精准扶贫经验分析与价值总结

韩旭东 郑风田

[摘 要]中国精准扶贫所取得的举世瞩目的减贫成绩向世界提供了贫困治理的中国方案、中国智慧。支撑中国取得减贫奇迹的正是独特的制度优势与有效的治理体系，尤其是举国体制发挥了关键作用。自精准扶贫战略提出以来，党中央从扶持谁、谁来扶、如何扶及如何退等方面全面创新制度设计，动员全党全国全社会之力参与其中，形成了具有中国特色的脱贫攻坚制度体系。精准扶贫以党主导、高位推动、层层落实责任，以建档立卡和动态调整精准识别贫困对象，因地制宜、多主体多举措精准帮扶，政府、市场、社会力量有机互动、相互协作，形成强大帮扶合力。另通过第一书记制度助推扶贫政策落实，通过加大资金供给与统筹使用强化投入保障，通过严格的监督问责与考核评估保证扶贫的准与实。精准扶贫在继承和发扬马克思主义反贫困理论、推进国家治理现代化进程、为世界贡献中国减贫经验等方面蕴含着极为丰富的价值。

[关键词]贫困治理;精准扶贫;举国体制;经验分析

[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2021）09-0001-08

一、问题提出

贫困是制约一个国家发展的重要难题，是国家发展状况的衡量尺度，不仅是经济问题，更是制度问题，反映国家治理的水平。在“治理”视域下，贫困治理就是政府、市场、社会等多主体为解决问题进行资源投入并相互协商的过程，其总体效应是减少贫困、保障贫困人口的权利、提高社会均衡[1]。改革开放以来，得益于经济的快速发展与政府主导的大规模减贫工作，农村减贫成效显著，8亿多农村贫困人口先后脱贫。党的十八大以来，党中央把消除贫困摆在治国理政更加突出的位置，把精准扶贫纳入国家治理的战略目标，凭借国家制度体系的政治和行政优势，动员全党全国全社会力量参与，形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，成功走出了一条中国特色扶贫开发道路，脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深前所未有、世所罕见，创造了人类减贫史上的中国奇迹。

“中国之治”的出现，归根到底是“中国之制”发挥比较制度优势的结果。支撑中国取得如此成绩的是独特的国家治理体系与治理能力，以及由此塑造的中国独特发展道路[2]。中国特色社会主义制度不仅使中国构建了世界上规模最大、最有效的国家治理体系，而且在保持战略前瞻性和政策稳定性方面远超当代西方国家[3]。特别是在西方国家出现经济困境、民主乱象、人权乱景、安全困局的情况下，“中国之治”和“世界之乱”形成鲜明对照，中国道路就更加显示出其独特价值和重大意义[4]。在国家制度层面，最能体现中国特色和比较优势的，莫过于举国体制，也即集中力量办大事。新中国正是以举国体制推进社会主义建设的，也正是借助这一方式发挥后发优势，实现了相对落后国家的跨越式发展，这是新中国成立70多年来取得辉煌成就的重要法宝，也是公众最为认可的政治优势。可以说，举国体制是中国特色社会主义制度的重要特征和重大优势，是成功突破劣势困境、实现跨越式发展的重大举措[5]。

在中国的政治逻辑中，制度优势与治理绩效通过具体的政策过程相连接，稳定的政治支持着动态的政策过程，政策实践给予政治制度以正向反馈，两者的结合，保障着中国的“制治互洽”逻辑经受解决现实问题的考验，公共政策议程设置模式的多样性还强化了两者连接的实践弹性。当然，理解“中国之治”，还需要深入到“中国之制”的层面去总结经验，需要厘清中国“制治互洽”的理论逻辑[3]。我国于2013年提出实施精准扶贫战略，2020年实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的宏伟目标。在精准扶贫过程中，中国政治制度与政治力量从中央到地方各级政府单位与执行主体全面贯彻落实，也包括广泛的社会力量参与，全面展现了中国治理的丰富手段，是举国体制的典型实践。本文为此通过举国体制这一重要制度优势对精准扶贫具体实践进行解析。

二、举国体制下的精准扶贫

（一）举国体制的含义

举国体制是中国特色社会主义国家治理的巨大优势，也是一种带有中国特色的国家治理模式，在特定的历史条件下发挥了重要作用[6]。举国体制本指一种特殊的国家行政管理体系与运行机制，其特点是政府通过行政手段动员和调配国家资源，重点发展国家急需的重要领域或重大项目[7]，即举全国人力、物力、财力，以国家利益为最高目标，去攻克某一项世界尖端领域或国家特别重大项目的工作体系和运行机制。本质上，举国体制是一项组织体系的制度安排，是中国特色社会主义制度的重要特征和重大优势，是成功突破劣势困境、实现跨越式发展的重大举措[5]。中国特色的举国体制也是一种强大的国家能力与重要的国家治理手段，在重大赛事举办、高效救灾、对口支援等方面发挥了关键作用，具有显著的经济效益，且对于增强社会信心、强化社会对政府的认可具有重要意义。

举国体制具有浓厚的政治性和时代性色彩，当代中国举国体制是在传统体制崩溃于内外冲击之下，民众身处水深火热之中饱受分崩离析之苦的情况下，通过现代化导向的革命方式确立起来的[3]。改革开放以来，随着政府职能转变、市场的发育及社会力量增强，举国体制越来越多的融入市场和社会因素。进入新的发展时期，国家在资源配置中注重发挥市场的决定性作用和更好发挥政府的作用，市场和社会的作用进一步增强，治理工具的多样化为举国体制提供了多样化选择和灵活性支持[8]，举国体制在发挥政治制度优势的同时发挥了市场的主动性、创造性，呈现出资源配置市场化、参与主体多元化、组织方式精细化和外部环境开放化等時代特征[2]。

（二）举国体制下的精准扶贫

党的十八大以来，党中央把脱贫攻坚摆在治国理政突出位置，作出一系列重大部署和安排。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（后文简称《决定》），明确要求“采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战”。举国体制这一制度优势为精准扶贫战略实施提供了有力支撑。从扶贫整体布局来看，政府以其强大的政治动员能力和资源整合能力在扶贫开发工作中处于主导地位。在扶贫实践中建立起了中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，各级党委和政府把打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务，把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手对本行政区域内扶贫开发负总责的工作责任制，实施扶贫开发目标责任制和考核评价制度，党政同责，大大加强了扶贫开发的领导力量，从中央到地方形成了一个以政府为主导、主要依靠行政组织体系、自上而下的扶贫开发体系[9]。各级政府责任分工为：中央统筹，负责政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作;省级负总责，负责明确目标、项目下达、资金投放、组织动员、检查指导等工作;市（地）县抓落实，负责进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。

精准扶贫通过建立“五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚”的工作体系强化了党对脱贫攻坚工作的全面领导。各级政府成立了扶贫开发领导小组，由党政“一把手”担任双组长，该小组通过高规格的机构设置和领导挂帅，赋予精准扶贫以中心地位，并通过聚合自上而下的高位优势和协同能量，有效消解了政策执行梗阻，疏通了政策过程[10]，由此形成了中国特色脱贫攻坚制度体系，即建立了各负其责、各司其职的责任体系;精准识别、精准脱贫的工作体系;上下联动、统一协调的政策体系;保障资金、强化人力的投入体系;因地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系;广泛参与、合力攻坚的社会动员体系;多渠道全方位的监督体系和最严格的考核評估体系。精准帮扶则以项目制形式落实，将帮扶资源与贫困对象需求精准对接，从而保证脱贫攻坚目标如期实现（见图1）。

1.政策制定

发挥政治优势是我国扶贫开发取得巨大成就的基本经验，更是打赢脱贫攻坚战的坚强保障。我国公共政策执行网络具有横向的“块块”和纵向的“条条”特征，使得政策目标具有横向的多属性和纵向的层级性特点[11]。精准扶贫呈现以党主导、高位推动的独特结构。党集中统一领导，党政“一把手”负总责，各级党委政府履行主体责任，“不脱贫、不换人”“五级书记抓扶贫”的独特优势体现了以“党的全面领导”协调各方、整合跨部门利益，化解公共政策层级性冲突和多属性矛盾，以“高位推动”突破官僚制的程序僵化和形式主义的顽疾，将脱贫攻坚内化为最大的政治责任与地方行政的中心工作[12]。各级党委政府把扶贫开发作为头等大事和第一民生工程，以脱贫攻坚统揽全局，在坚持国家扶贫总体方向的基础上，制定扶贫政策和规划。同时，政府以其强大的政治动员能力和资源整合能力在扶贫开发工作中处于主导地位，各级政府是政策的执行者和公共物品的提供者，积极履行治理贫困职能，集中体现了我国集中力量办大事的政治优势。

实现精准扶贫、精准脱贫最重要的是统一思想、凝聚共识，提高全党全社会对脱贫攻坚重要性的认识，增强做好脱贫攻坚工作的责任感、使命感和紧迫感，进而发挥出社会主义制度举国体制的优势。为确保打赢脱贫攻坚战，落实扶贫领导责任制，在2015年底召开的中央扶贫开发工作会议上，党中央首次要求各级党委、政府层层签订脱贫攻坚责任书，逐级立下军令状。“扶贫军令状”作为压力型行政体制和目标管理责任制的结合，不仅体现了党中央和中央政府对扶贫工作的高度重视，还折射了社会主义制度的本质规定和实现共同富裕的根本目标。通过层层传递扶贫工作压力，形成扶贫领域的倒逼机制，确保在有限资源和有限时间内实现扶贫攻坚的任务目标。在政府扶贫之外，通过动员和凝聚全社会力量广泛参与，建立了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。政府、社会、市场有效联结并整合一体，形成了一套“横向到边，纵向到底”的组织网络[10]。由此，我国精准扶贫形成了政府主导、多方参与，具有中国特色社会扶贫体系[13]。

另外，通过建立正反双向激励机制形成自上而下的强大的执行能力，促进扶贫政策的有效落实，反向激励为树立“不抓脱贫攻坚是失职、抓不好脱贫攻坚是渎职”的思想，层层传导压力，把攻坚责任压实到部门、落实到个人，保证各级领导干部尽锐出战。正向激励为把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，提高减贫、民生、生态方面指标的考核权重，对长期在贫困地区一线、实绩突出的干部给予表彰并提拔使用。而且，为了确保扶贫工作的信度与效度，行政体制内建立了贯穿整个运行机制的信号和反馈系统，这个系统是由精准考评机制和压力型问责体制实现的。建档立卡为精准扶贫提供了精准化、数字化、技术化治理路径，通过精细化的指令、指标和程式等将治理任务分解为若干个扶贫指标，根据贫困户的信号确定相应的扶贫方式并责任到人，再基于此信号对责任人的治理效果进行精准考评。扶贫的整体调度、项目推进与目标达成等通过行政问责得以实现，这种问责，既是反馈系统，也是信号系统[12]。这些举措都有力保障了扶贫工作的方向、路径和力度，为决胜脱贫攻坚奠定了基础。

2.政策执行

精准扶贫贵在精准，重在精准，成败之举在于精准，具体体现在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准六个方面。精准扶贫政策的执行就是要解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退的问题。2015年发布的《决定》以及2016年《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》给出了扶贫举措的政策框架，各地结合地方实际纷纷出台了“N个一批”精准帮扶政策。

（1）精准识别与建档立卡。“精准识别”就是要将扶贫对象精准识别出来，解决“扶持谁”的问题，让贫困人口得以真正获得必要的扶持，缓解贫困状况。精准扶贫告别了救济式和“大水漫灌”式的区域扶贫，瞄准单位下沉到贫困村和贫困户。同时，精准识别改变了以往单一收入维度评判贫困与否的标准，综合考察贫困人口教育、医疗、住房等多方面情况，并以稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（“两不愁、三保障”）作为最终目标。识别过程中贫困指标自上而下分解和自下而上申报相结合，瞄准机制客观标准与民主参评相结合，对帮扶对象进行建档立卡和动态管理。全国农村贫困人口规模原则上以国家统计局发布的2013年底 8 249万人为基数，采取规模控制原则，各省自上而下将贫困人口规模逐级分解到行政村，以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，并通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核等环节实现瞄准目标的精细化。精准识别共纳入2 948万贫困户、8 962万贫困人口、12.8万个贫困村和832个贫困县的数据信息，并针对家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效6个方面内容建档立卡。

建档立卡贫困人口不是一成不变的，而是具有时效性、动态性，以“回头看”方式进行动态调整，根据贫困状况的实际变化，及时识别出新的贫困家庭和人口，同时将已经脱贫的家庭和人口调整出去，确保了贫困识别的精准性、有效性，进一步提高了识别的精准度与精准扶贫的有效性。其中，2015年全国“回头看”工作剔除识别不准的贫困人口929万人，新识别补录贫困人口807万人①。各省根据国家政策，定期开展“回头看”，对扶贫对象动态监管。而根据建档立卡搭建的全国扶贫开发信息系统，以及扶贫大数据平台和脱贫攻坚档案库，则为中央实施精准扶贫决策和各项脱贫攻坚政策实施提供了重要保障②。

（2）多主体多举措帮扶。当贫困对象精准识别出来之后，则需对其采取因地制宜、因人施策、多措并举的精准帮扶方式。一方面通过教育、医疗、住房等保障降低贫困户支出，化解可能引致的风险;另一方面通过引进项目、发展产业等提升要素价值增加贫困户收入。具体的，产业是发展的基础，也是脱贫致富的关键。通过改变农业的生产方式、组织形式、流通形式等增加了土地价值，通过减少劳动力闲置时间、进行更为有效的劳动力匹配、提高劳动力的生产效率等增加了劳动力价值[14]。同时，“造血式”扶贫政策的应用，多样化及“自上而下”和“自下而上”相结合的扶贫措施供给有效保障了扶贫的精准性和长效性[15]。对于特殊群体，则通过易地搬迁、社会兜底等方式帮助脱贫。

扶贫过程中，没有任何一个治理主体拥有充足的知识和资源来独自解决所有问题。动员全社会力量参与扶贫是必然之选，只有合作，并采用不同的治理方式才能更好地解决贫困问题。政府在发挥主导作用的同时，积极动员市场和社会力量参与扶贫，推动“三位一体”大扶贫格局发挥协同作用，形成了具有中国特色的帮扶体系。而且，政府对市场和社会力量进行常态化与制度化引导，从多方面予以支持和保障，广泛动员、鼓励社会组织和个人参与扶贫。在贫困村这一扶贫“战场”，形成了政府、市场、社会联动发展的格局，企业、社会组织等社会力量进入后积极与村组织、合作社建立联系，带动贫困户参与产业发展，确保了稳定脱贫与可持续发展。

对不同主体扶贫手段和方式进行比较也可以发现，各主体相互合作也能在扶贫实践中扬长避短、优势互补，实现互助互利共赢。政府依靠行政手段自上而下的扶贫对于解决大范围、集中性贫困问题卓有成效。但这种扶贫模式存在以下不足：一是传统的政府扶贫模式奉行“授人以鱼”的思想，扶贫手段行政化、扶贫内容单一，存在精准性差、行政偏好与实际需求不符、政府官员“寻租”以及政府职能错位等不足[16]。二是自上而下的扶贫模式常常忽略复杂的致贫原因，难以满足贫困群体的异质性需求。对市场主体培育的重视程度不够导致扶贫缺乏持续性，返贫现象严重。缺乏对贫困主体内生动力的激发还会助长贫困户“等靠要”思想。三是单向对上负责的政绩考核和扶贫主体地位失衡导致“扶强不扶弱”的现象，以行政手段调配资源，扶贫资源使用的效率和公平性较低，扶贫边际效益递减，益贫性有限[17]。

市场机制是一种分散决策机制，将市场主体引入精准扶贫是中国特色社会主义市场经济的必然要求。市场扶贫是一种以企业为主体的扶贫机制，在专业性和效率上更具优势。市场力量吸引贫困群体融入市场运作，依靠企业对接市场，进行协作和互动，提高了贫困户自身脱贫能力，达到稳定脱贫的效果。在扶贫开发中，政府积极动员市场力量参与，逐渐涌现了政府主导下多样化的市场扶贫形式，既有传统的产业扶贫、金融扶贫等模式，也有新出现的政府购买服务、资产收益扶贫、科技扶贫、电商扶贫等新模式。市场机制的引入也打破了政府对扶贫资源的垄断，通过调动企业等市场力量广泛参与扶贫，积极发挥市场在资源配置中的决定性作用，提升了资源配置效率，政府帮扶资源起到事半功倍的效果。

政府和市场在资源配置中都存在局限性。社会组织是调节政府和市场的中间力量，主要提供公益性服务，不以营利为目的，具有机动、灵活、精准性好等特点。在国家强大的社会动员下，各类社会组织以多种多样的形式积极参与扶贫实践，涉及教育、医疗、技术、信息等诸多扶贫领域，如幸福工程、春雷计划、青年志愿者支教等[18]。社会组织扶贫是一种微观层面的扶贫，更加注重扶贫的可持续性，有利于解决边缘性、深层次贫困问题[19]。社会组织扶贫有以下几方面优势：一是社会组织发源于民间，是一种自下而上的贫困治理方式，更加注重贫困人口的实际需求，注重构建符合当地发展状况的贫困治理模式;二是社会组织扶贫注重调适贫困群体之间的发展差异性，重视培育贫困群体的参与积极性，关注贫困群体的能力建设，试图建立一种贫困群体自我主动发展的环境，由“输血式”向“造血式”不断转化，从“物质扶贫”向“精神扶贫”过渡;三是社会组织扶贫强调行动主体在共同目标引导下建立一种合作、协商的伙伴关系，贫困治理体系内部成员互相分享资源，分享发展成果，并通过互动协商解决问题和分歧，共担风险，创造更为宽广的贫困治理空间[18]。

精准扶贫突破了传统政府强势包揽的扶贫模式，凭借强大的国家能力，积极动员社会和市场力量参与扶贫，形成了强大的合力和推动力。市场和社会，是政府的“两翼”，也是政府与贫困对象之间的“桥梁”，在扶贫开发中扮演着参与者、推动者、监督者的角色，市场能够优化资源的优先配置，极大地提高扶贫的效率，社会组织可以更好的瞄准扶贫对象，实现资源的衔接。而且市场主体、社会组织参与扶贫开发与政府主导的扶贫模式形成了自上而下与自下而上相结合的有机互动，公共部门和私营部门间的“公私合作”能够发挥企业、政府和社会组织等各参与者的比较优势，相互间的合作能够优化资源配置[20]。多种扶贫模式互补则创新了扶贫体制机制，有利于化解多源性贫困问题[19]，在关注资源分配公平性的同时能够放大扶贫资源利用价值，提升扶贫效率，促进贫困地区可持续发展。

3.投入保障

（1）人力保障。驻村工作队作为中国共产党长期以来的一种工作方式，是党“走群众路线”“密切联系群众”的制度化运作机制。以2015年5月6日《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》为标志，开始了在全国范围内选派机关优秀干部到贫困村任第一书記的实践。第一书记是精准扶贫从政策层面助力脱贫攻坚的重要保障，体现了因村派人精准。作为国家权力与乡土社会之间的重要“接点”，第一书记在开展工作的过程中实现了社会资源的广泛动员，将分散在各个职能部门的项目、资金和贫困村的实际需求连接起来，构建资源跨层级、跨部门流动的联通渠道，确保扶贫资源能够以一条正规化、合理化和制度化的渠道输入乡村，解决了资源供给与村庄需求不匹配的问题，改善了所在村的公共产品与公共服务的供给现状[21]。第一书记制度虽脱胎于常规的科层体制，通过国家权力贯彻实施，但却以“一竿子插到底”式的“反官僚”做法推进扶贫工作，这样既能利用原有的行政优势，又能缓解政府组织僵化的职能分工与避免官僚行政低效的弊端。另外，第一书记作为外生领导力入驻村庄，突破了以往只能上级动员下级，通过层级命令单线动员的结构，强化了国家权力与地方社会的对接，保证了我国精准扶贫在基层的执行能力，也改变了村庄治理模式，形成了国家支持、村委主导、村民参与的村庄治理格局[22]，加强了基层组织建设，通过重建信任和再造权威，提升了村庄领导力，建立起集体行动的基础，提升了村庄公共治理水平[23]。

（2）资金保障。资金保障是精准扶贫推进的关键。政府具有强大的资源再分配能力，通过从源头上不断增加财政扶贫资金投入和加大扶贫资金统筹，加强财政扶贫资金管理顶层设计，发挥了投入主体和主导作用，确保在短时期内集中和整合各类扶贫资金、项目与资源，通过行政科层网络将扶贫工作推进到基层，使扶贫工作在短期内产生明显效果。财政专项制度为扶贫工作的巨量转移支付提供了制度上的可能，让更多的资源有效倾斜到扶贫领域，保障了资金供给。且中央财政专项扶贫资金将项目审批权限下放到县级，财权与事权相对应，形成了“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局和统筹使用新机制，强化了扶贫资金使用效率[12]。扶贫资金配置的权力集中化，体现出社会主义集中力量办大事的优势及党执政为民的决心[24]。

随着扶贫工作的深入，需要更多的资金投入，单一的政府资金已难以满足贫困群体需求，政府鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，不断增加金融资金对扶贫开发的投放，并吸引社会资金广泛参与脱贫攻坚，不仅形成脱贫攻坚资金多渠道、多样化投入，也在一定程度上弥补了以财政扶贫资金为主的政府行政执行弱而导致的扶贫效果的不足。另外，扶贫资金的使用也不断深化，财政扶贫资金的使用由“造血”向“输血”转变，新增资产收益扶贫等财政帮扶措施，资本市场、保险机构对精准扶贫的参与不断深入，通过创新融资模式、拓展支持领域，为打赢脱贫攻坚战提供了强有力支撑。事实表明，在我国精准扶贫的思路下，优化财政扶贫资金的投入、管理、分配、拨付和使用、绩效评价机制的同时，采取财政扶贫资金引导、发挥政府自身政策优势，与社会、市场主体互相配合，能够解决政府资金、人力和物力资源的不足，也能充分发挥社会力量在扶贫工作的积极性和主动性。

4.监督评估

（1）监督评估。习近平总书记在2016年东西部扶贫协作座谈会上的讲话指出打赢脱贫攻坚战要真扶贫、扶真贫、真脱贫，关键在准、实两个字。一是领导工作要实，二是任务责任要实，三是资金保障要实，四是督察验收要实。“从严从实”推进精准扶贫，保证了贫困人口真正从根源上实现脱贫。中央专门制定了《脱贫攻坚督查巡查工作办法》，督查以落实为导向，巡查以问题为导向，从正反两方面抓典型，建立年度脱贫攻坚报告和督查制度，实施经常性的督查巡查和最严格的考核评估。在责任落实方面，对落实不力的部门和地区追责，对未完成年度减贫任务的省区市党政主要负责同志约谈，对扶贫领域暴露的问题挂牌督办、精准督查、严肃问责追责。省对市地、市地对县、县对乡镇、乡镇对村依次实行督查和问责。在资金使用管理方面，精准扶贫的配套资金是专款专用，财政和相关部门对项目严格管理，建立了资金拨付、跟踪管理和落实管理使用的责任机制，自上而下统一调度，并按照预算和条目严格审计，对违反扶贫资金管理使用的责任人员进行追究，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的从严惩处。在脱贫成效评估方面，采用了省际交叉考核、第三方评估、媒体暗访、资金绩效考核等一系列考核评估制，脱贫攻坚从关注减贫进度向关注脱贫质量转变。高效的问责能力使得精准扶贫的权力在阳光下运行，保障了扶真贫和真脱贫。第三方考核评估也有助于在工作考核中适当引入约束、惩罚等负向激励机制，激励当地政府更好地完成脱贫任务，确保脱贫过程扎实、脱贫结果真实。

（2）贫困退出。过去，我国从未设定过贫困退出机制。2013年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求“研究建立重点县退出机制，建立扶贫开发效果评估体系”。2015年，《决定》提出“抓紧制定严格、规范、透明的国家扶贫开发工作重点县退出标准、程序、核查办法”。贫困退出至此成为精准扶贫重要组成部分。2016年4月，中办、国办印发《关于建立贫困退出机制的意见》，对贫困户、贫困村、贫困县退出的标准、程序和相关要求做出规定，根据精准扶贫实事求是、真实可靠、保质保量，不層层加码、也不随意降低标准的基本原则，对贫困退出进行核定。通过将贫困户收入、支出、住房、身体状况、教育等方面纳入考核，实施多方面的考察验收，确保贫困户稳定、有质量的脱贫。脱贫验收由当地政府牵头，第三方机构验收，对贫困户脱贫实行“双认定”，须贫困户户主和验收工作队员及帮扶责任人在验收表上共同签字确认，以防止“被脱贫”。为了防止脱贫后返贫，实践中设置了过渡期，在过渡期内摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，对退出的贫困人口保持现有帮扶政策总体稳定，“扶上马，送一程”。同时，建立防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施。而对于一些宁愿“等靠要”也不愿劳动致富，或者为了享受扶贫福利而不愿脱贫的贫困户，则建立贫困户退出的奖励制度，对已符合退出条件的贫困户，可根据扶贫成效给予奖励，提高其退出的积极性。

三、精准扶贫重要价值

（一）继承和发展了马克思主义反贫困理论

马克思主义反贫困理论深刻影响了早期中国共产党的反贫困思想和实践[25]。同时，中国共产党创造性地发展了马克思主义的反贫困理论，积极实施和推进扶贫政策，使我国减贫取得世界瞩目的成绩。“坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”是新时代中国特色社会主义思想的重要内容。习近平总书记指出，发展为了人民，这是马克思主义政治经济学的根本立场，并一再强调“消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求”。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央通过将社会主义的本质与反贫困相结合，将马克思主义反贫困理论与中国实际相结合，创造性地提出了具有中国特色的扶贫思想理论体系，确定了我国反贫困事业的战略定位。我国扶贫实践成功走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路，蕴含着高度的马克思主义理论自觉和强烈的中国特色社会主义伟大实践色彩，极大地推动了马克思主义反贫困理论中国化的历史进程[26]。

习近平扶贫思想是马克思反贫困理论中国化的最新理论成果，是运用马克思主义立场、观点、方法解决中国具体问题的成功典范，在继承的基础上实现了创新[27]。一是马克思主要关注劳动者贫困化，站在阶级立场揭示等级冲突，中国的扶贫开发则关注全社会所有贫困者，扶贫瞄准机制不断调整，瞄准单位不断下沉，精准扶贫关注的对象是在扶贫标准线以下的全部贫困人口;二是马克思主义反贫困理论主要关注劳工权利，精准扶贫则从“两不愁、三保障”入手保障贫困户各项民生权利，包括对贫困户生存权、发展权、社会保障权全方位的维护与保障[28]。正是通过发挥举国体制制度优势，才得以使我国精准扶贫这项综合的系统性工程如期实现目标。

（二）推进了国家治理现代化进程

民为邦本，未有本摇而枝叶不动者。中国道路“以民为本”的治理思维使得统治者能够吸取前人治理经验和教训，并根据不同条件和问题进行调适，且这种调适能够给民众提供自主性和积极性，从而创造更大的财富[29]。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理体系现代化的过程，是国家治理能力的总量和质量不断增长和提升的过程。政府治理的重心从促进经济增长为主，转向改善收入分配、城乡融合发展、生态环境治理、脱贫攻坚等一系列更全面、也更艰巨的任务[30]。同时，市场在资源配置中发挥着决定性作用，社会治理从一元治理向多元治理转变，更加强调治理主体多元化、治理方式多样化，企业、社会组织、私营部门等力量参与治理分担了部分政府职能，使政府能够更加集中力量发挥自身优势[31]。

贫困治理是国家治理的重要组成部分，是国家自上而下进行社会再动员、再组织和再塑造的过程，也是充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势的集中体现，内在地成为国家治理体系的重要内容。中国特色的贫困治理体系与国家治理相互促进、相互推动，脱贫攻坚的制度安排和实践经验，有效推动了国家治理体系的进一步完善，推进了国家治理体系和治理能力现代化建设③。

（三）为世界贡献了中国减贫经验

“治天下也，必先公，公则天下平矣。”与西方以福利救济为主要特征的反贫困相比，中国贫困治理的政治逻辑从根本上有别于西方福利国家。精准扶贫政策从整体上对待贫困问题，以贫困治理为抓手的福利分配是一种“人民福利”，通过精准识别和动态调整保证了“小康路上一个都不能掉队”。而且，中国的贫困治理是国家目标，是基于“共同富裕”和“全面实现小康社会”原则，在中央政府的强推动和地方政府的强配合下以举国体制实施的“全生命周期”扶贫，脱贫攻坚不获全胜决不收兵[24]。另外，在结合基本国情的基础上，精准扶贫涵盖了对村庄和对个人与家庭的帮扶救助政策，不是简单的社会救济，而是通过产业帮扶等多元化方式提升贫困群体内生发展能力，是全方位、综合性、可持续的帮扶，也是迄今世界上规模最大、政策面最广的减贫实验，为贫困群体提供了所有可能摆脱贫困的渠道[32]。

消除贫困依然是当今世界面临的最大全球性挑战，是各国人民追求幸福生活的基本权利。改革开放以来，中国使7亿多人摆脱贫困，占全球减贫人口的70%以上，为世界减贫事业作出了重大贡献。中国共产党的领导和推动保证了扶贫政策的持久性与连续性。通过把贫困治理作为一项全国性的政策，对国家与社会进行全面动员，发挥社会主义集中力量办大事的优势，取得了脱贫攻坚决定性胜利。中国扶贫历程为全球减贫事业贡献了中国智慧、中国方案，更为共建人类命运共同体贡献了全球方案、全球智慧。

四、结 论

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！”④正是通过充分发挥举国体制的优势，对症下药、靶向治疗，建立五级书记抓扶贫、层层落实责任制的贫困治理体系，打造政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的合力攻关机制，推动脱贫攻坚取得了决定性成就。精准扶贫是以中国之制实现中国之治的有力例证，也是举国体制的一个经典范例。

“胜非其难也，持之者其难也。”脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，通过建立中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作机制与五级书记抓乡村振兴的工作方式，乡村振兴成为全党全社会的共同行动，举国体制在落实这一重大战略的过程中将再次充分彰显社会主义制度的独特优势。

[注 释]

① 韩俊：究竟谁是贫困人口？今后扶贫不能再是糊涂账，http：//news.163.com/17/0418/10/CIA3EQSH000187VE.html.

② 关于政协十三届全国委员会第一次会议第1586号（农业水利类156号）提案答复的函，http：//www.cpad.gov.cn/art/2018/12/24/art_2203_92384.html.

③ 打赢脱贫攻坚战是治理能力现代化的成功实践，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/0410/c40531-31669331.html.

④ 習近平：在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-02/25/c_1127140240.htm.

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（责任编辑：张积慧）