以社区党建为核心的城乡社区治理研究

加强城乡社区治理不仅是推进国家治理体系现代化的重要内容，更是社会发展进步的必然要求。实现有效的城乡社区治理事关党和国家大政方针政策的贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定，对经济社会和党的建设各项事业发展都具有重要意义。重庆市忠县城乡社区治理工作紧扣“加强党建引领、创新社区自治”主题，坚持问题导向，发挥党建引领作用，推动城乡社区治理水平整体提升。

一、新时代做好忠县城乡社区治理工作面临的突出问题

（一） 党建引领不够，尚未形成系统化领导格局

始终坚持党在社区治理中的领导核心地位，就是要把加强党的建设、巩固党的执政基础作为社会治理和基层建设的出发点和落脚点，以党的建设为核心引领和推动社区治理工作。忠县虽已建立城市社区“大党委+网格党支部+网格党小组”和农村社区“基层党组织+党小组+党员中心户”等网格化组织体系，但在推进城乡社区治理工作中并未充分发挥出党建核心引领作用。一方面，由于城乡社区治理工作是一项创新工作，没有现成的模式和经验，需要逐步探索、逐步完善。有的乡镇（街道）领导特别是少数党政主要领导未能深刻认识做好新形势下社区治理工作的重要性和必要性，有等一等、看一看的思想，导致社区治理工作迟迟打不开局面。少数乡镇（街道）把社区治理当成一项独立的工作去抓，没有和党建等工作有效融合起来开展，导致资源分散、事倍功半。另一方面，基层党组织负责人素质参差不齐，对社区治理的内容是什么、怎么开展等关键问题弄不清楚，无从下手。特别是，在思想观念和工作方式上，许多村（社区）书记仍然存在社会治理就是管理的老观念，习惯用传统思维和办法解决矛盾、处理问题，不善于综合运用政策、法律、经济、民主协商等手段来解决新矛盾，不善于用新思维、新办法、新载体来解决新问题，导致在推动经济发展、服务群众、处理利益诉求、惠民富民等方面难有作为，少数地方基层党建甚至还出现“空转”现象。再则，乡镇（街道）党组织与村（社区）党组织、“大党委”和基层党组织之间权责不明晰，导致社会治理工作“人人都在抓、人人都没抓”的情况时有发生，一定程度上制约了忠县城乡社区治理工作的有效推进。

（二） 智慧互联不够，尚未形成精细化服务体系

忠县社区网格化服务管理工作起步较早，虽已形成相对成熟的城市社区网格化服务管理模式，但其平台系统已开发多年，系统模块之间关联度不高，信息生成难、导入难、运用难，内容设置也存在重管理轻服务，重空间划分轻联动配合等诸多弊端。随着互联网、大数据、人工智能等越来越多的运用到城市管理中，忠县单纯的网格化信息管理已无法满足群众多层次、多样性、个性化的需求。反观国内先进地区，智慧社区建设已经成为社区管理与服务的一种新模式。北京西城区、上海陆家嘴、广州天河区等地相继开展了智慧社区建设试点，在全国率先颁布了一批不同层次的建设指南。忠县智慧社区建设尚在起步阶段，目前仅有忠州街道中博社区、香怡社区开展了试点，同时缺乏统一的技术标准和参考依据，建设内容和水平参差不齐。再则，水、电、气、有线电视等民生部门及公安、民政、工商、银行等行业间数据信息系统存在“孤岛”“烟囱”现象，缺乏互联共享，导致社区居民许多民生事项还不能实现足不出户“一机在手、一键掌控”来解决，智慧家居、智慧健康、智慧缴费、智慧养老等智慧社区精细化管理服务项目仍处于探索阶段。

（三） 资金整合不够，尚未形成多元化投入机制

社区治理涉及政治、经济、文化等领域，关乎民生民利和社会和谐，需要稳定充足的资金投入作为保障。一方面，忠县社区治理资金投入渠道单一，几乎完全依靠政府投入，并且没有预算专项治理经费，只能在村级组织运转经费中列支。目前，忠县城市社区年工作经费为5.5万元，农村社区年工作经费为5万元，村级组织经费仅2万元，除去办公用品、水电费等基本开支外，所剩无几。部分社区还要承担行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等工作任务，其工作经费也在运转经费中列支，导致用于访贫问苦、购买报刊图书、举办社区活动等活动经费捉襟见肘。另一方面，忠县村（社区）集体经济较为薄弱。据统计，截至2017年底，全县351个涉农社区中，无经营收益的“空壳村”有213个，占60.7%，经营收益在5万元以下的有112个，占31.9%，经营收益在5—10万元的有23个;经营收益在10万元以上的仅有3个。此外，社会福利募捐和个人资助等多元化投入渠道也暂未打通，导致社区治理工作难以获得充足的资金保障。

（四） 示范带动不够，尚未形成整体化提升效应

其一，示范点带动作用不明显。忠县县委多次召开社区自治工作现场会，并結合美丽乡村建设、基层党建、民主法治示范村（社区）建设，按照“一村一社区”形式选取了拔山镇五星村等36个村作为农村社区建设试点，但部分乡镇（街道）认识不足、行动迟缓、工作滞后，示范点建设缓慢，示范带动作用不够。目前，忠县仅在香怡社区、中博社区和长河社区等少数几个城市社区试点开展“三事分流”“三社联动”“三治并举”工作，经验总结梳理不够，以点带面作用发挥不好。其二，党员示范带动效益不够。少数党员存在宗旨意识淡化、服务意识不强等问题。有的党员对加强社区治理学习的紧迫性认识不够，主人翁意识不强，不敢亮出身份带领居民参与社区治理，不能在网格内起到模范带头作用。

（五） 教育引导不够，尚未形成普遍化主体意识

随着忠县特色中等城市建设的深入推进，一部分农村人口实现了从村落散居到城镇社区集中居住的转化，但因教育引导的方法不多、力度不够，导致他们大部分仍然沿袭着以前的居住习惯和生活观念，认为社区只是“地域”上的概念，没有意识到自己是社区的服务对象和社区发展的主体，未能充分融入社区生活当中。加之单元住宅在一定程度上阻碍了居民间的交流和沟通，许多居民还处于“人人为我”的被动境界，“我为人人”主动参与社区治理、社区服务的积极性不高，邻里守望相助的和谐氛围不浓，对社区组织归属感和认同感也不强，导致遇到困难时，第一时间想到的还是直接寻求政府帮助，而不是通过协商互助化小化了。

（六） 主体引育不够，尚未形成专业化队伍支撑

由于居民群众对公共服务的需求日益增加，社区工作涉及面也随之越来越广，承担的任务越来越重，社区治理中有很多的社会服务需要依靠社会组织的专业服务。目前，全市登记备案的社会组织共有16965家，社工人才4.4万，社会工作专业服务机构205家，居全国前列，西部第一。而忠县在民政部门登记的社会组织只有379家，从事社会工作的人员只有2486名（其中：取得社区管理师资格证的有19人，取得社会工作师资格证的有12人，取得助理社会工作师资格证的有30人，取得社会工作员资格证书的有11人），在全市处于较低水平。2017年9月，县委、县政府印发了《关于加强和完善城乡社区自治促进社会治理创新工作的实施方案》，明确要求到2020年底全县所有城乡社区持证社工实现全覆盖。从目前的发展来看，忠县社会组织和社工人才培育力度明显不够，部分城市社区仍然没有持证专业社工。同时，有的社会组织本身缺乏规范管理，发展思路不明晰，也无法提供专业化的社会服务。

（七） 奖惩力度不够，尚未形成科学化激励措施

在社会引导层面，虽然忠县在2015年出台了《关于加快推进社区社会工作服务的实施意见》，对取得社会工作职业证书的城乡社区管理与服务人员予以奖励（对取得社会工作员、助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师证书的一次性分别奖励200元、500元、1000元和2000元），但力度偏弱，未能有效激发市民主动获取职业证书的积极性。在行政激励层面，2017年忠县印发了《关于加强和完善城乡社区自治促进社会治理创新工作的实施方案》，将城乡社区自治工作纳入了乡镇（街道）和相关职能部门党政领导班子和领导干部年度考核指标体系，也同时纳入了乡镇（街道）和相关部门党组织书记抓基层党建工作述职评议考核中，但由于没有制定统一的考核标准和考核模式，缺乏完善详尽的考核细则和奖惩措施，也没有建立村（社）干部获取社会工作职业证书的专项督导制度及优秀城乡社区工作者嘉奖制度等，导致考核指挥棒作用难以发挥，未能激发各级党组织抓实抓好社区治理工作的积极性和主动性。

二、新时代做好忠县城乡社区治理工作的建议

（一）强化“两个责任”，构建权责更加明晰的社区治理机制

一要明确乡镇（街道）党组织书记的直接责任。压实乡镇（街道）党组织书记社区治理工作责任，加强专业学习，明确工作方向，做到心中有数、手中有术。加大共建机制落地落实，推动乡镇（街道）和辖区驻地单位党组织签订共建协议，加强干部交叉任职、人才结对培养等，进一步健全完善工作例会、议事决策、联席会商制度。收集整理辖区内各党组织的资源清单、项目清单，针对群众普遍期盼的事项，实行双向认领、双向服务。进一步建立健全社区事务准入制，应当由乡镇（街道）履行的法定职责不得要求社区承担，不得将社区作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体，需要社区协助的工作事项，要为其保障必要的经费和工作条件。二要明确社区党组织书记的主体责任。社区党组织书记要切实把党建工作融入社区治理之中，以居民需求为导向，从群众身边“关键小事”做起，不断优化服务功能，拓展服务内容。探索建立社区党组织领导、居委会负责、群众广泛参与的社区治理机制，同时充分调动社会组织和社工专业服务等力量，满足群众个性化专业化服务需求。按照“网中有格、依格定岗、人在格中、管在网中”的管理模式，把城市管理、综合治理、环境保护等基层工作全部纳入网格化管理。依托党员骨干积极培育社区公益性、服务类社会组织，大力推进“四点半课堂”“爱心超市”“亲情楼院”等载体建设开展便民服务，切实增强社区党组织的影响力、向心力和凝聚力。

（二） 强化“两个带动”，推广智慧互联互通的社区治理模式

强化党组织带动：充分发挥党组织政治功能，在开展各项活动时把党建工作结合起来，积极主动做好党员群众的宣传教育和组织动员，发挥党员的先锋模范带头作用，广泛开展志愿服务，实行为民服务全程代理，使党员真正成为社区群众的主心骨。强化阵地建设，依托便民服务中心，推广“一站式”服务和错时延时、坐班值班、预约上门等服务，进一步建立健全养老服务、青少年活动、市民培训、爱心援助等站所。优化社区网格设置，进一步加强社区网格员队伍力量，落实对社区网格员的待遇保障，建立健全网格员职能职责、管理考核等制度机制。推动资源整合，将驻地机关在职党员和学校、医院、社会组织等资源调动起来，共同参与社区服务。同时，广泛发动群众参与服务、自我服务、相互服务，群策群力提升社区服务质量。

强化典型示范带动：进一步深化智慧社区典型示范培育，可以集中资源力量在基础较好、条件成熟的社区先行先试，不断积累成功经验并推广运用。进一步探索智慧社区建设，依托“电视端+手机端”“线下+线上”等渠道，建立信息汇集与查询、院落管理与物业服务等互动交流于一体的社区综合性信息服务体系。进一步创新服务载体，充分利用社区电子屏、微信、微博等媒介，搭建起电子政务、信息发布、智慧生活、便民服务、宣传教育、文化娱乐等数字化管理平台，着力打破信息壁垒，实现各类信息智能推送和数据资源共享，有效提升社区民情收集准确性、议事决策科学性、服务群众便捷性。

（三） 强化“五个联动”，打造共建共治共享的社区治理格局

大力倡导平等、民主、合作、协商的工作方式，形成工作共推、信息互通、问题共治、成果共享的多方联动工作格局。一是强化上下联动。乡镇（街道）要加强与所辖村（社区）的互动，上下配合、齐抓共管，明确牵头责任、配合责任、监督责任，形成同向用力、一体推进的整体效应。同時，要主动邀请社区工作者广泛参与，进行专业指导。二是强化干群联动。社区党组织要始终坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，深入了解群众现实需求，理解和掌握群众的普遍诉求，通过党员议事会、村居务监督会议、民情恳谈会、院坝座谈会等形式，不断拓展群众参与社区治理的渠道，努力营造干群共治的良好氛围。三是强化组织联动。强化党建带群建，在基层党组织建设过程中同步规划、同步推进群团组织建设，引导群团组织在基层治理中有效发挥助手作用。要进一步扩大党的组织和党的工作两个覆盖面，规范和提升社会组织党建工作水平。在社会组织相对集中的各类街区、园区、楼宇等区域，可以打破单位界限，统一建立党组织;对规模小、党员少的社会组织，可以联合建立党组织;对暂不具备组建条件的，可通过选派党建工作指导员、联络员或建立群团组织等途径，整合开展党的工作，以此来强化党建核心作用，引领各组织间互联互动。四是强化驻地干部联动。选优配强驻地干部，充分发挥驻地干部对上直接联系，对下深入了解的作用。乡镇（街道）领导班子成员联系所辖片区的社区治理工作，每月到社区指导工作不少于两次，机关干部每周到社区开展具体工作不少于一次，并与社区干部共同研究解决居民群众普遍诉求，汇总建立问题台账，提出办理的意见建议，分级分类办理，逐一办结销号。五是强化工作联动。充分发挥党组织的核心作用，通过共过组织生活、共享阵地场所、共办志愿服务、共建社区文化等多种方式，进一步整合驻地单位资源力量。充分利用辖区内学校、医院、政府机关等行政资源、业务技能优势，积极发挥群团组织、社会组织、志愿服务组织在推动社区建设、激发社会活力、表达居民诉求、预防和化解矛盾中的重要作用，做到既各司其职又协同配合，共同推进社区治理。

（四） 强化“三个培育”，锻造高素质专业化的社区治理队伍

一是加强社会组织培育。按照“党建引领、政社合作、按需培养、分类支持”的运作模式，搭建集孵化发展、能力提升、成果展示和资源整合等服务于一体的社会工作综合性服务平台。探索制定社会组织的扶持政策，鼓励社会组织积极承接政府外包的公共服务项目。加强社区党组织对社会组织各项工作的指导，促进社会组织制度化、规范化、专业化发展，不断提高社会组织项目运作、组织策划、协调服务能力。充分发挥社会组织的媒介作用，带动社区居民共同参与社区活动，塑造共同关系，厚植起邻里守望、互帮互助、无私奉献、人文关爱的社区文化精神，提升居民对社区的认同感、归属感，营造关爱、互信、友善的社区氛围和人文环境。二是强化社工培育。进一步提高社区干部聘用门槛，明确要求在职社区干部在一定期限内必须获得助理社工师及以上的职业资格，或者具备在社会组织任职的相关工作经历。建立完善社工人才奖励机制，对取得助理社工师、社工师等职业资格的予以一定的现金奖励，量质并举加强社工人才储备。同时积极推荐优秀社工人才参加各类专业培训，到社区或者乡镇（街道）挂职锻炼，由经验丰富的人员进行“一对一”传帮带，不断提高其专业化服务水平。加大宣传力度，对优秀社工或者典型案例进行深度挖掘、广泛宣传，引导更多的新鲜血液加入社会工作者队伍。三是强化志愿者培育。建立完善社区志愿者注册制，引导社区居民积极加入志愿服务队伍，实现社区志愿者注册率逐年提升。大力倡导公务员、教师、醫务工作者、大学生到社区参加义工活动，深化公益事业“积分制”活动，整合辖区内超市、物业等资源逐步推行积分兑换制度。大力推广“菜单式”志愿服务和“社工+志愿者”协作服务的经验做法，营造良好社会氛围，推动志愿服务制度化、常态化、规范化。

（五） 强化“四个力度”，巩固拓展务实有效的社区治理成果

一是强化投入力度。建立和完善以财政投入为主，社会捐赠、设立基金等为辅的多渠道资金筹措投入机制，指导社区充分利用公共资源和自身优势，吸引社会资本、慈善资金补充社区活动经费。同时要建立社区财务资产管理办法，按照“财随事走，费随事转”的原则，在安排社区工作的同时，同步划拨工作经费。将社区财务纳入财政预算并由财政直接拨付，逐步建立完善社区经费预决算制度和财务审计制度。二是强化培训力度。将社区治理工作纳入县委党校、县行政学校主体班课程，并定期组织专兼职社区工作者到县委党校参加学习培训。对获得社工资格证书的社工人才，以市级重点培训、县级集中轮训的形式进行培训，确保每名社区专职工作者每年至少培训一次。充分发挥社区远程教育站点作用，常态化组织社区干部群众就近开展集中学习。坚持“走出去”和“请进来”相结合，组织社区干部到先进地区实地观摩学习社区治理工作，邀请社区治理方面的专家到忠县开展专题知识讲座，不断开阔眼界、取长补短。三是强化考核力度。在年度考核中加大社区治理工作权重，建立自上而下、分类考评乡镇（街道）、驻区单位和社区党组织的考核制度，赋予乡镇（街道）对职能部门派出机构的考核评价权，将工作协同度和群众满意度作为考核评价的重要指标。进一步完善民主监督制度，引入居民对网格员、楼栋长及社区干部开展监督测评，细化量化考核评价体系，将考核结果作为评优评先的重要依据。四是强化督导力度。进一步建立健全党群工作联席会议制度，定期召集辖区驻地单位、非公经济和社会组织共同研究社区治理中的新情况、新问题，建立问题台账和任务清单。同时，在联席会议下设督导组，以社区工作者为核心，吸收辖区内的热心党员和志愿者，跟踪督导联席会议议定事项的办理落实情况。

（执笔人：陈强、徐良程、胡永轩、谢桂芳、李凤莲、江平、邓鑫）

责任编辑：钟学丽