从《北极海运评估报告》看中国参与北极治理

唐 尧

(中国极地研究中心，上海 200136)

一、问题的提出

近年来，在气候变化的影响下北极引起人们越来越多的关注。例如，中国和俄罗斯等国家都有利用北极航道的实践。北极治理随着人们在北极活动的逐渐增多而兴起和发展。中国参与北极治理可以追溯至20世纪20年代，即通过加入《斯匹次卑尔根群岛条约》(TheSpitsbergenTreaty)在北极特定区域行使权利和履行义务。回顾历史，冷战的结束迎来了北极合作的黄金时期，1991年北极国家(加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯、美国)通过了北极环境保护战略(Arctic Environmental Protection Strategy)，后于1996年依据《北极理事会成立宣言》(DeclarationontheEstablishmentoftheArcticCouncil)成立了北极理事会(Arctic Council)。25年来，北极理事会一直是北极治理领域最具代表性的政府间论坛。2013年中国成为北极理事会观察员，围绕环境保护和可持续发展两大议题同北极理事会其他各方开展了合作，积极参与北极治理。《中国的北极政策》白皮书提出积极推动构建人类命运共同体，北极理事会则是中国参与的平台之一。目前中国参与北极理事会工作除了接受观察员资格考核和评估等事项外[1]，主要涉及参与会议和参与项目两类工作。就前者而言，中国参加了面向观察员的政府间会议以及北极理事会工作组的相关会议等[2]。就后者而言，中国参加了“北极候鸟项目”“北极生物多样性行动项目”“北极持续观测网项目”“空气污染，主要关注短生命气候胁迫物质项目”。基于此，笔者简要阐释北极理事会的运作机理以及《北极海运评估报告》(AMSA2009Report)的历史发展，在此基础上归纳总结《北极海运评估报告》的实施的特点，进而提出中国深度参与北极治理的路径。

北极理事会的运作机理主要体现在3份文件中：《北极理事会成立宣言》《北极理事会议事规则》(ArcticCouncilRulesofProcedure)《北极理事会下属机构观察员手册》(ArcticCouncilObserverManualforSubsidiaryBodies)。北极理事会工作机制主要由轮值主席国、成员国部长会议、高官会议、工作小组和秘书处构成[3]。另外，北极理事会工作还通过任务组(Task Forces)和专家组(Expert Groups)开展。目前北极理事会有8个成员国，6个永久参与者，38个观察员。其中观察员的参与发生在北极理事会结构的各个层面[4]。

2004年11月在冰岛雷克雅维克(Reykjavik)举行的部长会议上，北极理事会要求北极海洋环境保护工作组(PAME)开展综合性北极海运评估。《北极海运评估报告》是该次会议的产物，并在2009年挪威特罗姆瑟(Tromso)举行的部长会议上得到了批准。北极理事会中关于北极海洋环境保护和可持续利用的职能主要由北极海洋环境保护工作组承担，该工作组为保护北极海洋环境的国际合作提供了一个独特的合作平台[5]。北极海洋环境保护工作组关注的北极航运和北极海洋污染等主题与中国紧密相关。《北极海运评估报告》则从加强北极海洋安全、保护北极居民和环境、建设北极海洋基础设施3个议题提出了关于海上安全和海洋环境保护的建议。北极海洋环境保护工作组还在2011—2017年发布了4份《北极海运评估报告建议的实施情况》(StatusonImplementationoftheAMSA2009ReportRecommendations)，发布的间隔时间是两年。

笔者以《北极海运评估报告》为研究视角具有重要的理论意义和现实意义。首先，《北极海运评估报告》是北极理事会工作组开展的工作，观察员的作用是“观察”北极理事会工作并对其工作作出“相关贡献”，主要就是在工作组层面[6]。因而研究《北极海运评估报告》有利于找到中国参与北极治理的突破口，加大参与的力度。其次，《北极海运评估报告》彰显了北极理事会的合作精神，比如依托该报告国际海事组织(International Maritime Organization)制定了《极地水域船舶航行国际准则》(InternationalCodeforShipsOperatinginPolarWaters)，包括中国在内的有关各方正积极履行《极地水域船舶航行国际准则》的义务。最后，从2004年提出开展综合性北极海运评估到2017年发布第4份实施情况，时间周期长、完整程度高，有利于全面深入地分析相关文献，从而为中国今后参与北极治理提供更多更好的经验。

二、基于《北极海运评估报告》的实证分析

如上所述，《北极海运评估报告》列出的建议涉及加强北极海洋安全、保护北极居民和环境、建设北极海洋基础设施3个议题(见表1)。

表1 《北极海运评估报告》的建议

根据《北极海运评估报告建议的实施情况》，《北极海运评估报告》的实施集中在三个层面：一是单个北极国家采取的措施，比如针对防止外来物种入侵，加拿大、挪威和瑞典批准了《国际船舶压载水及沉积物控制与管理公约》(InternationalConventionfortheControlandManagementofShips’BallastWaterandSediments)[7]；二是所有北极国家采取的措施，比如针对北极圈环境响应能力，北极国家缔结了《北极海洋油污预防与反应合作协定》(AgreementonCooperationonMarineOilPollutionPreparednessandResponseintheArctic)[8]；三是其他各方的参与，比如针对用于北极航运的国际海事组织措施，国际海事组织制定了《极地水域船舶航行国际准则》[9]。

《北极海运评估报告》的实施体现出两个特点。

一是国际合作可以消弭北极治理中的断层。北极治理中的断层主要是指各国对于北极的知识积累还很不够，即便是北极国家也在北极治理中存在能力不足的问题。从19世纪80年代国际极地年(International Polar Year)的北极联合观测到近来北极气候研究多学科漂流冰站项目(Multidisciplinary drifting Observatory for the Study of Arctic Climate)的联合科考，北极治理中的断层一直存在。《北极海运评估报告》的实施则证明了国际合作是应对这一问题的有效路径。《北极海运评估报告》指出：“北极国家决定加强在石油泄漏防治领域的相互合作，并与工业界合作，支持研究和技术转让，以防止石油泄漏到北极水域”。针对这一建议，北极海洋环境保护工作组以及突发事件预防、准备和响应工作组(EPPR)通过北极海洋油污防治任务组(Task Force on Arctic Marine Oil Pollution Prevention)开展了相关工作。《北极海运评估报告》指出：“北极国家决定继续发展对保护独特的北极生态系统至关重要的北极圈环境污染响应能力。例如，可以通过北极圈合作和协定以及区域双边能力协定来实现这一点”。针对这一建议，北极国家缔结了《北极海洋油污预防与反应合作协定》。以上两点建议表明单个北极国家可能无法有效保护北极海洋环境。尽管全球层面已经存在《联合国海洋法公约》(UnitedNationsConventionontheLawoftheSea)和《国际油污防备、反应和合作公约》(InternationalConventiononOilPollutionPreparedness,ResponseandCooperation)，但北极国家仍缔结了区域协定，该协定旨在加强各缔约方在预防与反应北极地区石油污染方面的协同合作和相互协助，以保护海洋环境免受石油污染。

《北极海运评估报告》指出：“认识到该区域的偏远和资源有限，北极国家决定支持在八个北极国家之间，并在适当情况下与其他有关各方一道，制定和实施一项全面的多国北极搜救文书，包括航空和海上搜救”。实际上，2008年北冰洋沿海国就提出：“我们有义务在保护北冰洋水域内生命安全的框架内，通过相关国家间的双边和多边协议实施联合工作”[10]。针对这一建议，北极国家于2011年缔结了《北极海空搜救合作协定》(AgreementonCooperationonAeronauticalandMaritimeSearchandRescueintheArctic)，第18条规定了必要时缔约方可与非缔约方开展合作，这一规定赋予了非缔约方一定的权利，具有创设第三国权利的意思表示[11]。北极海域(特别是次北极海域)的搜救是与邻近国家密切相关的。比如，2014年12月韩国渔船“五龙川”号(Oryong 501)在白令海俄罗斯专属经济区捕鱼时遇险。事发后俄罗斯、美国、韩国的救援力量前往事发地点开展了联合搜救[12]。在此过程中，北极国家和有关国家开展了合作。2017年北极理事会的《费尔班克斯宣言》(FairbanksDeclaration)指出：“继续在《北极海空搜救合作协定》框架内采取行动，提升区域搜救的能力和意愿”[13]。《北极海洋油污预防与反应合作协定》和《加强北极科学合作国际协定》(AgreementonEnhancingInternationalArcticScientificCooperation)都有关于同非缔约方开展合作的规定。

此外，《北极海运评估报告》指出：“人们认识到，这些建议的实施可能来自北极国家、工业界和/或公私伙伴关系。”塔克沙大学(Taksha University)和挪威船级社(Det Norske Veritas)都参与了《北极海运评估报告》的实施，其中挪威船级社向北极海洋环境保护工作组提交了报告，在此基础上北极海洋环境保护工作组作出了关于中北冰洋公海区域国际保护的决定[14]。通过国际合作，各国对于北极的知识积累和参与北极治理的能力均有所提升。

二是永久参与者和国际组织参与其中。在北极，伴随着北极环境保护战略的谈判、北极理事会的形成以及“埃克森·瓦尔迪兹”号(Exxon Valdez)油轮漏油事故的处理，非国家行为体逐渐开始发挥作用[15]。在永久参与者方面，北极理事会中的永久参与者包括阿留申国际协会(Aleut International Association)、北极阿萨巴斯卡理事会(Arctic Athabaskan Council)、哥威迅国际理事会(Gwich’in Council International)、因纽特人北极圈理事会(Inuit Circumpolar Council)、俄罗斯北方土著居民理事会(Russian Association of Indigenous Peoples of the North)和萨米理事会(Saami Council)。《北极海运评估报告》指出：“北极国家应考虑对土著社区进行北极海洋利用调查，土著社区已确认存在收集信息用于建立最新的基线数据评估北极航运活动影响的不足。”针对这一建议，阿留申国际协会和萨米理事会向北极海洋环境保护工作组会议提交了论文，旨在建立基线数据以评估北极航运活动对土著社区的影响[8]。另外，阿留申国际协会还与韩国海洋水产开发院(Korea Maritime Institute)在2015年11月21日签署了项目合作协议，作为对北极土著海洋利用调查建议的回应[9]。韩国海洋水产开发院是韩国参与北极治理的主要单位之一，比如发起和举办北太平洋北极会议以及北太平洋北极研究共同体会议。对于北极理事会观察员来说，韩国水产开发院与阿留申国际协会的这一合作具有创新性。

在国际组织方面，通过梳理分析《北极海运评估报告建议的实施情况》可以看出，有多个国际组织参与了《北极海运评估报告》的实施，包括国际海洋考察理事会(International Council for the Exploration of the Sea)、国际捕鲸委员会(International Whaling Commission)和国际标准化组织(International Organization for Standardization)等。《北极海运评估报告》的建议之一就是与国际组织联系加强北极海洋安全。国际海事组织在2019年成为北极理事会观察员，但在此前就参与了《北极海运评估报告》的实施，特别是制定《极地水域船舶航行国际准则》。国际海事组织先后在2002年和2009年通过了《北极冰覆盖水域船舶航行指南》(GuidelinesforShipsOperatinginArcticIce-CoveredWaters)和《极地水域船舶航行指南》(GuidelinesforShipsOperatinginPolarWaters)，在此基础上形成了《极地水域船舶航行国际准则》。与此同时，国际海事组织、国际海道测量组织(International Hydrographic Organization)和世界气象组织(World Meteorological Organization)建立了5个新的北极航行警告区域和气象警告区。这些区域已在2011年6月全面运作[7]。其中，世界气象组织的前身是诞生于1873年的国际气象组织(International Meteorological Organization)，迄今为止的4次国际极地年的发起与组织都与该组织相关，中国则在1972年2月24日加入了世界气象组织。在《北极海运评估报告》的实施过程中，国际组织体现出了高度的国际合作功能[16]。综而观之，北极理事会工作组一定程度上是北极国家之间合作以及与有关各方合作的“轴心”，也是中国参与的突破方向。《北极海运评估报告》的实证分析表明，该报告提出的建议虽然不具有法律拘束力，但它仍以灵活多样的方式影响了国家行为。

三、中国深度参与北极治理的路径

中国深度参与北极治理的路径有两条：一是要加强与北极国家、永久参与者和国际组织的合作，二是要加大联合主办北极理事会工作组研讨会的力度。首先要加强与北极国家、永久参与者和国际组织的合作。依据北极理事会的规定：“观察员可通过北极国家或永久参与者提出项目，但观察员对任何特定项目的财政捐助不得超过北极国家提供的资金，除非北极高官会议另有决定”。因此，中国可通过北极国家或永久参与者提出项目，深度参与北极治理。比如，2021—2023年俄罗斯任北极理事会轮值主席国，中国可通过俄罗斯提出项目。表1列出的关于加强北极海洋安全、保护北极居民和环境、建设北极海洋基础设施的建议就为中国发起或者参与新的项目提供了很好的思路。对此，中国可以通过中俄北极论坛(2012年由中国海洋大学和俄罗斯圣彼得堡国立大学联合发起)等平台发起倡议。另外，韩国的研究机构与永久参与者签署项目合作协议的实践值得中国思考甚至借鉴。

当今世界任何全球性与区域性重大问题的处理，如果没有相关国际组织的参与，都难以获得圆满解决[17]。北极更是如此，从早期的北极联合考察到如今的北极共同治理，国际组织一直发挥着重要作用。今后，中国要继续通过政府间组织和议会间组织以及非政府组织参与北极理事会工作，比如国际海事组织和国际北极科学委员会(International Arctic Science Committee)，特别是要推动本国参与发起的国际组织参与其中，比如极地科学亚洲论坛(Asian Forum for Polar Sciences)。极地科学亚洲论坛成立于2004年，旨在鼓励和促进亚洲地区各国为推进极地科学而开展合作。2021年3月召开的极地科学亚洲论坛线上会议有来自澳大利亚、土耳其和埃及的科学家参会，这表明该论坛的影响力不断增大。与此同时，中国船级社和挪威船级社都是国际船级社协会(International Association of Classification Societies)正式会员，可以通过该组织或单独参与北极理事会工作。

其次，加大联合主办北极理事会工作组研讨会的力度。观察员的实质性惠益在于参加北极理事会下设的工作组和北极理事会的研究相目[18]。北极理事会下设6个工作组，在前文提到的两个工作组外还有北极监测与评估工作组(AMAP)、北极动植物保护工作组(CAFF)、可持续发展工作组(SDWG)、北极污染物行动计划工作组(ACAP)。2018年12月3—8日，“北极候鸟倡议执行研讨会”在海南昌江棋子湾召开，会议由国家林业和草原局野生动植物保护司、海南省林业局和北极动植物保护工作组联合主办，近100名代表参加会议[19]。这得益于中国参与“北极候鸟项目”，是中国通过联合主办北极理事会工作组研讨会参与北极治理的成功实践。如前所述，目前中国参与了4个北极理事会项目，日本和韩国参与的北极理事会项目则达到6个。中国需要更多参与北极理事会的项目，进而加大联合主办北极理事会工作组研讨会的力度。

在此过程中，中国需要强调两点内容。一是北极理事会关注的特定议题与中国息息相关，比如持久性有机污染物就有远距离迁移性，需要有关各方携手应对[20]。韩国就参与了北极理事会关于持久性有机污染物的项目。二是中国能在北极治理中提供公共物品，特别是“两船”(“雪龙”号和“雪龙2”号)以及“雪鹰301”和“雪鹰12”直升机能为北极科学考察提供支撑，有助于消弭北极治理中的断层。北极气候研究多学科漂流冰站项目就有来自德国和俄罗斯的破冰船共同参与。

结 语

依据《中国的北极政策》白皮书，北极理事会是中国在北极积极推动构建人类命运共同体的平台之一。《中国的北极政策》白皮书在提及中国与北极理事会时指出：“全力支持北极理事会工作，委派专家参与北极理事会及其工作组和特别任务组的活动”。回顾过去，中国积极参与了北极理事会工作，但仍有提升空间。展望未来，中国可以更加全面深入地参与北极理事会工作，深度参与北极治理。美国学者奥兰·扬(Oran R. Young)指出：“作为政府间论坛，北极理事会在确定北极重大议题并将其纳入政策维度来考量方面做得相当成功。”[21]《北极海运评估报告》的实施则是北极理事会在解决环境保护和可持续发展问题时的一次成功实践。中国深度参与北极治理可从北极理事会的历史发展中汲取智慧，特别是其他观察员的经验。中国、日本和韩国不仅同年成为北极理事会观察员，还共同发起了涉及北极的国际组织和国际机制，因而三个国家可以围绕北极治理进行更多的交流。另外，中国既要关注与北极国家的合作，也要关注与非国家行为体的合作。与此同时，通过更多联合主办北极理事会工作组研讨会，中国应让国际社会认识到中国是维护和促进北极的和平、稳定和可持续发展的中坚力量。