人大代表助推社会治理的思考和探索

陈强

党的十九届四中全会明确提出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”人大代表，除去其本来的自然身份属性外，还具有“从群众中来”、替民行权的社会身份属性。如何发挥人大代表这一特殊身份作用，“回到群众”为社会治理效能提升燃油助力，已成为基层人大应深入思考和探索的重要课题。重庆市忠县人大常委会组织实施的“人大代表进城乡社区、进选区群众，助推社会治理”（以下简称“两进一推”）具体实践，就人大代表参与社会治理工作进行了理性思考与积极探索。

一、 从法定职责看参与的必要性，追溯“为什么”

党的十九届四中全会指出，要加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构建基层社会治理新格局。人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。人大代表作为这一制度的实践者、推动者，参与社会治理，既是社会责任，更是政治重任。

（一）时代发展的迫切之需

社会治理是国家治理的重要方面，是一项复杂的社会变革工程，需要政治、法治、自治、德治、智治等多途径、各方面的配合参与。当前，中国正面临百年未有之大变局，尤其是新冠肺炎疫情的规模化暴发和常态化防控，暴露出的公共卫生管理、应急处置、野生动物保护、舆论应对、法治意识等短板，无不考量着国家治理水平和社会治理能力。习近平总书记曾反复强调：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层”“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”人大代表从广大城乡中来，既是基层群众中的一员，又是连接政群的重要纽带，在坚持以依法治理为主要形式的现代化治理体系构建中，重视并发挥人大代表推动法治社会、法治政府建设的重要作用，正是对打牢基层基础、夯实社会治理这一时代需求的积极回应。

（二）法定身份的性质使然

我国是人民当家作主的社会主义国家，人民通过自己选举的人大代表行使国家权力。这一法定职权是国家根本大法宪法所赋予的。代表法规定：人大代表要与选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切的联系，听取并反映他们的意见和要求，努力为人民服务。这一要求表明，来自于人民的人大代表，履行服务于人民的责任义务，具有不可违的法定属性。社会治理，群众是最终受益人。人大代表参与其中，既是国家治理模式从行政主导向多元共治转型所需，更是他们“民有所呼、我有所应”的鲜活履职。在人民代表大会会议和闭会期间，人大代表具有的审议监督“一府一委两院”工作、参加专题调研和视察等权利保障，为人大代表提供了涉足群众普遍关注的重大民生工程领域等社会治理热点难点的充分机会，使之成为调和矛盾、反映问题、解决困难，畅通民意表达渠道最直接的连心桥。

（三）群体构成的代表能效

按照选举法规定，人大代表涵盖了工人、农民、知识分子、残疾人、民主党派、领导干部等各种界别。尤其是近年来不断增加的农民工代表数量，更是彰显了人大代表组成向弱势群体覆盖的政治优势。这种身份结构的多样化，对应了群众利益代表的广泛性。就社会治理而言，可以帮助治理主体人民政府听到更多利益群体声音，进而厘清社会矛盾的产生根源，找到问题的最佳解决途径。同时，人大代表是来自各行各业的“精英”，能力出众、思想政治素养过硬，是各选区选民信任、效仿的标杆和榜样，无论是回归群众，还是履职监督，都说得起“硬话”。人大代表参与社会治理，不仅听得到真声音、看得到新情况，更关键的是他们自带“蝴蝶效应”光环，在自治、法治、德治等方面可以起到充分的示范带动作用，引领更多的群众主动参与社会治理，不断扩大共建共治共享的同心圆。

二、 从实践探索看参与的操作性，回答“怎么办”

密切联系群众，是人大代表的本职。2020年，为引导代表在联系群众中高效助推社会治理创新，切实增强履职效能，忠县人大常委会组织实施了“两进一推”活动。该活动，萌芽于新冠肺炎疫情发生之时，又在后疫情时代逐步完善，为探索人大代表参与社会治理提供了落地的实践支撑。

（一） 闭环锁定助民生，“三事分流”细而更实

群众大事、小事、私事不分，矛盾交织，并最终形成滚雪球效应，是社会治理中的最大堵点。忠县以社区和选区为落脚点，将“两进一推”活动作为代表履职的常态化载体，着眼“三事分流”，建立按月打卡问民需、准时吹哨传民意、限期回音解民忧固定活动闭环三部曲，理清理顺矛盾责任主体，有效助推私事有归属、小事能协商、大事可解决。

按月打卡问民需。以人大代表之家、代表活动站为常态固定活动阵地，按照地域属性分组，回归社区、走进选区，以走访、接访、座谈会，以及固定联系5名群众代表等方式，按月定期定点收集群众反映强烈的有法不依、执法不严、违法不究等问题意见，做细做实“问诊”基础。活动中，白公街道人大代表针对居民、选民最为关心关注的老旧小区改造问题，共收集意见建议81条，真正摸清了群众的所思所盼，以及老旧小区改造呈现的矛盾焦点、问题难点。

准时吹哨传民意。意见入库，备案跟踪，在此基础上，按照私事自己办、小事村社办、大事乡镇街道联席办原则，进行系统梳理、权责判定、交办认领，让大事、小事、私事“各回各家”，最大限度消解矛盾无论大小全部上交、不管权责通通上报的集聚问题。忠州街道人大代表在问需于民中发现，巴王路1号和10号的电梯井被商户占用，单靠居民之力难以与商户达成共识，需社区出面召集调解，遂当即通知所属严颜路社区领回此任务。在社区的多次协调下，与相关商户达成一致意见，2部电梯如期建成。

限期回音解民忧。收集意见按责转交后，代表们及时催办、督办，跟踪落实，并力争在1个月内对入库问题销号画圈，确保问题不押底货、不留存货，真正做到事事有回应、件件有着落。针对人大代表们收集到的“特殊病种”办理难的共性問题，2020年8月，忠县人大常委会采取调研促动、审议推动方式，审议县政府慢性病管理工作，敦促县卫生健康委于2020年9月10日出台《忠县医疗保险特殊病经办服务工作方案》，作出了及时的回应和整改。

（二） 领头效应聚民心，“三治并举”行而更优

社会治理中，自治是目的，法治是保障，德治是基础。三者有机结合、互相配合、协同并进，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。“两进一推”活动，充分发挥人大代表的代表优势，促进人大代表带头弘扬公序良俗，把严法治推法治、创活德治助树德、做实自治促自约，带动基层构建起以党建为引领的自治为主、德治为基、法治兜底的基层社会治理新格局。

把严法治推法治。在加强逗硬监督推进依法行政的同时，以疫情防控、民法典普及为平台，做法律学习的先行者、宣传的倡导者、贯彻的组织者、实施的推动者，增强基层群众办事依法、遇事找法、做事用法、申诉靠法的法治意识，提升人大代表及民众参与社会治理的能力和水平。疫情防控期间，印发《人大代表助力新型冠状病毒感染肺炎防控工作实施方案》，2000余名人大代表积极参与，当好战斗员、宣传员、劝导员，指导各选区、社区依法战“疫”，开展野生动物保护法执法检查，有效阻绝了随意断路、拒绝用工、恶意涨价、乱捕乱杀等违法事件发生。东溪镇人大代表结合征地拆迁，常态开展土地管理法、信访条例、国家安全法等普法宣传，让群众在法律法规中找到了矛盾化解的正确答案。

创活德治助树德。促进各级人大代表以深化“忠县要发展·我来出把力”“破除旧观念·致富奔小康”实践活动为载体，躬身示范表美德、以行践行达情志，带头做好选民、居民立德塑魂的典范引领，引领基层群众弘扬“忠文化”、践行“忠文化”，做与人为善、忠诚奋斗的忠县人，激发他们主动参与社会治理、投身忠县发展的社会情怀。涂井乡人大代表借助传统佳节，开展“代表与你在一起”系列主题活动，让全国敬老好儿女李淑娥、全国道德模范提名奖周泽武等模范代表，走进选民，现身说德，推动孝善意识、诚信意识根植于民，有效增强了选民同树传统美德、共建文明乡风的责任意识。

做实自治促自约。人大代表们以社区、选区主人翁身份，牵头参与村规民约、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会、红白理事会“一约四会”和自治章程的修订完善，引导选民居民信规守约，增强自我约束能力，自主参与、自主决策，自己解决好自己的事。乌杨街道人大代表以深化全国文明城市建设为契机，组织青岭社区居民利用“百姓议事堂”，以少数服务多数原则，商议调处社区因发展乡村旅游拟建停车场受阻一事。人大代表们在充分调动居民积极参与的主观能动性同时，将“自治”才能“共建”“共建”才能“共享”的理念根植进了居民心中。

（三）积极主导聚民力，“三社联动”广而更深

习近平总书记曾强调：“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇军帐的‘帅，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”“两进一推”活动，引导人大代表打好“专业牌”“邻里牌”“亲情牌”，全力汇聚“车马炮”等八方之力，有效推动社区服务智能化、社会服务多元化、服务居民专业化，为基层社会治理探索了一条新路径。

打好“专业牌”，谱好引才聚才曲。聚焦社区工作者是基层社会治理领头雁的关键，人大代表走进选区、社区，协助制定完善社区工作者管理办法，探索“社区工作者+社工”融合机制，提高社区工作队伍准入门槛，吸纳一批真正留得住、干得好的专业化人才。忠州街道人大代表指导十字街社区设立社工组织孵化基地，组织开办社区工作者社工实务系列培训班，为社区工作者提供了能力提升平台。忠县人大常委会积极倡导推动“党建+心理疏导”社会工作购买服务，引进专业社工组织在忠县城区7个社区落地，为社区居民提供心理健康普及预防、治疗服务，有效减轻了社区治理负担。

打好“邻里牌”，奏响志愿服务音。充分发挥人大代表个人特长优势，在选区、社区组建特色志愿服務队，积极倡导“守望相助”的“抱团”生活理念，动员和引领基层群众广泛参与纠纷调解、教育培训、文体娱乐、健康咨询等志愿服务。打造了忠州街道香怡社区“家有爱·邻有情、园有乐·人有福”的“四有积福”社区特色，培育了疫情期间为城乡社区单位楼院义务消毒的“蓝天救援消杀队”、后疫情时代的“我为扶贫出把力”爱心集市帮帮团、深化文明城市建设的“管得宽红马甲”志愿服务队等，为社会治理注入了新的源头活水。

打好“亲情牌”，写好扶危济困文。聚焦老年人、儿童、残疾人、困难家庭等特定群体，引导人大代表发挥自身行业优势、人脉优势，开展困境人群帮扶，为基层社会治理减压松绑。东溪镇13名女人大代表组建起“代表妈妈团”，针对辖区孤儿，常态化开展功课辅导、节日陪伴、周末晚餐等服务;白公街道人大代表捐助15万元助学金，助力50名贫困学子圆好大学梦;拔山镇人大代表建立“山货超市”，有效解决贫困户就业难。

三、 从角色定位看操作的不足性，破解“怎么改”

人大代表参与基层社会治理优势明显，在实际落地中也发挥了应有作用。但从角色定位看，仍有诸多不足，亟须改进和弥补。

一是代表的“兼职身份”，存在“无法为”的客观性。

一方面，人大代表来自各行各业，都有其养家糊口、赖以生存的本职工作。参与社会治理活动，会消耗掉人大代表更多的工作休息时间，当人大代表“没时间”无法“去为之”时，出勤率不高、积极性不强就属常态。另一方面，隔行如隔山，不少人大代表受业务水平、知识层次等限制，对基层错综复杂的情况不熟，即便收集到诸多问题，但分析问题、解决问题需要一些支撑条件，往往会心有余而力不足，“想为”而“无法为”也就在所难免。

二是代表的“光环身份”，存在“不想为”的客观性。

社会治理的矛头指向大多是政府。基层的人大代表，党委书记、乡长镇长有之，机关干部、社区书记、企业负责人也有之。一旦这个群体被赋予“代表”身份后，很容易被基层群众视为另一个特殊群体，混淆对人大代表的认知，导致纵有人大代表想听真话，群众也不会道出真话来。久而久之，群众与人大代表之间的互信逐渐丧失，即便群众有困难，也有人大代表“不想为”。再者，因为“人大代表”这个新的“朋友圈”的出现，少数人大代表出于面子观念、交情考虑，会产生“说问题就是挑刺找碴”的怕得罪心理，碍于情面的“不好为”也就会渐渐沦为“不想为”。

三是代表的“临时身份”，存在“可不为”的阶段性。

大多数人大代表干完一届，又回归本职。这种临时身份，再加上与代表工作相对应的约束考评机制的缺失，很容易让人大代表产生“干与不干一个样”的大锅饭思想。说与不说、做与不做都不影响前程命运、不影响工资收入，在这种“可为也可不为”的情况下，由于价值趋利性的心理，选择后者就在所难免。“两进一推”活动，尽管设立了6个督导组，由常委会主任、副主任带队定期开展督导检查，但因没有法定量化权，“必须为”“努力为”的倡导在操作上仍存在一定差距。

因此，针对人大代表参与社会治理存在的“无法为”“不想为”“可不为”之不足，强化量化监督之秤，在其为民公心、服务决心上下好功夫，很有必要。

（一）坚守公心，社会治理参与“全力为”

参与基层社会治理，是人大代表代表人民对“一府一委两院”工作监督的细化和延伸，是从更细小层面对政府工作的支持和推动。从本质上讲，人大代表的履职与政府的工作同心同向，其初心都姓一个“公”字。要打破代表“怕为”“不想为”的壁垒禁忌，首先要守好公心。要向人大代表不断阐释人民代表大会制度，树立参与社会治理也是在履职的正确价值观，主动进社区、到选区，听民情、知民意，了解群众的公共民生诉求。其次要为好公心。针对法律只对人大代表闭会期间的履职行为内容做原则性规定，其自由选择空间较大的特点，进一步深化人大代表之家（代表活动站）的建设，健全家、站常态化运营实施制度，为人大代表回归选区、进入社区参与社会治理搭建平台，让人大代表有家回、愿意回、经常回。再次要用好公心。对征集到的重大民生需求，应要求人大代表做好有深度、有厚度、有高度的务实调研，将问题找准找实，再有理有据地反映实情。或采取约见、审议等方式，来助推问题解决。

（二）夯实决心，社会治理参与“能够为”

为与不为，态度是第一位，保障是第二位。针对人大代表参与社会治理有时间能力却不足、有能力时间又不够的“无法为”现状，一要强决心。人大代表参与社会治理是人大代表闭会期间履职的一种新途径，但人大代表能否利用好这一途径，与其履职的主观能动性有很大关联。所以，要建立健全优秀代表激励机制，激发人大代表抽时间、找时间、抢时间去参与社会治理的履职决心。二要添信心。基层社会治理与单一的调研、审议工作相比，所涉知识面更广、能力要求更高。基层人大要为人大代表构建专门的培训体系，解决好能力匮乏的问题，使之成为说得到点子、讲得对路子、打得拢堆子的群众代言“高手”。三要增耐心。社会治理中的具體工作，往往不是一蹴而就的，需要人大代表花费较多的时间成本，沉心静气反馈好、推进好、解决好。因此，要建立自上而下的人大代表履职保障制度，让人大代表自身本职与代表履职两手抓、两不误。

（三）把稳秤心，社会治理参与“必须为”

作为人民群众选举出来的人大代表，接受群众监督是天经地义的事。由于目前关于人大代表履职监督的规定比较笼统，可操作性不强，用好群众这杆秤就显得尤为重要。一是填好一纸明白卡。人大代表进选区、回社区，要如实记录自己参与社会治理的时间、事项、进度、效果等情况，在人大代表之家（代表活动站）进行登记确认后，及时通过网络发布、张贴，告知于民，让选民、居民清楚代表活动实情。二是晒好一张成绩单。每年对人大代表参与社会治理情况进行一次汇总统计，并在人代会上，进行通报，以外在的约束力量形成主动参与、认真参与的鼓励和促动。三是用好一把量化尺。《选举法》明确，全国和地方各级人民代表大会代表，受选民和原选单位的监督，选民或选举单位有权罢免自己选出的代表。根据这一规定，每一年度，可由选民、居民结合人大代表述职，以及参与社会治理的明白卡、成绩单进行量化评价，作为代表履职尽责的重要评价依据。

参考文献：

[1]刘金林.人大代表参与基层社会治理研究[D].华南理工大学，2017.

[2]孟宪艮.人大代表参与社区治理的角色错位与归为[J].探索，2016（4）.

[3]苏二威.基层人大代表参与社会治理的优势、问题及对策建议[J].法制与社会，2020（10）.

作者：重庆市忠县人大常委会主任

责任编辑：钟学丽