内。而非恣意在信息不充分的情况下做出决策。

三、美国经验的启示

为降低环境污染，努力减少环境事故发生率，需要建立、健全完整的法律风险规范体系，需要司法机关以司法审查的形式加以监督。即在行政诉讼中，人民法院通过行使司法权对行政机关的行政权进行监督，使其成为风险沟通的一环，调整环评决策过程中的权力互动。同时，调整公众在风险决策中的地位，回应公民社会的发展。美国放宽当事人适格门槛以及重视程序理性的法律结构，使得美国环境公民团体得以通过司法诉讼的手段来达到环境理性、多元竞逐的效果，值得我国参考。

(一)放宽环评诉讼当事人资格

2014年，我国《行政诉讼法》将“法律上利害关系”改为“利害关系”，但该条款并没有对“利害关系”加以说明，导致司法实践中，法院对建设项目环评审批案件中利害关系人原告资格的认定标准大相径庭。基于“行政行为侵犯其合法权益”的表述依旧得到保留，法院在行政审判中依旧沿用“三要件”的因果判定方式。现今实务上开始用新环境保护规范理论探索《中华人民共和国环境影响评价法》是否具有保护个人的权利或利益的法律意旨存在。即将利害关系判定的重心从因果关系判断转移到法律规范所保护利益的解释上来，如王春等诉国家环境保护部环境影响报告书批复案。尽管司法采取肯定的见解，认为环评法不仅保护公共利益，而且具有保护个人权利的规范意旨，承认公民可以提起诉讼。然而我们也看到，法院将诉讼资格限缩在个人权利的保护时，也使一些具有事实上的利害关系却因为欠缺当事人资格的当地居民无法进入法庭。

就环评审查行政决定程序而言，居民参与已经成为一支重要力量，其在程序中的参与不只是形式上的法定要求，而且是整个环评审查行政决定是否具有正当性的必要条件。因此，在环评领域，如果将环评行政诉讼资格限缩在法定的权利或利益上，会发现一个矛盾现状，即在行政程序界定拥有程序参与权的居民，当其不服环评决定时，会因为与争议的案件不具有利害关系而被排除在行政诉讼之外，造成拥有行政程序参与权利的居民无法通过行政诉讼寻求救济的窘境。

因此，为了避免环评法赋予公众程序参与权成为徒具形式的条文，即有承认并赋予公民参与的独立程序权能的必要，使得只要在环评程序中，拥有参与权利的居民，就应承认其程序权具有独立的权能，并当其程序权遭受来自行政机关的侵害时，居民即可以单独提起诉讼来寻求救济，而非在案件中审查原告当事人是否对该建设项目拥有利害关系。另一方面，法院也可以通过发挥司法监督的功能，来监督行政权的行使是否符合程序理性的要求。

具体而言，一是应扩张解释《行政诉讼法》上“利害关系人”的法律概念。可从两个方面着手，一方面，援引类似美国法院所采取的“事实上损害”概念，将损害的概念扩大，超越法律所保护的权利或利益的损害，只要当事人对争议的案件有“事实上损害”，就应赋予其诉讼资格以提起行政诉讼；另一方面，在行政权行使正当性来自公民的程序权以及居民拥有完整程序参与地位的理念下，环评法所赋予的程序参与权本身即为一种独立的权能，因而居民如在环评过程中受到程序上的侵害，尽管其未必是环评审查决定的行政相对人，仍可以据此获得“利害关系人”的地位，而向法院提起诉讼来寻求救济，以使法院发挥司法监督的功能。

(二)严格环评审批诉讼的审查标准

司法机关独立于整个环境管理过程的利益链条，扮演监督者的身份。司法机关对规范的解释与审查标准，可以是与科学理性的对话，也促使决策者重新定位其在风险评价与风险沟通过程中的角色与意义。“严格审查”意味着法院必须在行政机关提供的各种资料中去判断是否已经将相关因素纳入考虑，是否有明显错误，是否有恣意的情形。具体而言：一是行政机关是否对有“重大影响”采取“严格审查”原则；二是行政机关是否已经明确指出环境考虑的相关领域；三是对已经研究并指出的问题，行政机关作出“不具有重要性”的决定是否能够令人信服。

(三)赋予公民提起环境行政公益诉讼的资格

基于对环评制度所建立的法秩序保护的目的，在我国赋予公民提起环境行政公益诉讼的资格显得非常必要。虽然我国行政公益诉讼制度已于2017年7月1日在全国正式实施，但离制度功能的完善及效用的真正发挥还有很大的距离。其中原告主体范围限定等问题造成该类诉讼启动和运行困难。就充分发挥社会主体维护国家利益和社会公共利益而言，公民作为环境行政公益诉讼的主体，不仅可以对公权力形成有效的制约，提高行政效率，促进严格的执法，而且有利于保障公众参与的有效性。但司法实践中，公民提起环境行政公益诉讼时，很少得到支持。如“金奎喜诉杭州市规划局违法行政许可”案中，法院认为：“金奎喜与在建的浙江老年大学没有利害关系，不具有行政诉讼的原告资格，因此不能立案。”

在我国，赋予公民环境公益案件的起诉资格是切实可行的。首先，它符合宪法精神和法治原则。我国《宪法》 第二条第三款规定人民管理社会事务的权利，第四十一条规定了公民提出申诉、控告或检举的权利，诉讼是公众参与管理的最行之有效的手段。其次，环境法设立公民诉讼的目的，在于赋予受害的公民及环保团体向行政法院提起诉讼的权利，通过公众和法院的介入，以督促行政机关积极履行其职权，同时给公民提供一个体制内的参与途径，减少环保群体事件。

程序正义强调要让利害关系人有意义地参与环境决策过程，但利害关系者拥有参与的机会并不等同于他们有能力转化手中所拥有的机会而使其具有提升环境品质的实质功能。例如，环境影响评价包含了相当多的专业问题，要能够先跨越专业的门槛才能实质参与相关问题的讨论。在缺乏知识和信息的情况下，拥有参与讨论的机会并不代表能够通过此影响决策过程。再者，由于专业知识不足，公众大都只会关注看得见的问题，而看不见的问题则容易被忽略。通过公民、社会团体以及检察机关等多方力量的共同监督，达到优势互补。同时，为遏制因原告资格扩大导致的滥诉，应设定相应的前置程序与合理的衔接机制，以完善救济途径，从而形成更为规整，更具有可操作性的规则体系。

四、结语

即便环境法规日益繁多，环境保护标准日趋严格，但环境破坏事件仍然层出不穷。同时，环评决定的结果通常带有难以恢复性、科技风险性、理由冲突性及隔代平衡性等不确定问题。虽然评价难以百分之百的正确，但仍应该力求评价的相对正确性与对公众的风险沟通。通过国家行政机关与公众参与合作，确保环评决定是经过充分考虑各种公益与私益的衡量，而达成尽量正确的结果。

扩大环境决策以及环评程序的公众参与固然有其意义，但依法行政的要求不能仅通过期待行政机关的自律而获得，需要有司法权的他律控制以作为担保，从而协助维护客观法秩序。司法审查作为权利保障的最后一道防线，对环评审批行为的审查不仅可以保障立法所确定的环评程序得到践行，实现权利保障，促进理性决策，而且也可调和环评程序的各方价值，进一步建构风险沟通的场域。而司法若能坚持对环境影响评价报告信息与运作程序正义作严格的审查，将可适度导正行政机关的偏差，真正落实法治国家的要求。

注释：

①See Calver Cliffs’Coordinating Committee Inc.V.U.S.Atomic Energy Atomic Energy Commissioner 449 F.2d 1109, 1111(D.C.Cir.1971).

②See Ohio Forestry Association Inc.v.Sierra Club，523 U.S.726,737(1998).

③See Colorado Environmental Coalition v.Lujian, 803 F.Supp.364,369-70(1992).

④See Sierra Club v.Morton,405 U.S.727.

⑤See City of LosAngeles V.National Highway Traffic Satety Administration Center 912 F.2d 478(D.C.Cir.1990).

⑥See Sierra Nevada Forest Protection Campaign v.Weingardt 376F.Suup 2d 984,991(Cal E.D.2005).

⑦See Calvert Cliffs’ Coordinating Committee V.United States Atomic Energy Commission.449 F.2d 1109.852(D.C.Cir.1971).

⑧参见最高人民法院〔2016〕最高法行申172号行政裁定书。

⑨《金奎喜诉杭州市规划局案》，载中国法院网(https://www.chinacourt.org)，于2020年10月14日浏览。