易地扶贫搬迁后续社区治理与社会融入：成效、困境与路径选择

董运来 王艳华

[摘要]“十三五”时期，我国易地扶贫搬迁建设任务已经全面完成，为解决区域性整体贫困打下了坚实的基础。当前，我国已进入加大后续扶持力度，巩固拓展易地扶贫搬迁成果同乡村振兴有效衔接的阶段。随着搬迁群众空间位移和社会环境的变化，他们也面临着生计方式改变、社会关系断裂与重建、社区治理结构变迁、社会融入等诸多问题，嚴重制约了安置区社区管理转型和良性发展。为此，文章在总结我国易地扶贫搬迁综合成效和社区治理进展的基础上，就如何强化安置区社会治理体系建设，培育搬迁群众社区共同体意识，增强归属感和向心力，促进社会融入，最终实现易地扶贫搬迁社区的内生化发展，提出了具体的路径选择。

[关键词] 乡村振兴;易地扶贫搬迁;后续扶持;社区治理;社会融入

[中图分类号] F320.3 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2021）05-0081-10

[作者] 董运来 副教授 沈阳师范大学国际商学院 沈阳 110034

王艳华 研究员 中国国际工程咨询有限公司 北京 100048

易地扶贫搬迁是针对生活在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口实施的一项专项扶贫工程，是阻断贫困代际传递的最为直接有效的手段。“十三五”时期，我国有将近1000万建档立卡贫困人口完成了易地扶贫搬迁，堪称我国减贫史上的伟大创举。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，要对易地扶贫搬迁群众搞好后续扶持，多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融人。“搬得出”是手段，“稳得住”“可发展”“逐步能致富”是易地扶贫搬迁的终极目标。也就是说，未来一段时期，着力构建易地扶贫搬迁后续扶持政策体系，加快安置区的产业发展、就业帮扶、设施配套、社区治理、社会融人是需要解决的关键问题。

基于习近平总书记关于完善易地扶贫搬迁后续扶持政策体系、做好后续帮扶工作的重要指示，以及党中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的工作安排，本文着重就具有“过渡型社区”属性的易地扶贫搬迁安置区的社区治理体系建设以及促进搬迁群众社会融入的相关问题进行分析探讨。

一、易地扶贫搬迁综合效益及后续社区治理进展

针对脱贫攻坚期的易地扶贫搬迁，政府相关部门、社会各界以及搬迁群众等各方主体关注的焦点主要以工程建设的进度、搬迁入住率、就学就医改善率以及是否有可持续的稳定就业等经济融人为主。后易地扶贫搬迁时代，经济融入和社会融入是搬迁群众面临的两大问题，经济融入是社会融入的前提和基础，社会融入是经济融人的进一步发展[1]，工作目标是要构建长效的减贫机制[2]。

1.搬迁综合效益显著，有效解决了区域性整体贫困

易地扶贫搬迁不仅有助于破解贫困地区经济空间重构和社会格局变迁背景下生态保护、经济发展的双重难题，也是加快促进新型城镇化、农业现代化和公共服务均等化的重要于段。“十三五”时期，中央预算内投资以及各类投资主体（地方政府债务资金、开发性和政策性金融专项建设基金、低成本中长期贷款、专项建设资金、搬迁人口自筹资金）共计安排了超过1万亿元资金用于易地扶贫搬迁工程建设，为顺利完成搬迁任务及产业发展提供了有力的资金支持。通过易地扶贫搬迁，全国累计建成集中安置区3.5万个，其中城镇安置区5000多个，农村安置点约3万个;建成安置住房266万余套，户均住房面积80.6平方米;配套新建或改扩建中小学和幼儿园6100多所、医院和社区卫生服务中心1.2万多个、养老服务设施3400余个、文化活动场所4万余个，960多万建档立卡贫困群众已全部迁入新居①。易地扶贫搬迁后群众的就业能力得到明显提升，有劳动力的搬迁家庭实现了至少1人就业目标，通过就业带动搬迁群众不断增收，2016-2019年人均纯收入年均增幅达到了30.2%②。在经济效益方面，持续大规模的固定资产投资有力地拉动了贫困地区的经济发展，推动了搬迁人口的市民化，提高了城镇化水平。在社会发展方面，搬迁群众的就学、就医、生活便利度等均得到了极大的改善。在生态修复方面，通过拆旧复垦复绿，各地共计腾退出了旧宅基地100多万亩③，有效地缓解了迁出区生态环境的承载压力。

2.相关政策不断出台，为后续扶持提供支撑动力

从近三年来中央及各部委陆续出台的文件来看，易地扶贫搬迁的工作重心已经转向后续扶持，而以促进社会融人为目标的搬迁安置区社区治理则是后续扶持政策体系的重要组成部分[3]。其中，2019年出台的《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》（发改振兴[2019] 1106号）是易地扶贫搬迁工作重心向后续扶持转变的标志性文件。特别是2021年4月出台的《关于切实做好易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固拓展脱贫攻坚成果的指导意见》（发改振兴[2021]524号）更是在贯彻“五大发展理念”的基础上，结合乡村振兴战略，聚焦原集中连片特困地区、原深度贫困地区、乡村振兴重点帮扶县的大中型安置点，进行分区分类，使得各类帮扶政策瞄准机制更加具有科学性（详见表1）。

3.以基层党建为引领，社区治理效能不断增强

促进易地扶贫搬迁群众社会融人是后续扶持工作的核心抓手。搬迁群众在安置社区实现生产生活的融人以及心理上的认同和归属感，不仅有利于搬迁群众在经济上实现脱贫致富，还能激发搬迁群众参与社区事务的热情，提升搬迁群众自我发展能力。

后易地扶贫搬迁时代，搬迁群众在安置区的社会融入问题得到了高度重视。各地坚持以党建引领为核心，不断健全完善社区服务管理机制，根据安置区规模设立居民委员会或纳入现住地村（居）民委员会管理，较为迅速地建立了社区党组织架构，形成了以党组织为核心、居委会为主体、群团自治组织为辅助、物业为保障的组织、管理、服务架构。同时，各地还通过成立社区综合服务中心、社区管理委员会等方式加强社区管理，强化安置区各类公共服务，确保搬迁群众依法平等参与现住地社会管理等活动，促进搬迁群众快速融人新环境。此外，部分地区还健全了社区服务设施，合理设置社区办公和服务场所，加强安置区户籍管理、就业、就学、就医和社保、法律咨询等各类公共服务。

特别是，部分地区基于“共建共治共享”的研究视域，探索出了“五治融合”安置区社会治理模式，具有较强的推广价值和经验借鉴。“五治融合”概括起来有以下几个方面：加强政治引领，通过党建带动各类群团组织和社会力量。强化法治保障，为安置区提供坚实的法治基础。创新德治教化，提升搬迁群众的感恩之情和道德素养。探索基层自治新方式，提高协商民主水平和自治能力。加大智治支撑，夯实社区智慧管理和治安防控基础[4]。

一、安置区社区治理和社会融入的理论与现实困境

易地扶贫搬迁不仅改变了贫困人口的生计空间，也改变了他们生存的社会空间，而搬迁的最终结果则是要充分实现搬迁群众在安置区的经济融入和社会融入[5]。促进搬迁群众实现社区融人将对他们的社会融合及后续的长远发展产生深远而积极的影响[6]。

1.社区空间实践与再造的逻辑困境

易地扶贫搬迁不仅是自然居住空间由散居向聚居的迁移改善过程，更是生产生活方式、文化心理、社会网络、基层治理的消解与重塑过程[7]。

易地扶贫搬迁群众在搬迁前多数居住在具有多年传统的村落中，乡土社会和生存空间边界相对稳定，大家具有相同的文化传承和认同，属于典型的熟人社会，或者叫社区共同体。搬迁后，安置区的人员结构发生了变化，由来自多个不同村落的搬迁群众共同构成。这种由村落到社区的安置模式，一方面打破了原有传统文化上的平衡，形成了差异化的多元空间;另一方面又使搬迁群众的居住空间向压缩与集聚转变，改变了原来熟人社会的物理空间形态、社会地域边界和社会空间，难以达到社会认同和情感归依。

易地扶贫搬迁群众进入安置区后，在生计和生活方式层面将面对转型和改变。同时，他们也面临来自生计和社会文化层面的转型和调适的张力，而这种张力则体现在贫困群众面临与传统生汁和文化资源同时割裂的文化转型阵痛[8]。

从空间经济学角度上看，易地扶贫搬迁安置区具有典型的移民空间再造特征，是一个物理、生计、文化、社会、政治等多元空间重构的过程，是加强安置区社区治理体系建设促进搬迁群众社会融人的过程，同时也是加快基本公共服务等资源要素向乡村地区拓展辐射的过程，更是搬迁群众自我提升发展能力的场域。

从经济学和社会学意义上看，易地扶贫搬迁社区空间的再造主要包含三个层次：由分散居住到集中安置带来的居住空间的压缩与集聚、基于生计模式变化的经济空间的萎缩与繁育以及从同质向异质转变的文化心理空间的消解与重塑[9]。正是基于上述这样的制度安排，易地扶贫搬迁的制度逻辑在很大程度上就会与搬迁群众的实践与思维文化逻辑产生矛盾，如与搬迁前居住的传统熟人社会相比，因邻里之间的关系难以沟通而产生的陌生化，因打破自给自足生活方式而带来的生活成本支出的增加，加之社区共同体意识缺失、心理文化割裂的阵痛以及社会调适的张力等因素共同叠加，带来了社区治理与社会融入的理论与逻辑困境。

2.过渡型特征安置区的治理困境

易地扶贫搬迁安置区是我国脱贫攻坚期的特殊产物，它们因扶贫而形成，是连接农村基层管理与城市基层治理的有机载体。在社区治理方面，它们既不同于以乡风礼俗、乡绅能人为治理基础的传统乡村村庄，也有别于相对完备和现代化治理体系的城市成熟社区，是一种处于中间阶段的过渡性社区，其治理结构与治理关系呈现出新的形态[10]，在一定程度上具有“亦城亦乡”的过渡型特征。

一是社区治理主体（社区管理人员）具有过渡性。搬迁安置区内社区管理人员一部分是由原村委会成员直接充实过来，另一部分则由上级委派或者是搬迁群众选举产生。这种过渡型的人员构成方式，主要是考虑到原村委会成员比较熟悉当地情况，且在当地属于“精英人物”，具有一定的权威性和话语权，有利于安置区后续工作的开展。但是，这种在村委会形成的固有的工作理念和管理方式，能否与城市社区管理要求相符合相适应，还需谨慎乐观。

二是社区治理模式以政府主导型为主。目前来看，安置区的社区治理主要还是以社区党支部、居民委员会和社区服务中心为主要架构，部分地区还包括各类社会服务组织（如物业公司等）和由志愿者构成的部分群团组织，治理体系较为完备。但是，一直以来在多元的治理主体当中，地方政府所扮演的主导地位的角色并未实现根本性转变。居委会成为公共事务的管理者和政府基层政策的执行者，因被赋予了过多的职能而造成治理效率较低。

三是社区治理客体（搬迁群众）的身份具有双重性。易地扶贫搬迁打破了搬遷群众原有的居住形态和组织体系，再造了基层政权和自治机制[11]。这样，安置区的搬迁群众具有了双重身份（迁出地村民和安置区居民）和双重经济关系（迁出地集体经济成员和安置区共有经济成员），这种并行不悖的身份和经济形态，既不利于搬迁安置区的社区治理与服务，也影响了搬迁群众后续的社会融入程度，亟须理顺和统筹解决。

3.搬迁群众城镇化安置的身份转换困境

搬迁群众由原来分散居住的村落汇聚到新建的易地扶贫搬迁社区，其生产、生活方式和社会关系发生巨大转变，“新主体陌生人社区”是易地扶贫搬迁社区的结构特征[12]。从居住空间上看，虽然多数搬迁群众已经进行了城镇化安置，旨在推动基本公共服务均等化，然而这一过程带有明显被动性的特征。例如，基于户籍身份的种种限制，还难以实现市民身份转化，农民身份与城市低保、社保的巨大鸿沟，制约着贫困群众享受平等的社会保障。在社会保险方面，搬迁群众仍然以参与新型农村合作医疗和农村养老保险为主。由于受到户籍的限制，搬迁群众只有进行户口迁移后才能够参加城镇居民医疗或养老保险。此外，在搬迁群众自我身份认知方面，虽然搬迁后的居住空间脱离了传统村落，但多数搬迁群众的生活习惯、思想观念、价值取向等很难在短期内发生本质的改变，内心仍然认为自己是农村人或者是城乡边缘人。

在上述这一被动市民化过程中，伴随着居住空间的位移，搬迁移民的生计方式从以农业为主转变为非农业为主和以地缘亲缘为主的情感型社会关系逐渐转变为以业缘为主的契约关系，传统文化习俗正慢慢淡化，个人主义价值观兴起，社会信任度降低。原有村落的“熟人社会”转变为现今努力维持旧有关系的“半熟人社会”，直至今后向“陌生人社会”转变。在这一变化过程中，搬迁移民不仅面临着生计方式改变后的生存压力，更面临着如何融人和适应新的人际关系、社区文化环境等诸多问题。

4.基层党建、居民自治与社区管理的困境

自易地扶贫搬迁的工作重心转向后续扶持以后，各地的相关工作都取得了一定的成效，但仍存在着基层党建有所缺位、自治建设较为乏力、管理水平不够高等亟待破解的现实困境[13]。

一是基层党建引领作用有所弱化。当前，易地扶贫搬迁安置区的社区治理架构体系主要由基层党组织、居委会、社会组织和搬迁群众构成。由于基层治理体制不灵活，管理组织体系未及时有机更新，造成了管理归属不明且权责模糊。比如，一些社区党组织和居委会因包揽治理工作而降低了办事效率;一些居委会和物业公司在职能和权利上的交叉，存在互相推卸责任和利益纠葛现象;社区居委会行政化严重治理效率低下等等。

二是搬迁人员社区事务参与度低。由于搬迁群众由来自不同农村地区的人员构成，彼此之间异质性强、认知能力存在差距、素质参差不齐，部分搬迁群众仍然保留着在农村原有的生活方式。例如，在楼房内烧火做饭、楼道内堆放木柴杂物、楼梯内随便大小便、在公共绿地种菜，等等。此外，搬迁群众对社区治理参与度较低，许多事情不管不问，甚至破坏园区公共设施发泄自身情绪，更有部分人员法制意识淡薄。上述这些都加重了社区治理的难度。如何改变居民的陈规陋习，重拾社会公德和家庭美德，是安置区需要迫切解决的现实问题。

三是搬迁群众“人户分离”现象较为严重。近年来，随着土地及其附属权益的日益增加，耕地地力保护补贴等各项强农惠农政策的不断出台，加之户口是否迁移由搬迁农户自愿选择而不强制迁移，不少贫困户不愿意放弃原有的耕地和宅基地，权益问题造成个别贫困家庭“人户分离”“两头占”“放弃搬”等现象，导致社区治理混乱，管理缺位，搬迁的稳定性受到考验。因此，加强移民社区基层治理体系建设、创新治理方式、提高治理能力是当前搬迁安置区社区亟待解决的问题。

5.搬迁群众社会融入的文化困境

易地扶贫搬迁从散居到聚居的居住方式带来了家庭结构、代际关系、社会网络和社区治理等社会结构和制度的变迁，使移民在搬迁初期生计空间断裂，难以实现社区融合[14]。其中，文化心理差距、共同体意识和社会公平正义缺失构成最深层次的空间区隔。社会融入是搬迁群众与安置区当地群众相互适应、相互交往渗透的一个过程。搬迁前，群众生活在具有“熟人社会”特征的乡村;搬迁后，则生活在具有“半熟人社会”特征的新型社区。搬迁群众在新型社区中，既有医疗、教育、卫生、就业等基本公共服务方面的物质需求，同时也有归属感和社会认同等方面的精神需求。上述两种生活环境在政治、经济、文化、习惯、心理等方面有着较大的差异，导致搬迁群众可能会产生身份认同的焦虑和心理的困惑，原有的文化信仰出现断裂，社会交往被阻隔，自我适应和自我调节能力降低，要想彻底融入新社区还需要一个较长的过程。

实施易地扶贫搬迁后，不同的地域和不同的生活环境造就了不同的文化环境与价值体系。搬迁前，农户居住的农村区域在文化上具有单一性和同质化特征;搬迁后，农户所面临的文化环境则跳跃到了多元化和异质化的层面上。这种看似带有光环的身份剧烈的“社会跃进”，在带有不同移民文化背景、不同价值观甚至不同宗教信仰特征的搬迁安置区内，会让一些搬迁群众产生不理解不认同，甚至会有一种挫败感。因此，搬迁群众需要彻底消解他们原有的村落文化才能不断适应新的文化心理空间。

三、易地扶贫搬迁安置社区治理与社会融入的路径选择

完成近千万贫困人口易地扶贫搬迁，不仅是地理位置上的大迁移，也是生产生活方式的重建和社会关系的重塑[l5]。因此，完善易地扶贫搬迁安置区社区治理体系和治理效能，是增强搬迁群众内生发展动力、促进社会融入、提升幸福感和归属感的重要手段。

1.补齐安置社区服务设施短板

地方政府要完善提升社区服务中心、综合性文化场所、大众健身全民健康等公共服务功能。在大中型安置点依托社区服务中心，提供户籍管理、就业、就学、就医和社保、法律咨询等“一站式”服务。在小微型安置点强化搬迁群众户籍、就业、就学、就医、社保、法律咨询等各类协调服务。研究并妥善解决搬迁群众红白喜事场所不足等问题。推动邮政、金融、电信、燃气、电力等公共事业和资源回收商业网点尽快覆盖一定规模的安置点。

同时，针对搬迁户老年人偏多且难以在非农领域就业的基本现实，有条件的地区可以采取统一规划、政府补助的方式，在安置区就近流转出一定数量的农业生产用地，提供给依恋故土且有农耕生活情结的搬迁群众耕种。一方面，可以缓解搬迁群众因居住区域和生活模式急剧转型而带来的不适;另一方面，通过农业生产也可以在一定程度上降低家庭在安置区的生计成本。

2.提升安置社区治理整体水平

随着搬迁任务结束进入后续扶持阶段，也应巩固前期阶段成果，避免政策断档出现大规模返迁，现有的组织体系在一定时期内应保持稳定，并设置政策退出“缓冲期”。同时，为了实现易地搬迁后稳得住、能致富的目标，需要构建起常态化的组织体系，实现促进发展与维护稳定的协调统一。

一方面，要构建完善以基层党组织为核心，居（村）委会和居（村）务监督委员会为基础，群团组织、社会组织、物业服务企业共同参与的社区组织体系。探索开展“智慧社区”建设。根据安置点规模、治安状况等，合理设置警务室，加强安置点治安综合防控。要畅通利益诉求表达渠道，加强赡养纠纷、家庭邻里纠纷等调解工作，完善突发性群体事件应急处置机制。根据安置区的不同规模分类施策，完善安置社区治保和调解组织。按照搬迁人口10000人以上的超大型安置区、3000-10000人的特大型安置区和800- 3000人的大中型安置区三类标准，协调公安机关设置一室一警或一室多警的警务室，打通当地公安机关与搬迁群众直接联系的“最后一公里”，为搬迁安置区的社会稳定提供警力支持和安全保障。

另一方面，要进一步规范物业管理，研究制定“政府主导十物业公司”的物业管理模式。当前，多数安置区并未着手向搬遷户统一收取物业费、水电费等相关费用（多数都由地方财政或迁入地集体经济直接承担），而一些大型安置区的电梯、楼道照明等公用设施也面临运行维护的需求。因此，需要抓紧研究制定“政府主导十物业公司”为特征的规范的物业管理模式。探索以安置区预留的门市、车位等固定资产对外出租的租金对物业支出进行补偿，减轻地方财政和搬迁户的资金压力。注重发挥地方工会、共青团、妇联等群团组织及其他社会组织的作用，加强政府与高校之间的深入合作，为部分社会保障、应用心理学、物业管理等专业的本科生或硕士研究生提供实习实践岗位[16]，引导各类社会力量构建多元主体广泛参与的社区治理模式。

3.促进安置社区开放融合

促进安置社区开放融合，需要推动搬迁安置社区文化空间的再造，将公共文化空间作为易地扶贫搬迁社区建设的标准配置，统筹纳入到下一步社区建设的整体发展规划，加快推进社区公共文化空间建设工程[17]。如在安置区广泛组织开展群众喜闻乐见的传统美德、社会公德宣传及文化交流，开展文明家庭创建、劳动模范评比、文明实践志愿服务和感恩教育等活动，广泛开展专业社会工作服务，积极开展心理咨询，提高搬迁群众适应新环境的能力，不断提高社区文明程度，帮助群众通过自身的辛勤劳动实现脱贫致富[l8]，实现垂范乡邻、教化桑梓的目的。此外，鼓励和提倡各地以多种灵活手段来调适搬迁群众的生计模式和精神需求。可以结合重要节假日、少数民族特色等节庆活动，引导搬迁地的原住居民真正接纳、真诚帮助搬迁群众，促进新老居民人际交往、文化交流、情感交融，防止造成人为的封闭隔阂。在民族地区集中安置点大力推广国家通用语言文字，探索并试点推进嵌入式社区建设模式，有效促进具有不同文化和宗教信仰的少数民族搬迁群众之间的交流与交融。

4.做好安置区财政和金融政策衔接

一要充分发挥中央財政衔接推进乡村振兴补助资金的引导作用，支持易地扶贫搬迁后续扶持，带动地方财政资金、金融信贷资金、社会资本等共同投入。同时，可将符合条件的易地扶贫搬迁安置点后续建设相关项目纳入地方政府债券支持范围。

二要瞄准城镇化大型集中安置区的后续配套基础设施和基本公共服务设施短板，统筹中央预算内投资各专项资金予以支持，着力提升安置区基础设施承载和基本公共服务供给能力，夯实后续产业发展基础和推动群众就业创业，促进搬迁群众与所在地区享有同等的公共服务。充分利用好城乡建设用地增减挂钩政策，统筹优化地方财政，为易地扶贫搬迁融资资金偿还提供财力支持。

三要支持各类金融机构结合自身职能定位和业务优势，创新金融产品，落实好创业担保贷款、扶贫小额信贷等政策，加大对搬迁安置区后续产业发展和社区治理的信贷支持，为易地扶贫搬迁后续扶持提供金融服务。同时，具有搬迁任务的各省（区、市）也可以根据本地区实际，统筹整合有关资源和项目资金，撬动更多的社会资本支持安置区后续发展。

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（责任编辑张筠）