重庆市黔江区加强行业性、专业性人民调解组织建设的探索

张红

行业性、专业性人民调解是指针对特定行业和专业领域的矛盾纠纷，依托依法设立的行业性、专业性人民调解组织，运用专业知识有针对性地开展矛盾纠纷预防化解工作，实现提前预防、及时化解、定分止争、案结事了。2014年9月，司法部印发了《关于进一步加强行业性、专业性人民调解工作的意见》，大力推进行业性、专业性人民调解工作。党的十八届四中全会再次强调指出，要加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系;健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。重庆市黔江区认真贯彻中央决策部署和市委市政府要求，依托矛盾纠纷多元化解体系，注重发挥行业主管部门的主体作用，大力加强行业性、专业性人民调解组织建设，进一步提升了矛盾纠纷调解成功率。

一、形势与挑战：亟待破解行业纠纷多发难调难题

随着我国改革进入攻坚期和深水区，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会稳定进入风险期，各种矛盾纠纷多发易发，特别是在医疗卫生、劳动争议、环境保护等行业、专业领域的矛盾纠纷不断增加，并呈现出复杂性、多样性、专业性和面广量大的特点，如果不及时化解，将会影响社会稳定。

（一）矛盾纠纷易发多发

随着黔江区渝东南区域中心城市和武陵山综合交通枢纽建设步伐加快，城镇化率不断提升，外来务工和进城居住的市民不断增加，2020年底，全区常住人口城镇化率达53.7%，交通安全、医疗、征地拆迁、劳动争议、环境保护、物业管理等行业（领域）的纠纷随之逐年增多，且调处难度大，对经济社会发展、社会秩序稳定产生诸多不利影响。据统计，近年来，黔江区调处的矛盾纠纷均保持在1.5万件以上，其中2017年、2018年调处行业性专业性矛盾纠纷分别达2322件、3604件，约占纠纷总量的15%、24%。

（二）群众诉求不断演变

随著黔江区“三大攻坚战”“八项行动计划”“三大建设”的纵深推进，广大人民群众生活水平和法治意识不断提高，通过堵塞交通或采取极端手段维权的行为大为减少，但其维权意识和对于医疗、就业等方面的预期显著提升。加之黔江区地处武陵山腹地，农耕文化浓厚，由来重视权属利益，大多只认“权利”忽视或弱化义务，“认死理”的情形普遍存在。个别领域如医疗纠纷受“死者为大、入土为安”的传统思想影响，纠纷发生后患方大多不愿意做尸检和医疗事故鉴定，难以厘清双方过错和责任，导致调处难度大。

（三）专业力量亟待加强

黔江区虽不断深化“枫桥经验”的黔江实践行动，注重发挥人民调解在矛盾纠纷化解中的基础作用，已建成30个乡镇街道和219个村（居）调解组织，1662个网格调解小组，有人民调解员1800余人，做到了横向到边、纵向到底、不留死角，调处化解了大量的矛盾纠纷，但由于其专业知识、法律知识等的限制，在调处行业性专业性矛盾纠纷时力不从心，亟须引入专业力量助力矛盾纠纷调处化解。据统计，全区在册人民调解员中高中及以下学历的共计800余人，约占总比例的63.3%，大专以上学历者具有法学专业背景的也仅仅是极少数。加之人民调解员工作流动性较大，在区司法局组织开展的抽样调查中，任职为 1～3年的调解员数占总数的44.9%。

二、探索与尝试：创新书写行业性、专业性调解答卷

有效预防和化解行业性、专业性矛盾纠纷，事关人民群众切身利益，事关社会和谐稳定大局。进一步加强行业性、专业性人民调解工作，积极推动人民调解向这些领域延伸，依法及时化解矛盾纠纷，充分发挥人民调解在社会矛盾纠纷调解体系中的基础性作用，对于创新社会治理体系、提高社会治理能力，维护相关行业领域正常秩序、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定具有重要意义。

黔江区积极适应经济社会发展、化解新型矛盾纠纷的迫切需要，大力推进行业性专业性人民调解工作，将其作为创新社会治理、完善矛盾纠纷多元化解机制的重要内容，不断完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，取得了良好成效。全区矛盾纠纷调处成功率达99.9%，社会大局保持持续稳定，群众安全感指数达99.6%。

（一）以行业性、专业性调解为平台，全面加强重点领域矛盾纠纷化解力度

根据全区矛盾纠纷实际情况，不断完善区行业性、专业性调解组织，打造行业性调解组织带村（居）调解组织工作模式，推动全区矛盾纠纷预防化解工作向法治化多元化专业化转型。一是坚持问题导向“建”。按照问题导向、对症施策的思路，本着应建尽建、发挥作用的总体要求，针对医疗纠纷、婚姻家庭、交通事故、保险合同、旅游纠纷、消费纠纷、劳动纠纷、物业管理、建设领域等矛盾纠纷较突出的行业领域，采取成熟一个建立一个的建设模式，先后建立了10个行业性、专业性人民调解委员会，基本实现了矛盾纠纷易发多发领域行业性、专业性调解组织全覆盖。二是强化分类指导“管”。定期召开矛盾纠纷多元化解联席会议和涉稳风险综合分析研判会议，及时研究解决预防化解矛盾纠纷工作中的突出问题，讨论明确行业性、专业性调解组织建设方向。出台《关于加强行业性、专业性人民调解组织建设的指导意见》，将行业性、专业性调解组织的建设任务下达到具体行业主管部门，纳入平安建设年度工作目标考核，着力推动行业性专业性调解组织建设，区劳动人事争议调委会、婚姻家庭调委会、医疗纠纷调解中心等4个专业性行业性调解室被评为“四星级调解室”。2020年以来，黔江区化解矛盾纠纷12646件，涉及市场主体的9325件，占全区纠纷总数的73.7%。三是发挥示范作用“带”。通过行业性、专业性调委会的建设，以点带面，全面带动提升乡镇（街道）及村（居）人民调解委员会调解行业性、专业性矛盾纠纷的能力。区医疗纠纷人民调解委员会下设医调中心总结提炼“分析关键原因-指引解决方案-找准过错责任-兑现执行协议”的医疗纠纷化解“四步工作法”，获人民群众和上级部门一致好评。劳动人事争议调解委员会探索的“5+5”调解服务（即为当事人提供困难救助、宣传引导、法律辅导、矛盾调处、跟踪执行5项调解服务，达成解困、引导、支持、疏导、发展5项服务成效），在全市人民调解暨访调对接工作会议上作交流发言。

（二）以强化诉调对接为重点，全方位加强六调对接等多元对接力度

充分发挥人民调解的基础性作用，促进人民调解、行政调解、司法调解的主体衔接、制度衔接、程序衔接、效力衔接，构建以人民调解为基础的多元矛盾纠纷化解机制。一是强化多调对接机制建设。先后出台了《关于加强诉调对接工作实施意见（试行）》《关于加强访调对接工作实施意见（试行）》《推行仲裁多元化解民事纠纷工作方案》等指导性文件，建立健全了《诉前调解流程规定》《诉讼调解流程规定》《诉前调解程序告知书》《司法确认和诉前调解承诺书》《仲调对接及诉调对接告知制度》等制度机制，积极构建人民调解、行政调解、司法调解有效衔接的多元对接调解模式，形成多调对接的大调解格局。二是推行“司法确认制”。依托调解室整合诉讼服务中心、便民诉讼网络、诉调对接平台、巡回法庭、派驻检务室等资源力量，联合建立“劳动争议及追索劳动报酬巡回法庭”，积极开展诉前调解，对难以调解的纠纷，及时引导当事人进入诉讼渠道，对宜调案件，积极推广司法确认，对司法确认的案件予以适当补助，降低诉讼成本，增强调解的权威性、严肃性、公正性。2020年以来，通过“六调对接”等方式共化解纠纷4927件，其中引入司法确认3469件，解决了一大批群众关注度高、与切身利益密切相关的重大、疑难纠纷。三是实行片区联系制度。按照“定点联系、片区负责、联动协调、多元参与”的要求，实行法官、检察官、仲裁员、律师等定点包片联系责任制，构建人民法庭与派出所、司法所协调联动的“一庭两所矛盾纠纷联调机制”，推进“一街镇一法官”机制实施，把便民诉讼法庭、检务联络点延伸到行业性、专业性调委会，充分发挥劳动争议、婚姻家庭等10个行业性专业性人民调解平台与人民法院“易解”平台对接作用，进一步提升行业性、专业性调解组织调解质量，就地就近解难化疑、定纷止争。

（三）以强化调解队伍建设为保障，着力提升专兼职调解员能力水平

依托区人民调解员协会平台，加强人民调解员队伍建设，严把人民调解员选聘关、业务关、品牌关，通过开展金牌调解评选活动、优秀人民调解员表彰奖励、模范人民調解员选树等系列活动，增强人民调解员的荣誉感，增强社会各界和人民群众对行业性、专业性人民调解工作的了解和支持。一是严格调解员选聘条件。按照懂政治、懂法律、懂政策、会做群众工作的“三懂一会”要求，从具有调解技能、法律素养、社会威望的退休老干部、新乡贤、退休法官、退休检察官等人员中选聘人民调解员，广泛吸纳退休干部、退休教师、退休法官以及群众依赖、放心基层干部担任人民调解员，在行业性、专业性调解组织内选聘10名专职调解员，在30乡镇（街道）所在的调委会各选聘2名专职调解员，形成“70（专职）+1352（兼职）”专兼结合的人民调解员队伍结构。同时，按行业、领域组建专家类、法学类、医学类、工伤类、消费类5个专家库共177人，根据调解工作需要及时提供现场咨询、远程指导等解纷服务。二是提升调解队伍业务水平。坚持分级负责的模式，由司法行政部门和人民法院负责辖区内人民调解委员会主任、骨干调解员的岗前培训和年度培训，同步指导和组织司法所、村（居）法律顾问等加强对辖区内人民调解员的全覆盖培训指导，采用模拟调解、旁听审判、现身说法、观看纪录片、APP教学等方式，年均组织开展骨干调解员技能培训和人民调解员法律知识及调解技能培训达20余次。开展行政执法人员培训工作，提高各行政执法机关工作人员在行政执法、行政复议、行政诉讼、行政调解中的矛盾纠纷化解能力。近年来，区医疗纠纷调解中心、区劳动人事争议调委会等行业性、专业性调解组织多次荣获国、市表彰，1名调解员被司法部表彰为全国人民调解工作先进个人，3名调解员被市人社局、司法局表彰为全市优秀人民调解员。三是创新调解员激励机制。落实人民调解员个案补贴配套制度，根据调处矛盾纠纷的难易程度（重大、较大、一般、简易）明确个案补贴标准，年均兑现个案补贴30余万元。出台《“三员”完成工作对应报酬考核表》，明确“三员”在多元化纠纷解决工作中涉及转交诉讼材料、送达法律文书、调解案件经司法确认案件等情形的，根据标准给予误工、交通补贴，鼓励“三员”积极参与诉调对接工作。采取精神奖励与物质奖励相结合的方式，定期组织开展优秀人民调解组织和优秀人民调解员评比表彰，激发广大人民调解员的工作积极性。广泛开展法律法规和调解技能培训，鼓励调解员通过学历提升、资格考试等方式提升个人素能，区劳动人事争议调委会的23名调解员中有18人持有劳动人事争议仲裁员、劳动关系协调师等职业资格证书。

三、成效与启示：着力提升调处成功率，维护社会稳定

通过近年来的探索与实践，大力推进行业性、专业性调解组织建设，把专业的事情交给专人去做，对于化解当前突出矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有重要意义。

（一）提高了调解效力

近年来，劳动人事争议人民调解委员会调处案件349件，成功调解结案343件，调解成功率达98.3%，占劳动人事争议纠纷案件总量的41%，涉案金额1192.45万元。区医调中心共受理调解申请231件，调解纠纷 231件，其中大型死亡纠纷105件，成功调解224件（7件纠纷引入了诉讼程序），调解成功率97%，协议履行率100%。

（二）提高了服务效率

充分发挥行业性、专业性调解组织“办事快、历时短”的优势，区劳动人事争议调委会打破以往“一裁两审”走程序耗时长的缺点，与区法院联合，从立案到司法确认，5个工作日内高效快速地办结案件。近年来，共会同区巡回法庭审理，解冻18起诉讼官司的涉案工程款，为740名农民工支付工资1646万元;办结49起拖欠农民工工资案件，为2328名农民工追回工资4100万元。

（三）提高了工作质效

行业性专业性调解组织采取坐诊、巡诊、会诊等办法，在调处纠纷的同时，根据需要提供心理咨询、就业辅导等“一站式”服务，提升调解成功率和群众满意度。各行业主管单位依托矛盾纠纷多元化解系统，建立矛盾纠纷分析研判工作机制，形成包括重点地区、重点领域、纠纷发展趋势等靶向性分析研判报告，指导开展源头性矛盾纠纷化解治理工作，有效节约了人力成本、时间成本，实现了预防化解纠纷精准化。

（四）节约了司法和维稳成本

通过行业性、专业性调解组织的调解工作将众多的矛盾纠纷解决在诉前解决在萌芽，避免矛盾纠纷进入诉讼程序和激化升级，有效节约了司法成本，维护了社会和谐稳定，进而实现连续多年荣获全国、全市平安建设先进区，并成为全市唯一连续两届荣获全国综治“长安杯”的区县。

作者：中共重庆市黔江区委政法委副书记

责任编辑：钟学丽