对土地征收公共利益用地认定机制的必要性与实施对策探讨

王燕

摘要：土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。目前，我国公共利益用地存在着公认定主体不明确、认定程序不完善等问题，通过明确认定主体和完善认定程序两方面探讨公共利益用地征收的实施对策。

关键词：土地征收 公共利益用地 认定程序

一、相关概念

1.土地征收

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。宪法2004年第20修正案中对土地的征收主要是指对集体经济组织所有的土地的征收。这种集体经济组织所有的土地主要是作为集体经济组织的农业生产用地、集体经济组织的公共设施和公益事业建设用地、集体经济组织成员的宅基地。

2.土地征收程序

从具体操作程序进行划分的话，土地征收工作程序分为征地报批前工作程序、征地报批材料组卷和征地批准后组织实施程序三个阶段。第一阶段主要工作有发布《征地前告知书》或者《拟征地公告》、被征地农村集体经济组织和被征地农民签字确认，告知被征地集体经济组织和被征地农民有申请听证权利，向他们送达听证告知书;第三阶段工作主要有组织实施的县级以上人民政府发布征收土地公告、县级以上人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告，告知被征地农村集体经济组织和被征地农民有申请听证的权利等，其具体程序如下：

（1）征地报批前工作程序：征地情况告知、征地调查确认、函告征地情况、征地听证告知、组织征地听证。

（2）材料组卷：文字材料、图件材料。

（3）实施：发布征收土地公告、办理征地补偿登记、发布征地补偿安置方案公告。

3.公共利益用地

2019年新修订的土地管理法修正案在总结试点经验的基础上，采用列举的方式，首次对土地征收的公共利益进行了明确的界定：因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要整地的可以依法实施征收。

二、公共利益用地征收的现状

1.公共利益认定主体不明确

根据目前法律，征收决定实际上是一种政府内部行使，没有立法审查、司法审查和公众参与的行政特权。因此，政府既是土地征收的主体，同时又是公共利益认定的主体，这明显违背了“任何人不能做自己的法官”的原则。

由于公共利益的不确定性并且政府也有自身的利益诉求，再加上权力寻租的普遍存在，所以一般能够促进当地经济发展的建设项目都会被以公共利益的概念来实施土地征收。因此当政府同时兼具这两种身份，容易导致土地征收权被无限扩大。

法院是否是公共利益认定的主体，现实中存在着较为矛盾的情况。然而在司法实践中出现的更多情况是法院认为土地征收的公共利益性应当由审批机关确定，公共利益的认定是一个合法性问题，不属于行政诉讼的受案范围，由此可以得知法院不参与公共利益的认定，政府是公共利益认定的唯一主体。这导致一些类似的案件出现大相径庭的结果，即公共利益认定的主体不一致。一般来说，就算是因为被征地方补偿不合理或者是程序不正当导致的违法进入行政诉讼程序，法院在审理土地征收的合法性時，往往会忽略土地征收的公共利益的合法性。

从土地征收的程序中我们可以看出，征地完全是政府一方主导的行为，被征地方作为土地的所有者却难以提出异议，这违背了《物权法》的立法精神。尽管土地征收具备国家强制性，但是从公共利益具有私法性质的角度考虑，很有必要将被征地方视为公共利益认定的参与主体，保障被征地方的知情权、参与权等，建立民主协商机制。

2.公共利益认定程序不完善

（1）上级机关的审批程序。国务院和省级政府主要审批征收土地方案，而征收土地方案主要包括征收土地的目的、用途以及其他。可见审批机关只是对征地目的及用途进行附带性的审查，不具有专门性与专业性。

（2）征收土地公告程序。我国实行两公告制度，涉及征地目的的主要是征收土地公告，根据2010年修正的《征收土地公告办法》第五条规定，征收土地公告应当包括批准用途。在这里土地征收的公共利益被转化为“批准用途”这种模糊的字眼，甚至一些被征地人根本不知道或者不认为土地征收是要符合公共利益的，所以参与公共利益的认定、监督政府的权力、对被侵害的权利进行救济这一系列后续行为也就无从谈起，因此保障被征地人的知情权至关重要。另外，征收土地公告的时间是在批复之后，这实质上让公告成为一种通知行为，在此之前被征地方完全无从得知土地将要被征收，更没有途径参与认定公共利益。

（3）听证程序。听证程序本应是保障被征地方参与权最有效的途径之一，但是目前我国土地征收中的听证制度大多未启动或者流于形式。2010年《征用土地公告办法》第十条规定了被征地方对征地补偿、安置方案有异议，要求听证的情况下，应当举行听证。举行了听证会的，当主管部门将安置方案报政府审批时，还应当附听证笔录。这虽然规定了被征地方有要求听证的权利，但对于被征地方参与公共利益的认定却完全没有作用。首先主要是因为听证的内容仅仅针对征地、补偿安置方案，被征地方完全没有对征地用途是否符合公共利益提出质疑的权利。其次，是听证依申请才能启动，被征地方由于知识的缺乏或是知情权没有得到充分保障，往往很少启动听证程序。最后，对听证的效力的规定是附具听证笔录，也就是说听证的结果对于行政机关来说只是具参考价值，听证不能发挥实际作用。

三、公共利益用地征收的建议

1.完善公共利益用地范围界定

2020年1月1日起施行的《土地管理法》列举了六类可以实施土地征收的公共利益用地的具体情形。但问题在于，《土地管理法》只对用于军事和外交、公共基础设施建设以及公共事业等容易辨明属于公共利益的情形进行了列举，并且同时规定了“法律规定的其他情形”这一兜底条款。在无法做到对所有情形进行完全列举的前提下，当法律实践中遇到没有明确规定的情况时，判断是否属于公共利益用地便没有了统一标准。因此，在进行公共利益用地界定时，我们必须围绕公共利益实体要素进行判断，如受益对象的审查、利益需求的确定及征收的直接目的等等。

2.明确公共利益认定的主体

在当前完全由行政机关主导土地征收的现实情况下，笔者认为公共利益的认定主体问题应当建立政府主导认定、利益相关方参与认定、法院最终认定的分权模式。因为我国目前的土地征收现状不是一朝一夕可以完全改变的，并且行政征收具有强制性，因此公共利益仍然由政府主导认定，在此基础上建立监督、制约机制，以权利来监督权力，以权力制约权力。利益相关方特别是被征地方要参与公共利益的认定，排除掉一些明显违反公共利益的土地征收行为，更多土地征收的公共利益具有模糊性，如商业利益很多时候也具有公共利益的属性，不能一概而论，因此对于这些具有模糊性的公共利益，要使得公共利益得到确定更多的是要依靠政府方与被征地方的博弈，在博弈中双方不断地磨合、让步，从而达成共识，其中最主要的就是作为保障被征地人参与权的听证程序。在经过民主协商后，若双方仍不能达成共识，这时就需要一个独立的第三方作出公平公正的判断，而在我国现行制度下，最可靠的独立第三方就是司法机关，这使得土地征收的公共利益这个不确定的概念在具体案件中得到最终的认定。

3.完善公共利益认定的具体程序

行政程序的救济。目前行政程序中对于公共利益的认定只存在于审批当中，而且还只是简单的附带、形式审查，我们应该要将对公共利益的认定贯穿于与土地征收的各个程序之中。

（1）审批程序

我国目前土地征收中的审批对于公共利益的用途还只局限于形式上的审批，不能真正起到认定公共利益的作用。要想改善这种局面，就应该加强事前的实质性审查，使审查具有专门性、专业性、实质性等。

（2）公告程序

公告程序的完善有利于充分保障被征地人的知情权、监督权。一是公告的内容。应该要在征收土地公告中写明征地的用途符合公共利益的合法性，并告知行政相对人若有异议有申请听证、救济的权利。二是公告的时间。笔者认为在审批制度已经改变了的情况下，在公共利益审查认定程序阶段公民就已经通过相关途径了解相关情况，并且从为了保持政府公信力和精简程序的角度考虑，公告的时间可以放在审批通过之后，只要辅之以充分的参与、救济方式即可。

（3）听证程序

公共利益不是对实质目标的追求，而是存在于不同利益集团协调的过程之中。因此听证程序对于纠纷的解决就显得十分重要，是土地征收中不可缺少的程序，我们要着力完善土地征收中的听证程序，使其对公共利益的认定起到有效的作用。一是听证的内容。听证的内容应该要增加公共利益的认定问题，这样一来被征地方首先就有权参与公共利益的认定。若双方选择了独立机构认定，也要将认定意见纳入听证范围。二是听证的时间。已经对听证内容作了改变，那么相应的听证时间也不能停留在補偿、安置公告之后，而应将其提前到土地征收公告之后，因为虽然这样可能导致两次听证，但是只有在对公共利益的认定确定后，才有后续的补偿安置问题，因此虽然程序上可能繁琐了，但是对公共利益达成一致是后续补偿、安置的前提。三是听证的启动。目前是依申请应当举行听证，但是笔者认为由于听证具有十分重要的作用，应当将其作为一个征地过程中的必经程序，也就是无需依申请而自然启动，在双方对公共利益认定一致的情况下听证程序自然是可以简易化的。三是听证的效力。增强听证的效力可以改变听而不证、流于形式的现状。因此政府机关应当将听证笔录作为最终决定的主要依据，充分发挥听证的作用。四是听证的参加人。听证的参加人当然包括政府方与被征地方，但是还应包括其他利益相关人、相关的专家、第三方机构等。

4.加快建立土地征收公共利益认定机制

（1）尊重地域差距。任何制度的出台都应考虑适用性，而非“一刀切”式的硬性规定。由于我国地域辽阔，各地区发展方式及程度有较大差异，因此建议国家层面对某一具体项目是否属于公共利益的判定做好全方位的调研，并且在明确机制后，由各地区按程序进行论证。

（2）广泛听取意见。土地征收属于行政机关履行公共职能，为保障群众切实利益，应广泛征求人大代表、政协委员、相关领域专家及人民群众的意见，以强化监督，保障权益。

（3）妥善处理相关关系。在土地征收公共利益认定机制规划过程中，地区政府、相关单位要严格按照规定对某项目是否属于公共利益提出意见，必须将其作为审批的重要依据，防止因认定不准、程序不当等原因影响其他项目的进程，产生不必要的麻烦。

参考文献

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