“放管服”视角下的船员管理和服务问题探讨

高 宁

我国约90%的国际贸易货物量是通过海运完成的，海运在保障国际物流供应链畅通、促进世界经贸发展、维护国家海外权益和构建人类命运共同体的伟大事业中发挥着重要作用①《二〇二一年中国航海日公告》，源于https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202107/t20210712_3611655.html，发布时间为2021年7月12日。，而船员则一直担负着神圣的海洋运输使命与职责。特别是新冠肺炎疫情发生以来，船员更是为维护国际物流链的畅通作出了巨大贡献，为此IMO将2021年世界海员日的主题确定为“海员公平的未来”，将2021年世界海事日的主题确定为“海员：航运业未来发展的核心”。

一、海事管理机构落实“放管服”改革的主要措施

“放管服”，就是简政放权、放管结合、优化服务。自2016年国务院推进“放管服”改革以来，交通运输部海事局推出了一系列简政放权、加强事中事后监督的措施，优化管理制度，促进船员素质提升。

在简政放权方面，修订《中华人民共和国海员证管理办法》，取消海员证仅由单位办理的限制，实现个人申办海员证，简化海员证申办条件和申办材料；放宽海员外派业务办理范围，明确海员外派机构可根据业务发展需要向任一直属海事管理机构申办相关业务②见《交通运输部海事局关于进一步深化海员外派业务“放管服”改革的通知》。。在放管结合方面，修订《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》，发布《中华人民共和国海事局在船船员投诉处理工作程序》，与人力资源和社会保障部共同强化船员权益保障。在优化服务方面，实施服务船员“口袋工程”，简化审批流程，压缩办结时限，拓展船员业务网上和手机终端自助办理功能；修订《中华人民共和国海船船员船上培训管理办法》《特定人员申请海船船员适任证书考试和发证办法》，进一步拓宽和优化船员成长渠道。尤其是船员服务簿签发行政许可取消③2019年3月6日，国务院发布的《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发〔2019〕6号）中取消的行政许可目录第14项：船员服务簿签发。后，交通运输部海事局主动作为，强化事中事后监管措施的落实，将厨师、服务员等不参加航行值班船员适任证书纳入核发范围，船员服务簿作为船员法定文书主要承载船员档案功能，改变了过去船员资格取得标准和管理模式，实现了海事监管的平稳过渡。

为进一步促进船员队伍健康发展，海事管理机构修订了《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》，适当缩短船员服务资历、适任培训时间，扩大高级船员任职范围，优化适任证书再有效申请要求，优化船员适任考试和船上见习的安排，完善承认签证制度，拓宽公务船和小型海船船员就业渠道，优化航海类专业学生参加船员适任考试模式①《〈海船船员适任考试和发证规则〉修订解读》，源自http://www.gov.cn/zhengce/2020-07/14/content_5526806.htm。。2021年交通运输部等六部委联合发布《关于加强高素质船员队伍建设的指导意见》②交通运输部政府信息公开，源于https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/haishi/202105/t20210507_3586585.html。，提出19项具体措施，对保障船员权益、优化船员服务提出了全方位建设意见，与其他部门形成合力，共促发展。可以说，海事管理机构通过深化“放管服”改革，不断改善船员职业发展环境、促进船员权益保护、畅通船员职业发展途径，服务船员的能力不断得到提升，有力促进了船员队伍健康发展。

二、海事管理机构船员管理和服务面临的形势

在后疫情时代下，经贸格局重构引领航运、技术融合提速改造航运、环保规则收紧倒逼航运，这“三大变量”正在驱动全球航运业的发展与演变③《全球航运现“三大变量”专家建议构建海运新生态》，新航运在线公众号，源于https://mp.weixin.qq.com/s/xuNnfprmsg-DCen_T6ybhQ，发布时间为2021年7月12日。，也必将对船员队伍发展产生深远影响，对海事管理机构船员管理和服务④本文船员管理和服务仅涉及海事行政职责下的船员管理和服务，主要包括船员考试、培训、发证和在船任职监督检查，以及对海员外派机构、航运公司中涉及的船员权益保障等事项。定位提出新的挑战。

一是船员社会化导致部分船员职业素质明显下降。多数航运企业为降低养人成本，把船员推向社会，使大量船员成为社会流动船员，船上职业培训不够正规，没有良好的职业发展环境，船员队伍存在职业荣誉感和归属感不强、职业技能欠佳、安全意识和法制观念淡薄等问题，严重影响形象，危及交通安全。船员职业素养的下降，给海事安全监管带来巨大压力，也给企业经营带来巨大风险。

二是船员劳动保障机制不健全导致船员权益保障不足。由于缺乏劳动关系保障，拖欠工资、劳动纠纷事件频发⑤根据Alpha案例库，2012年1月1日至2019年12月31日期间船员劳务合同纠纷案件共19 108件，其中2015年至2018年基本维持在年均3 800件左右，2019年基本维持在2 450件左右，《2012-2019年船员劳务合同纠纷案件大数据研究报告》，源于https://mp.weixin.qq.com/s/koeenJrts5mCZ9igaBnWQ，发布时间为2020年2月20日。，因船员工作的特殊性，往往劳动纠纷发生地、合同履行地、船员住所所在地和企业所在地不一致，有的涉及国外港口和企业，存在取证困难和维权成本较高的问题，同时海事管理机构的维权途径和力度有限，迫使许多船员放弃自身合法权益。船员权益保障机制不健全，导致部分高素质船员转行从事陆地职业，造成船员队伍流失。

三是繁杂的法律法规要求导致船员承受更大的工作压力。Mission to Seafarers最新发布的2019年第四季度海员幸福指数显示，法律法规的变化带来的工作压力是影响2019年第四季度海员幸福感水平的三大主要因素之一⑥见《海员幸福指数全面下降：繁多法律法规带来巨大工作压力》，源于http://www.52shipping.com/thread-48131-1-1.html，发布时间为2020年2月3日。，“如果航运认为在纸面上安全了也就意味着在水上航行是安全的，那这就是在自欺欺人。”如果港口行政主管部门过分注重和强调对船舶各项管理和文书工作的书面检查，可能会导致船员工作压力过大，甚至对船员工作时间的充分保障造成影响。法律法规繁杂的文书记录要求，会造成船员面对合规检查和审查的压力，也可能会给船舶安全带来负面影响。

四是船员职业吸引力下降导致船员后备队伍匮乏。随着国家经济水平不断提升，船岸工资收入差距缩小，加之船员职业的高风险和艰苦性，导致很多年轻人不愿从事船员职业，航海类院校海上专业生源不断萎缩，毕业后上船人员和在船工作时间明显缩短⑦依据《2019年中国船员发展报告》第38页，表3-3 2017-2019年部分航海类院校毕业生上船比例表，航海类院校毕业生上船比例基本维持在1/3左右，其中武汉理工大学基本维持在1/6，2019年更是降到了1/15。《2020年中国船员发展报告》未对此项数据进行报告。，船员后备队伍匮乏。可以预见，在现有骨干船员退出市场后，可能会形成船员断档或者高级船员短缺的局面，将给我国船员队伍的健康发展带来较大冲击。

三、海事管理机构船员管理和服务中存在的问题

虽然海事管理机构在深化“放管服”改革、服务船员、促进行业健康发展方面作出了一些努力，但仍存在一些不足，下面从两个方面进行简要分析：

（一）法律法规方面

在法律法规体系建设方面，主要存在立法层级低、修订频次高等问题。1983年颁布的《海上交通安全法》中涉及船员的规定只有3条①2021年修订的《海上交通安全法》中涉及船员的规定增加至11条，于2021年9月1日起施行。，且规定过于笼统，船员管理主要依靠《船员条例》和部门规章进行规范，而涉及船员考试、培训、发证的具体规定和要求则更多依赖于效力层级较低的规范性文件②依据《中华人民共和国海事局现行有效规范性文件目录》 （截至2020年12月31日），船员管理规范性文件138件。2021年6月18日，为适应“放管服”改革要求，交通运输部海事局梳理发布《关于废止部分文件的决定》（海政法〔2021〕118号），废止规范性文件108件，其中船员管理规范性文件31件。上述文件废止后，有效的船员管理规范性文件仍有107件之多。，存在规范性文件数量多、立法层级低的特点。为适应履约等要求，船员考试和发证规则先后在2011年、2017年、2020年多次进行较大幅度修订，加之船员证书过渡期政策安排等的规定，给船员及时理解、运用法规带来困难，这也是导致“黄牛”代办证书现象屡屡存在的原因之一。

在法律法规宣传引导方面，主要存在宣传途径单一、形式单调等问题。社会流动船员数量增加，缺乏管理公司对法规政策的宣传和引导，海事管理机构虽然通过自媒体、政务大厅和政府网站进行多方宣传，但缺乏精准投放渠道，法律宣传途径单一，实际效果不好，导致部分船员对政策了解不全面、不深入，甚至存在误解。同时，法规宣传中没有考虑到船员职业特点，宣传形式单调，对法律规定的解读不生动、不具体，可读性、易受性不高，法律宣传效果大打折扣。

（二）管理实践方面

在管理理念方面，主要存在管理理念过重、解决方法不多的问题。过去很长一段时间船员主要以公司船员为主，海事管理机构在船员管理和服务方面主要以对公司管理为主，公司从事船员政策解释、考试安排和证书申领工作。现在社会流动船员成为多数，海事管理机构在船员管理和服务中由管理向服务的转变相对滞后、措施相对保守，对船员多元化、个性化需求的重视程度不够。

在制度建设方面，主要存在政策适应性不够、贴合性不高的问题。有些船员服务规定与船员特有的流动性、分散性特点不相适应，影响了船员办事的便捷性和舒适度，如船员服务簿遗失补办必须本人到签发地办理的规定就给船员带来较大的不便。目前，船员证书种类繁多且电子化、集合化程度不高，导致船员需要携带多本证书上船服务，存在不便之处；船员培训合格证各具体项目有效期限、签发日期不统一也可能导致船员换证频繁或者由于某项合格证项目过期而影响工作。

在服务手段方面，主要存在换位思考不够、人性化程度不高的问题。由于船员文化层次差异较大，且部分船员操作和使用电脑的能力较差，在使用“一网通办”系统进行网上申报时不会使用、耗时过长的现象较为普遍，有的不得不到现场办理，使得海事简政放权“零跑腿”服务举措对船员没有发挥应有的作用。

四、优化海事管理机构船员管理和服务的建议

建设海洋强国离不开高素质的船员队伍。优化船员职业发展环境，推动高素质船员队伍建设，海事管理机构应在船员管理和服务方面做好以下几个方面：

（一）进一步简政放权，确保力度

海事管理机构要坚持深化改革，主动思考、全局站位。要转变管理理念，加强船员服务措施顶层设计，坚持统筹全局、换位思考，切实将“放管服”改革要求、便民措施落实到位；要进一步提升“互联网＋船员”政务服务，加强与政府部门、航运公司、海员外派机构的信息交换，实现数据共享和互联互通，实现船员培训、考试、发证多渠道、多元化办理，实现“足不出户”办业务；要全面推行告知承诺制，减少船员办事提交材料的数量，及时推广船员证书“多证合一”①《全国首张内河船舶船员“多证合一”证明书发放》，源自人民网http://js.people.com.cn/n2/2021/0302/c360302-34601642.html，发布时间为2021年3月2日。和证书电子化，有条件地统一证书有效期，办好船员民生实事。

（二）进一步提升服务，体现温度

海事管理机构要坚持问题导向，刀刃向内、自我革新。充分借鉴政务服务先进系统架构，征求国有大型航运企业等用户的意见全面优化一网通办流程，做到一次性告知、一次性提交、一次性受理，促进船员证书办理高效便捷，聚力实现船员证书办理“一件事一次办”②《部海事局立足职责职能办实事解难题 提出“我为群众办实事”六大行动》，源自https://www.msa.gov.cn/page/article.do?articleId=FC6D57AE-A515-4D2C-8930-47FB7BCE9641&channelId=A1C5D4CC-DB15-493C-B2FC-A14C490D6331，发布时间为2021年3月24日。。坚持换位思考，加大系统数据综合利用，设置证书到期提醒、一键办理功能，体现服务船员的温度。汇聚政府、行业协会、航运企业和外派公司的资源，建立船员就业和职业发展公共信息数据平台，建立船员、船东的双方评价机制，为船员就业提供精准指导，为船员权益保护提供科学研判。统一开发功能完善的船员服务热线，“一号”显示船员培训、考试、证书和资历的情况，“一键”推送船员需求和问题信息，“一线”解决船员所有疑难问题。

（三）进一步强化监督，把握尺度

海事管理机构应坚持统筹协调，放管结合，放管并举。应当创新监管方式，有效解决行政审批的“放”和现场监督的“管”之间的有效衔接问题，真正实现服务船员、服务港航、服务海洋强国战略；应当打通海事信息系统数据壁垒，实现现场监督与船员系统数据互联，探索建立船员实操能力检查结果与公司管理、培训机构评估有效结合的机制，通过信用信息机制实施差异化对待；应当统一现场监督检查尺度，有效解决随意执法、任性执法、趋利执法的问题，对发现的问题要认真研究船长、船员的陈述和申辩，落实严格、规范、文明执法的总要求，把握好尺度；应当通过事中事后现场监管信息分析，对简政放权事项进行评估，掌控好“放”的节奏和“管”的措施，尽力实现“应放尽放、放管结合”。