“大城三管”：提升城市治理水平的实践与对策研究

唐于渝 彭劲松

[摘要] 城市管理是城市软实力和城市治理能力现代化的重要体现。文章基于宏观与微观相结合的视角，在分析重庆“大城三管”提出的时代背景和现实必然基础上，对重庆“大城三管”的内涵特征进行解析界定，对近年来重庆在推动“大城三管”实践探索中形成的好做法、好经验进行系统总结，客观评价存在的不足和差距，提出适应于世界山地超大城市治理的新体系、新机制、新策略，以期为重庆加快建设国际化、绿色化、智能化、人文化现代城市提供理论探讨和决策参考，助力成渝地区双城经济圈建设。

[关键词] 城市治理;大城细管;大城众管;大城智管

[中图分类号] F299. 27 [文献标识码]A [文章编号]1008—0694（2021）05—0039-10

[作者] 唐于渝副研究员 重庆社会科学院城市与区域经济研究所 重庆 400020

彭劲松研究员 重庆社会科学院城市与区域经济研究所 重庆 400020

一、引言

城市是人类生产生活的集中承载地，是人类物质文明和精神文明发展到一定阶段的重要标志。城市管理是城市软实力和城市治理能力现代化的重要体现，承载着市民对美好生活的向往。党的十九届五中全会明确提出，要提高城市治理水平。我国已进入新发展阶段，为深入践行新发展理念，全面落实国家战略要求，加快将重庆建设成为现代化国际大都市，需要城市管理工作迈上新台阶、展现新气象、实现新作为。

重庆市深入贯彻习近平总书记关于城市工作的系列重要论述及对重庆的重要指示要求，从城市发展的客观规律和发展的阶段性特征出发，坚持以新发展理念为统揽，以人民为中心推进城市建设和管理，以深化“大城三管”（即大城细管、大城众管、大城智管）为抓手，持续推动城市管理模式转换和创新，为城市发展赋能，为美好生活添彩，城市管理的“温度”“高度”“标度”更加彰显。本文旨在及时准确总结重庆近年来在推动“大城三管”实践探索中形成的好做法、好经验，分析存在的不足和差距，进一步研究并提出世界山地型超大城市治理的新体系、新机制、新策略，全面提升重庆城市品质，助力成渝地区双城经济圈建设。

一、重庆深化“大城三管”的时代背景与现实必然

1.顺应城市管理新形势

大城市和超大城市如何实现有效治理，在世界范围内是一个久未解决的重大课题。改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化取得了巨大成就，城市数量和规模都有了明显增加。随着大量人口进入城市，我国形成了若干超大规模的城市（详见图1）。根据国家对城市最新的划分标准，北京、上海、广州、深圳、天津、重庆以及武汉等城市被划人超大城市范围。2020年，重庆城市建成区面积达到1680平方公里，城市管理涉及的空间范围越来越大。特别是“一区两群”协调发展战略的实施，主城都市区范围从原来的9个区扩大到21个区①。重庆推动“大城三管”，是针对城市运行的阶段性特点和治理体系的复杂性，全面提升治理能力，加快探索走出一条符合自身发展要求新路子的必然之举。

2.顺应改革发展新要求

“大城三管”是重庆完善城市治理体系的必然之举，是推进重庆城市治理能力现代化的迫切需要。近年来，习近平总书记对城市管理提出了系列重要论述：2014年，在北京考察时指出“要健全城市管理体制，提高城市管理水平”;2015年，在中央城市工作会议中提出“五大统筹”理念;2017年，在全国两会期间与上海市代表团座谈时对城市管理的精细化做出重要论述;2019年，在住房和城乡建设部工作报告上批示“要坚持以人民为中心的发展思想，稳中求进，敢于创新，担当作为，加强城乡建设管理等工作”等等。重庆推动实施“大城三管”就是要以贯彻落实习近平总书记关于城市管理系列重要论述精神为总抓手，牢固树立习近平总书记“以人民为中心”的发展思想，探索对城市进行内涵式管理之路，为人民群众营造更方便、更舒心、更宜居的高品质生活空间。

3.顺应人民群众新期待

党的十九届五中全会立足于人民群众在新时代的现实需要，对坚持实现、维护和满足最广大人民根本利益做出了进一步要求。城市管理必须围绕“改善人民生活品质”这一目标，以“大城三管”为重要抓手、核心措施，以人为本，确保人民群众更有安全感，提升人民群众的获得感，增进人民群众的幸福感。特别是重庆作为我国典型的超大山地城市，城市空间布局复杂，局部地区城市人口高度密集，更增加了城市管理难度。深入推进“大城三管”，有助于通过更新城市管理理念、理顺城市管理体制、创新城市管理手段[l-3]，强化高品质生活和高水平服务供给，提升人民的幸福感，增强市民的归属感。

4.顺应重庆发展新使命

习近平总书记先后对重庆提出“两点”定位和“两地”目标、发挥“三个作用”和推动成渝地区双城经济圈建设等重要指示①。习近平总书记系列重要指示是做好重慶城市管理工作、推进“大城三管”的总纲领和总遵循。2020年，重庆市的经济总量已超过2.5万亿元②。当前，伴随着经济的快速发展，人民群众对城市管理的要求越来越高，政府在城市管理过程中凸显的问题持续增加。城市需要“三分建、七分管”，城市管理工作应该提高政治站位，围绕推动高质量发展、创造高品质生活的总体目标，尊重城市发展规律，全面提升现代化国际大都市城市品质，让“近者悦、远者来”，努力实现“城市让生活更美好”。与此同时，重庆城镇化进程加快推进（详见图2），城市空间范围和城市人口规模急剧扩大以及“一区两群”区域协调发展新格局的构建等，都对重庆城市管理提出了新的更高要求。

三、重庆“大城三管”的科学内涵及特征

1.大城细管：城市管理的内涵增进

大城细管就是以弘扬工匠精神为引领，以城市管理精细化体系建设为重点，量化城市管理对象，细分城市管理的事件、部件、物件的层级和时序，再造城市管理流程，构建全时段、全方位、全覆盖的精细化城市管理体系[4]。大城细管就是要融洽管理、执法和服务之间的关系，增强城市管理效能，提升服务质量，以精心精细精致净化城市环境、绿化城市生态、美化城市设施、序化城市空间，让重庆山水“颜值”更佳、大地“气质”更高。大城细管强调从点滴处人手、由细微处着眼，促进政府在城市管理中的系列举措得以顺利实施，并对城市运行系统进行微改造和微提升，更好地优化城市空间，提升城市基础设施品质，满足城市居民的多层次服务需求，让城市更加和谐和宜居[5-9]。

2.大城众管：聚合力破难题、建机制提品质

大城众管就是坚持“人民城市人民管，管好城市为人民”。大城众管需要充分发挥社会力量的作用，调动各类主体的积极性，推动多元主体共同参与，用好政府、社会、市民三种力量，强化区（县）政府主体责任、市级部门协同责任、社会的监督责任、市民的社会责任，调动各类主体的积极性，凝聚城市管理的合力，增强城市管理创新动力，释放每个社会细胞的活力，營造“人人参与、人人尽力、人人享有”的良好城市管理氛围，形成共建共享与共管共治的城市管理新局面[10]。大城众管旨在党委统一领导、党建引领的前提下，在治理体系上注重完善城市治理法律法规体系，注重推动城市管理重心下移，夯实城市管理的基层基础，并鼓励和引导社会公众参与和监督城市管理，畅通城市管理“互动式”公众参与渠道。

3.大城智管：为城市现代化治理赋能

大城智管是在人工智能、物联网、云计算、大数据、移动互联网等新兴信息技术的快速发展及广泛应用背景下，根据智慧城市的建设及发展对城市治理提出的创新发展要求构建的一种新型城市管理模式，是城市管理向城市高效治理的重要体现。大城智管重在顺应大数据智能化发展趋势，用智能技术武装城市“头脑”，用科技手段提升城市管理能力，拓展“视野”、延伸“手脚”。大城智管就是以数字城管为基础，推进数字城管平台智慧化升级，形成综合性城市管理数据库，实现城市管理“感知、分析、服务、指挥、监察”五位一体，构建城市管理智能响应、精准处置的城市“智理”格局。

四、重庆“大城三管”的典型经验与尚存不足

1.典型经验

重庆作为我国超大型山地城市，既面临超大城市治理中存在的共性问题，也有着山水地形地貌导致的特殊需求。重庆按照党中央的部署和要求，以城市提升行动为总揽，坚持“大城三管”，持续创新城市管理模式，在探索超大山地城市现代化治理新路径方面取得明显成效，涌现出了马路办公、智慧城管建设、坡坎崖绿化美化等一批在全国较有影响力的城市管理优秀案例。上述这些成就的取得，缘于在中国共产党的坚强领导下，在重庆持续推进城市提升的过程中，结合自身条件不断进行的实践创新。

一是充分发挥党建引领这个法宝是“大城三管”取得重要进展的根本保障。重庆“大城三管”工作取得阶段性显著成效，最根本在于有新时代习近平城市治理体系和治理能力现代化理念的科学指引。重庆市委高度重视城市管理工作，以习近平新时代城市工作思想为指引，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”，坚持以党建为引领，认真做好城市管理工作。重庆各级城市管理部门始终将党建工作作为引领城市管理工作的重要抓手，使党建成为引领重庆城市管理工作开展的“源头活水”[11]。重庆将党建与城市管理工作深度融合，全市各基层组织坚持以党建工作解决实际问题为落脚点，强化担当、实践实干、凝心聚力，充分发挥党建的引领保障作用。

二是紧扣满足美好生活这个主题是重庆“大城三管”取得重要进展的重要遵循。习近平总书记强调，城市的核心是人，关键是衣食住行、生老病死、安居乐业。重庆各级城市管理部门紧紧围绕习近平总书记关于城市工作的这一重要论述，秉持城为民建、市为民享理念，突出城市有机更新和品质提升，着力为市民创造舒身悦心的人居环境。通过精细化、智能化和人性化的城市管理，让生活更美好[12]，使得“大城三管”有了明确的目标和努力方向。如“马路办公”等城市管理创新案例多次被《人民日报》等核心媒体深度关注。

三是紧扣城市发展趋势这条主线是重庆“大城三管”取得重要进展的关键环节。重庆紧密结合城市发展步入扩容提质关键时期这一阶段性特征，突出处理好全局与一域的辩证关系，多维度探索架构符合特大山地城市运行需求的内涵式城市管理体系。重庆针对城市空间规模扩大带来的各类城市问题，着力增强城市管理的包容性。围绕重庆区域协调发展新格局的构建，积极探索对“一区两群”城市实行统一标准、统一要求、规范化管理，着力构建包容、多元、幸福的现代都市。同时，重庆根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对城市管理的新要求，以“五个统筹”为主线，以提升城市品质为导向，以实施城市更新行动为抓手，持续实现城市功能和福祉的增进。

四是持续推进制度建设这个主轴是重庆“大城三管”取得重要进展的内核支撑。完善的制度标准体系是城市管理的重要标尺。重庆在城市管理领域全面深化改革创新，形成了覆盖面较广且符合山地城市运行实际的标准体系，极大地提升了城市管理专业化水平。“大城三管”理念提出后，重庆各级政府以“大城三管”为内容的制度标准体系逐步建立起来并不断完善。与此同时，全市各级政府以标准为基本载体和联结纽带，借助新一代信息技术，不仅在一定程度上破除了“信息孤岛”，也对城市规划、建设、管理、监督等环节的有效衔接和各城巾-管理部门的互联互通起到了积极的促进作用。各区（县）深入推进“大城三管”的体制机制设计，建立起高位统筹机制。

五是依靠科技创新数字赋能是重庆“大城三管”取得重要进展的强劲推力。新时代城市管理的及时性和有效性离不开科技手段的支撑。随着人们对城市品质需求的提升，人民群众对城市管理的及时性和有效性也提出了更高要求。重庆坚持以大城智管促进大城细管，带动大城众管。重庆各级政府依托“智慧名城”建设，注重运用智慧城市的技术和手段不断改造提升城市管理模式，持续推动信息技术向城市管理领域扩展和渗透。全市各级政府和相关部门充分利用大数据、云计算、区块链等先进手段，大幅提升对城市管理诉求的响应速度和处理效率。比如，在城市建筑渣土运输、厨余垃圾处理、重要桥隧设施监测等方面，相关部门充分运用先进智能技术，提升了城市管理效率。

2.尚存不足

重庆“大城三管”虽已取得阶段性成效，但与重庆城市在国家发展战略中的使命责任和全市经济社会发展需要、城市发展新要求、人民群众对美好生活的期望相比，仍然存在一些不足。

一是城市规、建、管、服整合协同衔接不够。城市管理处于城市运行系统的源头和末端，在城市建设和功能形成之后才正式走上舞台，经常扮演着“被动管理”“善后管理”的角色。重庆一些市政设施与城市建设改造“三同时”（同时规划设计、同时施工、同时验收使用）没有很好地落实，城市在规划、建设、管理等各个环节的衔接性和配合度均有待进一步提升。

二是城市管理标准化和规范化还需完善。重庆作为山城、江城，高差大、坡陡弯多的地形决定了重庆城市空间的一些公共设施建设及日常维护的小项目非常规情况较多，没有与之完全对口可以套用的标准，需要对具体情况分别对待。同时，已有的城市管理相关标准供给的速度跟不上城市多元化迅猛发展的需要，存在着“缺、低、粗、散”等问题，相关部门间管理权责边界也有待进一步厘清。

三是市政服务设施保障水平仍需提升。重庆的一些市政服务设施建设项目前期手续办理周期长、占征地协调难度大等多种因素导致部分设施未能如期实施。在渝东南和渝东北一些农村地区，生活垃圾分类体系建设相对滞后。在重庆丰城新区，城市公园建设加快、公园不断增多，相关作业车辆装备配置需要加强。城市生态公园建设与后期运营管护资金来源仍然较为单一。

四是城市管理专业人才队伍比较缺乏。城市管理领域涉及城市管理的方方面面，在推进城市精细化、智能化管理中，重庆仍存在人才队伍与所服务的领域及业务不相匹配的问题。例如，由于历史原因，一些区（县）的执法队伍年龄、学历跨度极大，个人素质参差不齐。在城市环境建设管理领域，一些区（县）对城市园林绿化所需要的修枝整形、病虫害防治等专业技术类人才严重不足。

五是城市管理区域性不平衡问题明显。渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群与重庆主城都市区在市政设施供给保障能力和城市管理水平方面存在较大差距。因城乡二元化和历史遗留问题等影响，重庆的一些区（县）背街小巷、待拆迁整治地区、边角地与城市主次干道之间区域的环境差别依然明显。城乡之间的道路公共服务设施保障能力和规范管理水平的差距依然突出。川渝两地自然灾害风险监测预警、应急保障联动等机制还不完善，成渝地区双城经济圈城市管理区域协作需进一步密切和强化。

六是共建共享城市治理机制有待形成。当前，重庆城市管理仍以政府为主导，企业、市民与社会组织等共同深度参与的机制尚不完善，除城市供水、环卫等为数不多的行业积极进行了市场化服务探索外，其他领域社会资本参与度较低。在城市管理过程中，许多新制度推行效果不佳，如景观照明“三同时”、“门前三包”和配套绿地建设等，还存在“政府唱戏、群众看戏、内热外冷”的现象。在社会参与方面，普遍存在思想不重视、资金不充足、项目质量参差不齐、安全方面管理乏力等问题。

五、深化“大城三管”：提升重庆城市治理水平的對策建议

1.进一步明确“大城三管”的总体要求

重庆城市治理要深入贯彻习近平总书记对重庆提出的系列重要指示，准确把握新发展阶段，坚持以建成高质量发展高品质生活新范例为统领，深入落实《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。深化“大城细管、大城众管、大城智管”，完善拓展“马路办公”，“三管”齐下，进一步创新“大城三管”的体制机制，强化人才、资源要素等保障，提升共建共治共享水平。坚持以细管绣城、众管润城、智管治城为手段，汇聚城市管理的强大力量，推进城市治理体系和治理能力现代化。重庆的各区（县）政府要严格按照市政府下发的《关于印发重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要的通知》（渝府发[2021]6号），将城市管理提升到一个新的水平，努力实现“干净整洁有序、山清水秀城美、宜业宜居宜游”目标。打造有品质、有温度的未来城市，建设“近悦远来”的美好城市，为2035年重庆全面建成现代化国际都市在城市管理领域夯实牢固基础、提供有力支撑。

2.优化城市管理的体制机制

重庆应以提升城市协同管理能力和城市综合治理水平为导向，按照构建现代化国际都市的定位，进一步健全完善高位协调的大城管机制，形成各部门齐抓共管的“大城管”工作格局。重庆各区（县）要提升城市管理的制度化、规范化和程序化水平，进一步打通横向和纵向政府条块之间的壁垒，实现城市管理中各部门政令畅通，保障工作高效、有序、文明推进，城市管理质量稳步提升。各地要借助《重庆市城市综合管理办法》制订出台的时间窗口契机，明确界定好城市管理综合执法的权限、范围和事项。坚持条块结合、以块为主，下移管理重心，下沉管理力量，实现城市管理由“专项整治”运动型向“制度治理”长效型转变。

3.提升城市管理法治化水平

对标国际国内先进城市经验，重庆各级政府应注重法规和标准先行，分清轻重缓急，查漏补缺，推动建立适应超大山地城市运行需要的精细化管理的法规及标准体系。进一步深化城市管理执法体制改革，在清理核定市级城市管理各部门行政权力事项清单和责任清单的基础上，划清其权责边界。全面实现阳光执法，推进执法队伍名称、执法依据、执法程序、执法文书、执法服装、执法标识“六统一”，严格执行重大执法决定法制审核制度等行政执法“三项制度”，探索推行“律师驻队”制度，进一步增强城市管理执法工作的合法性、规范性。大力推进城管领域社会信用体系建设，完善重庆城市管理领域公共信用信息目录清单，全面推行城市管理和行政执法查询使用“红黑名单”工作，完善城市管理领域守信联合激励、失信联合惩戒机制。

4.建立完善应对超大城市管理的标准体系

重庆需加强城市管理标准体系的订、改、废、立工作，补足适应超大规模山地城市特点的城市管理标准体系。重庆相关职能部门要加紧制订《重庆城市管理标准管理办法》，注重标准衔接，强化标准实施的整体性和持续性。重庆市城市管理部门要按照市管重点、市管标准原则的工作思路，统一把关主城都市区重要商圈、广场公园、交通枢纽、历史文化街区、“两江四岸”重点湾区、重要城市干道等重要区域地段城市公共设施、园林绿化的规划设计方案。重庆要建立由市级相关部门、企业、社会团体和教育、科研机构等单位专家组成的城市管理标准化技术委员会，为标准制定、人才培养、参与国际国内交流提供技术支撑。专家委员会要强化对城市管理的标准制定，对实施全过程进行指导，并建立标准化反馈机制，不断完善城市管理标准体系，实现城市管理质量目标化、管理指标科学化、管理方法规范化和管理过程系统化的目标。

5.以智慧化建设赋能城市管理

重庆要将城市管理领域的信息基础设施纳入全市新型基础设施规划与年度投资计划之中，制定智慧城管各个子系统相关细分标准，加强以面向城市管理智能化运用水平为基础的“云、联、数、算、端”基础设施建设。构建从城市部件管理到公众服务、社会管理、行业精细化的全业务智慧城市管理大平台，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术打造城市管理的“智能大脑”。进一步强化智慧城管的数据平台建设，丰富智慧城管的场景应用。推进智慧执法全过程监管，规范执法行为，提升城市执法管理现代化水平。

6.着力补齐城市管理的突出短板

重庆应从群众呼声最高的问题人手，结合城市管理出现问题处置的难易程度、特殊地理位置、周边群众需求，采取有针对性、独特性的方式解决城市顽疾，着力推动城市在设施、环境、交通、应急（安全）等方面的水平全面提升。应以实施城市有机更新行动为抓手，提升市政设施和市容环境品质，加快推进桥梁隧道容貌等整治提升，完成对城市重要道路的综合整治。加强城市桥梁安全监测，实现跨江大桥安全监测全覆盖。优化城市功能照明和重要地段的景观照明设计，打造彰显城市形象的立体山水都市夜景品牌。全面推进城镇、农村的生活垃圾分类和无害化处理。加强户外广告管理，整治违法建设，构建清爽的城市空间。进一步完善城市绿地的系统规划布局，大力实施立体绿化工程，持续开展山城公园、山城绿道等具有山城特质的系列品牌建设，实施生态置绿、拆墙见绿、见缝插绿，提升边角地、坡坎崖等市民身边的职住空间品质，推动全市建成区绿化率等城市公共空间指标稳步提升，创新国家生态园林城市建设，让城市的生态本底更加厚实。

7.营造共建共治共享城市管理新局面

重庆应深入推动城市管理网格化，完善城市、街镇、社区（行政村）网格化三级管理工作体系。制定鼓励公众参与的促进政策，完善公众深度参与机制，畅通公众参与渠道，丰富公众参与形式。组织成立基于公众推选和政府推荐相结合的城市管理专家智库，通过这一机构充分吸收重庆社会各界专家学者参与城市管理工作。筹备建设重庆城市管理主题公园，常态化展示、宣传城市管理相关知识。加强城市管理宣传，形成共建共治共享的舆论氛围。

8.强化资金、人才和技术装备等全方位保障

重庆各级政府要加大财政资金对城市管理基础设施和公共平台建设的投入，根据重庆城市经济社会发展水平和速度，对标先进城市，探索形成与之相适应的“大城三管”动态资金保障机制。应以财政专项资金为杠杆，撬动社会资本投资参与城市管理相关工作的投资，实现城市管理投资多元化。加快引进城市管理大数据领军人才和掌握前沿技术的专业人才，打造信息化技术过硬、管理业务熟悉的城市管理复合型人才。妥善解决城管环卫、园林绿化等领域的高级人才、城市工匠等后顾之忧，在子女教育、医疗等方面为他们提供全方位支持。建立与国内外发达地区城管部门的人才交流机制。加强新技术和新设备应用，健全各项管理制度、作业标准、技术规范和工作规程。根据城市管理发展的需要，调整对城市公园绿化、城市清扫等所需专业特种车辆的采购制度，提升装备保障水平。各级政府要持续建立稳定的智慧城管经费投入机制，将城管智慧化建設运维、信息化执法装备折旧更新等费用纳入本级政府年度经费预算，并加强预算执行情况的绩效考评。

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（责任编辑

张筠）