政策工具视角下农村人居环境整治政策研究

龙灵娟

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

一、问题的提出

2018 年2 月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》（以下简称《三年行动方案》），从乡村振兴战略层面就如何推进农村人居环境整治提出了总体要求、重点任务、公民参与、政策支持和保障措施。2018 年12 月，中央农办等18 单位联合印发的《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》（以下简称《村庄清洁行动方案》）再次提出，要聚焦村庄环境卫生难题、增强农民群众幸福感、推进农村人居环境整治工作，建设好美丽宜居乡村。2019 年2 月，住房和城乡建设部印发《关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见》（以下简称《共同缔造活动的指导意见》）提出要“建设整洁、舒适、安全、美丽的城乡人居环境，打造共建共治共享的社会治理格局”。

农村人居环境整治是助推全面建成小康社会和决战决胜脱贫攻坚重点任务，也是乡村振兴战略有效实施和“美丽中国”全面建设的基础内容。在《三年行动方案》收官之际，从中央出台的政策文本出发，对我国农村人居环境整治政策工具的类型、运用情况进行分析，试图对后续乡村振兴战略实施提供借鉴。

二、文献回顾与研究设计

（一）文献回顾

自有关农村人居环境整治的政策相继颁布，尤其是《三年行动方案》《村庄清洁行动方案》《共同缔造活动的指导意见》等文件出台以来，农村人居环境整治研究日益成为学界讨论的趋势和热点。首先，在农村人居环境整治的政策体系方面，朱琳等（2014）[1]指出虽然农村人居环境整治工作日益得到重视，但在相关的技术管理层面缺乏政策体系，分析得出技术管理政策还需要加强针对性、前瞻性和技术性方面的内容。鞠昌华等（2015）[2]同时也指出配套经济政策的缺失或力度过小制约了农村人居环境整治的推进工作。其次，在农村人居环境整治的问题与优化路径方面。吕建华和林琪（2019）[3]指出由于受到治理主体自身、治理过程艰巨、农村特征复杂的现实因素影响，提出要丰富整治的主体、构建网络化治理、提升认知水平等等。王晓毅（2018）[4]则提出要加强政府与村民的沟通，避免出现整治工作的形式主义、简单模仿、重建设轻管理的现象。最后，在农村人居环境整治的时代背景方面，学者们做了大量研究，尤其是乡村振兴战略实施以来，进行农村人居环境整治是全面建成小康社会的重要一环、也是改善农村面貌从而缩小城乡差距的难点所在[5]，袁家军提出要强化绿色发展理念、创新治理机制、推进生态治理、推进农村人居环境。

政策工具作为一种分析手段其在政策执行过程中不断发展和完善，对于政策工具的内涵与分类，许多学者纷纷进行了研究，包括有尼达姆、格林、欧文.修斯等等。我国学者陈振明教授将政策工具定义为人们（即政府主体）为了解决某一个社会问题或者达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。在我国，政策工具运用的虽然广泛，分别是经济政策、就业政策、教育政策、扶贫政策、医疗政策等领域都有应用。

综上梳理文献发现，近年来关于农村人居环境整治的研究更多的关注政策体系、问题与路径等方面，尤其是在乡村振兴的战略背景下，以上研究为政策实践提供了可借鉴的理论指导。但是，从政策工具的视角还没有对农村人居环境整治展开研究，于是本研究将从政策工具入手，依据中央发布的政策文本进行系统的整理分析。

（二）研究设计

1.研究方法。内容分析法是通过对“内容（文本）”进行分析，期望从研究的内容或文本中取得可重复且有效的推理并得出结论的一种研究手段。本研究基于内容分析法，引入了政策工具与政策内容两个维度来构建二维分析框架。以定量方式对农村人居环境整治政策进行政策文本分析：首先，建立基本政策工具分类维度；其次，结合农村人居环境整治政策内容构建二维分析框架；再次，对所选的文本进行编码归类；最后，通过数据分析得出研究结论并提出相应的政策建议。

2.文本选择。本研究通过北大法宝、中央部委官方网站等渠道，以“人居环境整治”为关键词进行检索，基于政策文本权威性、代表性和相关性的原则，选取了由中央部委及其直属部门发布的关于农村人居环境整治的纲领性政策文件。因此，本研究选取2018 年2 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》、2018 年12月中央农办等18 个单位印发《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》和2019 年2 月住房和城乡建设部印发《关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见》三份政策文本作为分析对象。

三、政策工具的二维分析框架

本研究从政策工具和政策内容出发，构建政策工具分析的二维分析框架，对《三年行动方案》《村庄清洁行动方案》和《共同缔造活动的指导意见》三份政策文本进行政策编码和归类。其中，横向维度表示农村人居环境整治政策工具的不同类型，纵向维度表示农村人居环境整治的政策建设要素，通过构建工具—要素二维框架，更加系统地分析农村人居环境整治政策工具的组合与选择。

（一）横向维度：政策工具分类

政策工具是政府执行农村人居环境整治政策、实现乡村宜居目的的主要手段，根据农村人居环境整治的政策特点，本研究结合豪利特和拉梅什的观点，按照政府介入程度的高低将农村人居环境整治政策工具分为强制性工具、混合型工具和自愿型工具三类。

强制型政策工具也被称为直接工具，强制或直接作用于政策受众，主要指政府机构依托其统治权威，直接对农村人居环境提供产品和劳务服务，几乎不给村民留下任何可回旋的余地。本研究将其具化为规制规划（体系建设、规划引导、行动方案、考核评估）、直接提供（公共财政支出）、命令权威（组织协调、督促检查）三种。

混合型政策工具包含有强制型政策工具和自愿型政策工具的特征，在私人部门拥有决定权的基础上，政府保留介入的权力。本研究将其具化为信息与劝诫（广泛动员、增强意识）和补贴（奖励与表扬）两种。本研究将政策工具分成三个大类总共8个次级政策工具。

自愿型政策工具是在自愿的基础上达成政策目标的、不受或少受政府影响的工具，其中，市场、家庭或志愿组织是解决公共问题最佳渠道。本研究将其具化为家庭（农户主体）、自愿型组织（党政群团、社会组织、志愿者组织）和市场（运营管护、投融资机制、用者付费）三种。

（二）纵向维度：政策建设要素

本研究依据《三年行动方案》《村庄清洁行动方案》和《共同缔造活动的指导意见》中出台的各项措施和途径，并结合已有的研究对农村人居环境整治构成要素的分析，将建设要素分为建设管护机制、生活垃圾治理、厕所粪污治理、生活污水治理、村庄规划管理、村容村貌建设六个方面。其中，建设管护机制主要由村庄人居环境管护长效机制构成，包含服务绩效评价机制和农户合理付费分担机制；生活垃圾治理主要由区分农村生活垃圾与生产垃圾、垃圾就地分类和开展资源化利用方式构成；厕所粪污治理包括农户厕所革命和村庄公共厕所建设；生活污水治理主要是源头减量和尾水回收，并将农村水环境治理纳入河长制、湖长制管理；村庄规划管理包括村土地整治和利用规划、村委会编制机制两个主要方面。

（三）构建二维分析框架

基于政策工具的横向维度和建设要素的纵向维度构建了农村人居环境整治政策的二维分析框架，如图1 所示。

图1 农村人居环境整治政策的二维分析框架图

四、政策文本的内容分析

依据构建的农村人居环境整治政策的二维分析框架，对《三年行动方案》《村庄清洁行动方案》《共同缔造活动的指导意见》的政策内容进行编码归类，对政策工具的使用结构和建设要素进行分析。

（一）政策文本编码

通过内容分析的研究方法，将《三年行动方案》《村庄清洁行动方案》和《共同缔造活动的指导意见》的政策文本内容为基本分析单元，按照“政策名称—内容章节—具体条款”进行编码，最后形成编码表，如表1 所示。

表1 《三年行动方案》《村庄清洁行动方案》《共同缔造活动的指导意见》编码一览表

（二）政策文本横向维度分析

通过对三份政策文本总共59 个分析单元进行编码和分析后，按照强制型、混合型和自愿型三种划分将其分别归入不同政策工具类别中，得到农村人居环境整治各类政策工具应用比例。其中，三份政策总计使用强制型政策工具46 次（占全部政策工具的55%）、混合型政策工具27 次（占全部政策工具的33%）、自愿型政策工具10 次（占全部政策工具的12%）。另外，对《三年行动方案》《村庄清洁行动方案》和《共同缔造活动的指导意见》三份政策文本再次进行使用政策工具计量分析，得到各类政策工具的具体使用情况。

首先，从三份政策文件来逐一分析各类政策工具使用情况。第一，在《三年行动方案》中，使用强制型政策工具频次最高，超过该政策工具的一半，占比达到51%，其中，规制规划和命令权威工具使用较高；使用混合型政策工具较为频繁，占比达到30%，其中使用信息与劝诫工具较多，也说明了动员和鼓励对于推进方案进行有重要作用；使用自愿型政策工具频次最少，占所有政策工具的19%。第二，在《村庄清洁行动方案》中，强制型政策工具使用频次最高，占比达到60%，命令权威和规制规划是最主要的政策工具；混合型政策工具使用频次次之，占比为36%，也是信息与劝诫工具使用最多；自愿型政策工具仅使用1 次，即家庭工具。第三，在《共同缔造活动的指导意见》中，强制型政策工具共使用9 次，占比60%；混合型政策工具使用5 次，占比24%；自愿型政策工具仅使用1 次。

其次，三份政策文件使用的政策工具具有极大的相似性。第一，从使用频次来看都是优先选用强制型政策工具、而后到混合型政策工具、最后才是自愿型政策工具；第二，强制型政策工具中使用规制规划和命令权威工具最多，直接提供则仅使用过一次；混合型政策工具中使用信息和劝诫工具最多，而较少选用补贴的政策工具；自愿型政策工具都使用较少，其中引入市场的投融资和用者付费是较多的选择工具。

最后，与《三年行动方案》和《村庄清洁行动方案》相比，《共同缔造活动的指导意见》使用的政策工具较少，所有83 个政策工具中仅仅使用了15次，如表2 所示。

表2 农村人居环境整治政策内容分析结果

（三）政策文本纵向维度分析

在政策工具使用的基础和分析框架的构建上，本研究从建设要素层面对三份政策文本进行计量分析，可以得出政策工具涵盖了建设管护机制、生活垃圾治理、厕所粪污治理、生活污水治理、村庄规划管理、村容村貌建设六项要素。其中，建设管护机制运用政策工具20 次，占比35%；生活垃圾治理运用政策工具7 次，占比12%；厕所粪污治理运用政策工具7 次，占比12%；生活污水治理运用政策工具9 次，占比16%；村庄规划管理运用政策工具4次，占比7%；村容村貌建设运用政策工具10 次，占比18%。

（四）政策文本纵向维度分析

在政策工具使用的基础和分析框架的构建上，本研究从建设要素层面对三份政策文本进行计量分析，可以得出政策工具涵盖了建设管护机制、生活垃圾治理、厕所粪污治理、生活污水治理、村庄规划管理、村容村貌建设六项要素。其中，建设管护机制运用政策工具20 次，占比35%；生活垃圾治理运用政策工具7 次，占比12%；厕所粪污治理运用政策工具7 次，占比12%；生活污水治理运用政策工具9 次，占比16%；村庄规划管理运用政策工具4次，占比7%；村容村貌建设运用政策工具10 次，占比18%。

从分析建设要素的政策工具使用情况可以看出，建设管护机制、村容村貌建设和生活污水治理是政策工具作用最多的要素，生活垃圾治理和厕所粪污治理也都得到一定重视并运用政策工具，相比之下村庄规划管理运用的政策工具较少，仍然缺乏关注。另外，从三份政策文件建设要素的使用工具来看，《三年行动方案》和《村庄清洁行动方案》都使用了25 个的政策工具，而《共同缔造活动的指导意见》仅使用了7 个，关注的建设要素和使用的政策工具较少，如表3 所示。

表3 建设要素分析结果

五、结论与政策启示

（一）结论

本研究通过运用政策工具和建设要素两个维度来研究《三年行动方案》《村庄清洁行动方案》和《共同缔造活动的指导意见》政策工具运用情况，得出以下结论。三份政策涵盖了强制型、混合型和自愿型三大政策工具类型的8 个次级政策工具，而涉及了建设管护机制、生活垃圾治理、厕所粪污治理、生活污水治理、村庄规划管理、村容村貌建设六项建设要素，形成了比较全面的政策工具分析框架。但是，从次级政策工具的具体使用频次、建设要素的各项内容来看，还存在着分布不均、工具缺失等问题。

首先，强制型政策工具中的直接提供工具使用很少，而农村人居环境整治的内容较多、涉及的项目也非常广泛，恰恰需要大量的财政资金支持。如果忽视对财政直接支持，整治项目很有可能会因为资金短缺而造成项目中断，面临整治项目烂尾的困境。混合型政策工具中的补贴工具和自愿型政策工具中的市场工具使用较少，虽然政府给予农户补贴、呼吁用者付费和支持企业投融资，但是该工具的使用数量总共只有7 个，这也说明在补贴和市场两种工具上政府还有空间可以作为。

其次，自愿型政策整体运用不足，虽然家庭、自愿型组织和市场工具都得到运用，总使用数量仅为10，使用率不足17%。这也说明作为农村整治主体之一的农户和志愿者队伍实际参与治理的程度不足。

最后，各项政策工具的使用呈现分布不均、比例失衡的问题。混合型和自愿型政策工具使用之和都不及强制型政策工具的使用，可见强制型工具尤其是规制规划和命令权威工具使用过度，而其他工具使用严重不足。

（二）政策启示

根据上述研究，在农村人居环境整治的后续工作中要注意政策工具的搭配组合，依托各政策工具的优势进而合理使用政策工具。首先是要适度增加政府财政投入、农户补贴等政策工具，将部分强制型政策工具进行转化，优化强制型政策工具组合；其次是要加强自愿型政策工具的使用力度，提升农户主体的参与意识，帮助其实现建设和维护生活环境；再次是要提高混合型和强制型政策工具在农村环境整治中的各建设要素之间的使用比例，实现工具与要素的合理搭配，最终推进整治效果。