财政支出绩效评价中的满意度评价：逻辑与框架

黄振胜 陈正彬

【关键词】 财政支出; 绩效评价; 满意度; 逻辑; 框架

【中图分类号】 F275  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）22-0016-06

一、引言

政府绩效是行政管理学科领域研究的节点，基本涵盖了政府管理的关键问题。政府绩效评估是政府管理决策、业务流程再造与机构职能转变的有效抓手，近年来成为学术界和实践界的热点。2018年9月25日发布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出要“运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性”。满意度评价正是公众评判法的主要方法。习近平总书记指出要建设让党中央放心、让人民群众满意的模范机关，党的十九大报告提出建设人民满意的服务型政府。由此可见，人民群众满意度是服务型政府的基本出发点，是预算绩效管理的重要内容。

然而，从我国各省份公布的财政支出绩效评价报告来看，服务对象满意度的评价没有统一的标准和要求，在实践中存在研究对象不全面和不匹配、技术手段不成熟、结果应用不充分等问题，无法客观、公正、科学、真实地反映该项指标的实际价值，且现有的相关规定和研究对解决上述问题帮助有限。因此，研究财政支出绩效评价的满意度指标和测评方法能有效回应现实需要，为推进预算绩效管理和建设人民群众满意的服务型政府提供参考。

二、文献综述

早期学者呼吁把满意度评价作为政府绩效的重要组成部分。徐友浩、吴延兵[ 1 ]提出要采用顾客满意度来评估政府绩效;彭国甫[ 2 ]认为政府部门绩效考核指标体系应包含公众满意度，它是政府内部管理指标不可或缺的一部分;江易华[ 3 ]认为具有主观性和模糊性的公众满意度构成了公共绩效评估指标体系中的软指标;尤建新、王波[ 4 ]认为评估政府绩效主要看它满足了多少社会和公众的需要，政府的公共服务被公众所接受是政府有绩效的必要条件;刘旭涛、孙迎春[ 5 ]认为强调公民满意度评价使政府部门明确了对上级和人民负责、真正实现服务型政府的宗旨。

学者亦对政府部门如何应用公众满意度进行了研究。徐邦友[ 6 ]认为行政绩效评价应将满意度作为最终尺度，并指出了满意度评价的相关关系;米子川、高岳[ 7 ]对满意度测评指标体系的建立原则、指标权重分布和量化等进行了剖析;俞明南等[ 8 ]对如何将满意度评价体系引入政府部门做了探讨，并声明建立完善的满意度反馈系统和监督机制的重要性;尤建新等[ 9 ]运用层次分析法，构建了四级指标体系结构，其中将公众满意度作为一级指标和最终的测评指标，并具体化为对政府工作的认同感;朱国玮等[ 10 ]借鉴美国公共部门满意测评模型，对我国政府部门开展满意度评价的适应性、工作要点和评价体系等提出相应见解;吴建南、庄秋爽[ 11 ]从美国顾客满意度指数在公共部门的应用中得到启发，对构建我国政府部门公众满意度评价体系提出建议，包括加强法律法规的约束、有层次性地设计指标、准确划分顾客群、恰当选择评价机构和加强政务公开力度等;郑方辉、吴轶[ 12 ]将公众对政府的评价归纳为政府形象、公众期望、公众感知质量、公众满意、公众抱怨5个方面，又将每一个方面划分为4个层级。

综观前人研究成果，可以发现政府绩效中的满意度评价已受到越来越多人的重视，在满意度评价内涵的界定、必要性及评价指标体系的建立等方面取得了一定成果。由于我国财政支出绩效评价中满意度评价还未形成一套完整的总体框架，评价指标体系的构建虽借鉴了国外学者及政府的经验，但还存在一些不足。因此，财政支出绩效评价中满意度评价有待更深入的研究。

三、财政支出绩效评价中满意度评价的基本逻辑

（一）財政支出绩效评价中满意度评价的历史逻辑

通过查找满意度评价的代表性事件和国家层面对绩效支出满意度的各项规定，可将满意度评价的发展历程划分为如下几个阶段：

1.萌芽期（1998—2004年）

我国从1998年开始出现“公民评议政府”的活动，可视作将满意度引入政府绩效评价的开端。例如1998年沈阳市组织的“市民评议政府”、1999年珠海市组织的“万人评政府”、2000年邯郸市的“市民评议政府及部门问卷调查活动”和广州市的“市民评政府形象”活动、2001年辽源市的“万名市民评议政府活动”、2002年温州市市民对“48个市级机关部门满意度测评调查”和邵阳市的“优化环境综合测评”、2003年北京市的“市民评议政府”活动、2004年底西安市的“网民热议西安发展十大教训”活动等[ 13-14 ]。这些活动的开展对政府工作作风的转变、服务态度和服务质量的提升都产生了重大影响。这一阶段也产生了“甘肃模式”“青岛模式”“广东试验”等[ 15-16 ]，引入了“外部评价”这一模式，且均覆盖主客观两方面的评价。同时，满意度评价还导入法治政府绩效评价和财政专项资金绩效评价中。这一阶段是公众参与政府绩效评价的开端，是地方政府的探索，但中央未出具统一的文件或规定。根据吴建南、庄秋爽[ 11 ]的研究，该阶段暴露了公众对评价对象和指标了解有限、评价结果的准确性和客观性难以保证、地方政府对评价组织与实施的独立性和专业性不足、评价结果重在考核本身而非绩效的改善等问题，使得这些活动的信度和效度均受到一定影响。

2.探索期（2005—2010年）

2005年，财政部印发《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，规定公众评价法是指对无法直接用指标计量其效果的支出，通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效考评内容完成情况进行打分，并根据分值考评绩效目标完成情况的考评方法。此后，财政部先后印发一系列文件，分别选择科技、金融、农业、卫生、教育等领域项目进行绩效评价试点工作[ 17 ]。根据财政部网站的《预算管理改革三十年回顾》一文可知，截止到2008年，中央共对108个项目进行了绩效评价试点工作，涵盖了74个部门和20多亿元专项资金。这一时期，财政支出绩效评价中的满意度评价处在探索和测试阶段，仍存在参与评价的专家数量不足、部分评价指标设计或分值赋予不够合理、问卷设计不够科学、抽样调查样本覆盖面不够广等缺陷。