健全“原则+规则”监管相融合的外汇微观监管新模式

魏革军

编者按：全球金融危机的频发，促使国际主流监管理念由以规则监管为主向以原则监管为主的发展趋势转变，我国也不例外。我们在2012年引入的“展业三原则”虽然体现了原则性监管要求，但目前在银行执行层面尚未真正落地，完全由“原则监管”取代“规则监管”确实存在一定难度。本文在综合考量具体国情和监管实践的基础上，提出我国需要充分发挥原则监管与规则监管的优势，构建完善以原则监管为主导、原则监管与规则监管相融合的新模式，在未来的实践中不断动态调整监管组合，实现最优监管的核心观点，并提出外汇微观监管新模式的监管架构和实现路径，或可成为供业界及学界借鉴和参考的有效监管模式。

在“十四五”规划和二○三五年远景目标的建议中，党中央提出推进金融双向开放，完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。这是主动适应国内外经济金融形势变化，推动国内金融体制改革，改进金融监管能力，提高金融发展水平的必由之路。在国际国内双循环新发展格局下，统筹资本项目可兑换和人民币国际化，防范跨境资金流动风险，对外汇微观监管提出了新要求。近年来，外汇管理部门持续深化外汇领域改革，不断完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体监管框架，在微观监管方面积极探索从规则监管向原则监管转变，但实践中仍面临诸多挑战，如何完善与国家治理体系和治理能力现代化要求相适应的外汇管理体制机制，使监管能力与开放格局相适应，值得深入思考。

我国外汇管理微观监管改革历程：从规则监管向原则监管转变

在金融监管方面，特别是2008年金融危机之后，国际社会普遍开展了对最优金融监管方式的探讨，主要集中在规则监管和原则监管孰优孰劣的争议上，但是最终并没有形成完全一致的看法。从规则监管与原则监管的核心要义看，规则监管是在系统化的法律框架下，制定若干具体的监管规则，对监管对象的经营管理行为、具体业务操作给予明确规定，框定了监管对象的权利与义务，并通过监管权力保障监管规则的执行，具有明显的强制性、行政干预性和“法条主义”特征。而原则监管则是在以宏观监管目标（多为风险导向和结果导向）为原则的框架下，对微观领域金融机构等主体的中介“指标”实施轻触监管（Light-Touch Approach），对监管对象如何实现监管目标实施指导及评价，其监管程度更为抽离具体事项，较少运用固化的规则体系，以评价原则执行结果和引导激励为主，具有灵活性高、适应性强和“自由主义”特征。我国外汇管理微观监管也经历了规则监管和规则监管向原则监管演变两个阶段。

2009年以前：以规则监管为主。2009年之前，我国外汇微观领域主要依赖于规则监管。从1978年之前的外汇供求实行严格中央控制，1979～1993年的外汇管理体制改革起步阶段建立严格的规则制度，实行外汇额度留成制和独立自主的中央统一管理，到1994年人民币汇率并轨、企业收汇及用汇制度改革，行政干预逐渐减少，开始市场化改革，再到1996年经常项目实现完全可兑换，进入可兑换后的初步发展阶段。与这一进程相适应，需要建立一套基于市场主体行为的监管方式，规则监管适宜于经济事项相对单一和“管道式”改革开放的进程，很好地契合了当时我国经济金融发展环境。在此期间，外汇管理部门赋予金融机构各种明确的規则，规范其权力、责任和义务，各跨境交易项目的规范性条款占据主导地位，如登记备案、事前审批、额度管理、专用账户管理、具体操作规定等，有效维护了外汇市场的稳定。规则监管与我国当时的国情、外汇的稀缺程度、人民币汇率形成机制改革进程是基本吻合的，实践证明，规则管理总体是有效的，成功化解了1998年和2008年两次国际金融危机对我国的负面影响，保持了人民币汇率和外汇储备的基本稳定，在经常项目可兑换后，仍然保持了资本项目外汇管理的有效性。

2009年以后：规则监管向原则监管演变。2009年，外汇局提出外汇管理理念和方式的“五个转变”（即从重审批转变为重监测分析，从重事前监管转变为强调事后管理，从重行为管理转变为更加强调主体管理，从“有罪假设”转变到“无罪假设”，从“正面清单”转变到“负面清单”），我国外汇管理进入了由规则监管向原则监管转变并行的阶段。随着资本项目可兑换和人民币国际化进程加快，外汇领域“放管服”改革持续推进，金融科技监管能力不断提升，外汇审批业务不断减少，绝大多数业务逐渐下放至金融机构办理，更加强调事中事后监管。从2013年开始，各交易条线明确提出金融机构应遵循“展业三原则”（即了解客户、了解业务、尽职审查），外汇管理方式中也逐步融入了一些原则性监管要求。2016年成立全国外汇市场自律机制，外汇局开始在原则监管及其执行等方面进行探索，建立自律与他律相结合的微观监管机制，并逐步加大制度清理整合力度，外汇政策法规从最多时的上千件，精简到2021年6月底的191件，特别是经常项目项下仅保留了8件法规，经常项目和资本项目分别形成统一的业务操作指引，在业务审核方面给予了金融机构更大的自由。这一阶段通过深化外汇管理体制改革，构建更加科学有效的监管机制，以更加市场化的管理手段来服务和支持涉外经济发展，防范跨境资金流动风险，是新形势下外汇管理适应国家经济金融发展需要、与时俱进的重要体现。

我国外汇管理微观监管的挑战：规则监管弊端显现，原则监管尚不完善

目前，我国外汇领域微观监管仍以规则为主，突出表现在以业务操作规程和指引作为具体办理依据。随着“五个转变”和“展业三原则”的提出，外汇管理由规则监管开始向原则监管转变并行。此时，原有规则监管的缺陷开始显现，而原则监管尚处于探索阶段，随着外汇管理在更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，在监管体系和监管执行上，无论是对规则监管还是原则监管，都提出了巨大挑战。

监管模式缺乏明确定位。现行外汇管理微观监管模式既有规则监管又有原则监管，是完全采取原则监管、还是采取原则监管与规则监管相融合的模式，目前尚无明确定位，需要进行顶层设计和规划。一方面，监管模式的定位、边界、手段不清晰，不利于提高政策的透明度和可预期性，难以将开放的精神和开放理念自动应用到新的业务中。另一方面，原则监管的运用也仅限于外汇管理理念层面和“展业三原则”这一要求，具体的监管内容、金融机构监管中介目标及其他配套分项原则并未建立，规则与原则适用的边界也尚未明确界定，容易造成政策法规适用不清，原则过于笼统不利于金融机构操作和执行，银行倾向于在规则监管和原则监管中选择有利条款执行，影响外汇管理政策的执行效果和监管目标的实现。

规则监管难以适应新发展要求。虽然规则监管明确了哪些业务能够办理以及如何办理，但是随着经济金融交易的复杂化，难以穷尽和规范所有的交易业务。一是规则性监管更多是自上而下的，基于具体法规、特定的部门逐项作出的管理规定，合起来就是整体的承诺，其开放的结果是比原则性监管更容易呈现碎片化的特点，缺乏系统性，操作复杂，监管成本较高。二是规则监管不利于鼓励金融创新。规则监管要求在制定相关的监管规则后，才允许开展相关业务，即“法无授权不可为”，而规则的制定总是滞后于创新业务的发展，导致创新业务往往游离于规则监管之外，要么是金融乱象丛生，要么是业务发展到一定阶段绑架监管部门必须出台监管规则，导致金融监管的严肃性和权威性受到削弱。三是规则监管难以适应系统性和制度性开放。随着我国对外开放的领域不断拓宽，外汇业务越来越复杂，适宜于规则监管的货物贸易和直接投资跨境资金交易呈现下降趋势，证券投资和其他投资成为跨境资金流动的主流力量，创新性、个性化业务越来越多，业务的复杂性和交叉性越来越凸显，规则性监管难以涵盖所有的业务类型和交易行为，导致金融机构难以按照规则管理要求办理各种具体业务。

原则监管尚未形成完整体系。近年来，外汇领域微观监管不断向原则监管转变，但尚未形成系统化机制，原则过于笼统导致金融机构和监管部门难以操作执行。一是缺乏统一的框架和完善的监管体系，最基本的监管原则尚未形成共识，不利于清晰传达结果导向和风险导向目标，以及尊重市场自律、鼓励市场创新、保护市场主体的监管理念。二是中介层面的原则监管核心体系有待完善，“展业三原则”的落实仍需加强，金融机构作为原则监管的中间层和重要监管对象，对其的一般性监管原则尚未建立。同时，在真实性审核、穿透式监管、尽职免责、包容审慎等执行层面，由于做法、标准不统一，造成执行难等问题。由于缺乏监督处置机制，银行自律机制对业务审核规定过于细化，给市场主体造成负担，影响效率，偏离了原则监管的初衷，更难以激发市场主体的创新活力。三是原则监管配套体系尚未建立，完善的原则监管、自律及他律体系是保障监管原则从理念更新到行动落实的重要保障，但目前在制度体系、评价体系、监管体系、指导体系上仍处于不完善甚至是空白状态，导致对“五个转变”及“展业三原则”的监督、评价与监管缺乏有力手段。

国际监管经验：原则与规则各有所长，但以原则监管为发展趋势

英国：原则监管的代表。英国被认为是金融监管领域原则监管的代表。1998年，英国金融服务监管局（FSA）在《金融交易原则》报告中提出了设立金融服务和市场监管原则的建议，称这些原则将是金融业经营必须遵循的基本义务和规范，并于1999年10月发布《The FSA Principles for Businesses——Response on Consultation Paper 13 October》（《金融交易原则——10月13日修订稿》）。2005年，在认识到规则导向监管方式存在规则滞后、不利于创新等明显缺陷后，FSA提出向“以原则为导向”的方式转变的改革思路，并于当年12月公布《改善监管行动计划》，提出用以原则为基础的方法对原来以证据为基础的监管方式进行调节和补充。2007年4月，FSA發布《注重结果的原则监管》，系统地阐述了原则监管方式的内涵。2013年，英国进一步改革监管机构设置，分设了宏观审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。在原则设置上确立了8条审慎监管基本原则，以及行为监管方面的11条业务监管原则，秉承结果导向的监管方法，并利用细则和开放性标准相结合的方式实施监管。

美国：规则向更多的原则性和风险导向监管转变。美国一直以来被认为是规则监管的代表，但在金融危机之后开始逐步承认并引入一些原则监管的内容。在规则监管方面，主要从1993年颁布的《美国银行法》开始逐步形成了一系列完整的法律体系，实施严格的规则监管。2008年金融危机后，美国开始思考原有的规则监管是否能满足现有的监管需求，以及金融危机的爆发与金融监管之间的关系，认为现有的规则监管已较难适应金融市场的发展，并在2009年金融监管白皮书改革中提到并认可了原则监管方式。美国的原则监管主要以长期监管目标和风险导向为原则，2015年IMF在《美国保险核心原则的详细评估报告》中指出，“美国正在从主要依赖规则监管向更多的原则性监管和风险导向监管转变”。此后，美国监管层开始呼吁在更高层面上实施金融监管改革，推行原则监管模式，包括避免制定对金融机构的具体规则制度，建立基本的原则性政策措施，使之能适用所有监管领域，从而规避规则监管带来的弊端，实现既定的监管目标。

日本：规则监管与原则监管并行。与英国、美国不同，日本早在2007年就提出原则监管和规则监管相结合的监管方案，并在原则和规则的结合中寻求最优的监管搭配，日本金融厅提出了“最优监管”方案，旨在改善金融监管方式，创造富有竞争力和创新力的金融监管环境。从整个日本的金融监管历程看，原则和规则相结合的监管方式也在不断完善和调整。整体监管核心思路体现在：一是坚持两种监管并行，并通过实际情况进行监管优化。二是原则监管与规则监管适度平衡，总体根据金融监管环境和发展状况进行动态调整，消除过于强制的规则，但也并未放弃对规则的使用，总体是以监管最优化为目标，寻求规则与原则的平衡监管。三是逐步形成了完整清晰的规则与原则监管相结合的框架体系，逐步形成了14项重要的监管原则，并基于此形成了39项具体的分解原则。在行政处罚方面以规则为主，监管环境以及监管对象激励约束方面以原则为主，既避免了原则监管可能带来的无序化，又避免了规则监管难以迅速调整和囊括全部金融业务的弊端。

从国际金融监管的实践看，监管理念经历了以规则监管为主流向以原则监管为主流转变的发展趋势，英国、日本、美国、韩国、新加坡、加拿大等国纷纷开展了原则监管或原则与规则相结合的监管实践，巴塞尔协议也直接体现了原则监管的导向。国际实践普遍认为，原则监管灵活性高，能够适应金融监管科技发展以及新兴衍生金融产品监管的需要，避免过度监管、重复监管和规则监管带来的监管“真空”，显著降低政府自由裁量权的滥用;同时，更易激发市场的创新活力，实现公平竞争。但是，原则监管也并非万能的最优选择，也容易造成监管不确定性的增加，容易诱发金融风险，抽象的原则容易造成监管“空中楼阁”等问题，一定程度上需要规则监管的优势予以弥补。

我国外汇微观监管改革方向：健全“原则+规则”监管相融合的新模式

原则监管和规则监管并不是互为矛盾、非此即彼的关系，需要结合具体国情和监管实践予以综合考量。“十四五”时期，我国外汇微观监管要综合考虑推动金融改革，扩大双向开放，促进实体经济发展的总体要求，同时要着眼于防范金融风险的要求，因此，需要充分发挥原则监管与规则监管的优势，构建完善以原则为主导、原则与规则监管相融合的新模式，在实践中不断动态调整监管组合，实现最优监管。

资本项目可兑换进程决定了必须采取原则和规则相融合的监管模式。我国外汇管理与资本项目可兑换进程、人民币汇率形成机制密切相关，现阶段我国资本项下可兑换和基本可兑换的项目高达92.5%，可兑换程度进一步提升，人民币汇率总体属于有管理的浮动，双向波动将成为常态。而规则监管更多适用于不可兑换交易项目的管理或基于严格把控风险情况下的管理，为满足市场主体不断增长的贸易投融资便利化需求，从客观上需要大幅缩减可兑换项目的规则监管，强化可兑换项目的原则监管，保留不可兑换项目的规则监管，这有别于英国等发达国家，实施原则监管具有完全可兑换的基础。因此，我国在资本项目逐步开放的进程中，客观需要统筹协调好“促便利”和“防风险”两者的关系，从而审慎地实施规则监管和原则监管，稳妥推进资本项目可兑换。

从金融市场运行机制看，原则和规则监管相融合更易实现外汇管理目标。在推动金融改革、扩大金融双向开放的大背景下，外汇管理将发挥市场在资源配置中的决定性作用，要摈弃过多的行政规则性干预，对真实的外汇交易给予最大程度的自由和便利，防止过多除市场外的其他因素干预带来的成本的增加。监管部门要着力营造良好的市场环境，推动市场自主创新，在市场运行失灵或国际收支出现严重失衡、跨境资金波动加剧时，采取必要的措施予以纠正，对市场运行中的弊端、负面影响予以正向引导和规范。我国外汇管理始终坚持市场化改革发展方向，外汇微观監管也必须适应总体趋势，通过实施原则和规则监管融合模式，实现激励相容和风险可控。

原则监管和规则监管相融合的模式更能实现优势互补，提升监管效率。从监管实践看，原则监管与规则监管两者各有利弊，需要优势互补。原则监管的优势在于监管原则的设定更加宏观，以结果和风险导向为主，基本能够涵盖所有金融业，监管调整更加灵活，给金融机构和监管者“松绑”，有助于便利化政策的发挥，外汇管理部门也能从具体的规则监管中“抽身”，侧重基于国际收支平衡为目标的风险管理，在更高层面关注系统性问题，引导市场良性发展。但同时，外汇市场也离不开规则监管，因为部分高风险和重点业务领域在原则监管模式下的审核手段有限，容易造成系统性风险，需要充分发挥规则监管直接、迅速的优势。同时，规则监管侧重于规范微观主体的具体行为，规则更为系统完整，更能精准传达监管意图，快速实现防控风险、促进国际收支平衡、保持人民币汇率稳定等监管目标。

我国外汇微观监管新模式：监管架构与实现路径

健全完善“原则+规则”监管相融合的外汇管理新模式，既要统一监管思路，厘清原则与规则的边界、适用范围;又要做好顶层设计，建立原则监管目标及监管法规;还要建立原则与规则监管的传导、监督、评估、运行机制，提升监管效率;同时更要逐步改革完善现有外汇核查检查、业务办理，市场主体激励约束等，最终形成一套可持续、可均衡调节、不过于偏重单一目标的外汇微观监管新模式。

总体框架：明确“三个目标”、建立“四个体系”，落实“八项原则”

建立以原则为主导、规则为辅助的融合监管框架，核心是明确监管目标、调整监管思路、规划监管方式。这既离不开顶层设计，也需要在监管实践中主动探索，以自上而下和自下而上相结合的方式，构建“原则+规则”相融合的外汇监管新机制。

明确“三位一体”监管目标。首先，要坚持风险为本。要维护外汇市场的基本稳定，防止跨境资金波动风险，这是有效配置监管资源的核心，也是监管的底线。必须将防范风险作为首要目标，制定具体的监管原则，保留适度监管规则，防止监管缺失，守住不发生系统性金融风险的底线。其次，要提高监管效率。必须跳出机械地执行详细监管规则的“窠臼”，注重金融机构发展目标与监管目标的一致性，更好地解决监管的跨周期设计和调整问题，改变过去频繁立法弊端，确保外汇监管政策和执法标准的稳定性。再次，要鼓励金融机构创新。改进以往的金融监管“重风险、轻创新”“重短期、轻长期”的倾向，进一步发挥市场力量，强化激励机制、竞争机制，引导金融机构进行“自主决策、自我约束、自我监管”，充分激发并释放市场的内生驱动力和创造力，尽可能减少“一刀切”的弊端，允许“创造性”的合规，从而实现放管结合、放而不乱、活而有序的监管效果，在维护金融稳定和推动金融创新之间取得平衡。

构建“四个保障”体系。实施原则监管和规则监管相融合的监管新模式，必须从顶层设计上建立健全监管执行及保障体系。一是建立监管目标体系，有效解决定位不清晰、内容模糊、目标单一等问题，应以促进国际收支基本平衡、防控金融风险为总体目标，以维护外汇市场稳定、促进金融创新和保护金融消费者合法权益为具体目标。二是要建立监管执行体系。在监管目标之下设置导向明确、系统完整、开放透明、简单简便简易的原则和规则体系，确保监管的有效执行。规则监管要突出正面清单管理，发挥其指导性强的作用。原则监管要强调负面清单管理，发挥其开放性强，有利于推动创新的优势。三是要建立法规制度体系，包括监管层面的制度立法、监管立法和市场层面的自律机制行业规范和准则，以明确的监管制度法规保障监管机制的落实。四是要构建监督评价及激励体系。探索建立一套实用性强、便于操作的原则监管评价指标体系，完善现有规则监管手段，探索监管执行的监督体系，同时制定激励机制，激发市场活力，维护创新环境。

落实“八项监管原则”。在监管原则设定方面，不能拘泥于现有的“展业三原则”，而是要从宏观审慎、微观监管目标、业务办理等角度确定风险控制、便利化、消费者权益保护、展业原则、监管合作、诚信经营、负面清单、尽职免责等八项基本原则，从更为广泛的维度去衡量市场主体外汇业务经营及管理情况（见表1）。

实现路径：原则监管与规则监管深度融合

原则监管和规则监管相融合的外汇微观监管新模式，是一个系统性工程，涉及立法、执法、监管机构内部的改革协调，金融机构对监管新模式的遵循与适应等多方面的调整与改变，需要突破现有监管理念、政策法规、监管模式以及相应的工作机制、传导机制和操作细则。

先破后立，重构监管框架。要以现行外汇管理“宏观审慎+微观监管”两位一体框架为基础，打破现有微观监管思路，重构基于原则监管为主、规则监管为辅的融合监管新模式，重点是做好顶层设计和制度完善。首要任务是界定原则监管和规则监管的适用范围，应明确对市场准入性业务、违规高发领域业务、结售汇综合头寸、全口径跨境融资，以及在国际收支出现严重失衡或发生重大系统性风险时，必须实施具体的规则监管;对已可兑换项目、创新性业务、当前不适合对外开放的业务实行原则监管。其次要调整监管体系和制度设计，通过修订《外汇管理条例》、设立监管规范、监管操作指引等，明确监管模式、具体原则、金融机构遵守原则的义务、违反原则的法律责任等。同时，要完善适应原则和规则融合监管模式下的外汇检查执法体系，明确监管处罚标准，改变原有单一业务的合规监管模式，向聚焦稳健性以及监管执行情况转变。

综合施策，提升监管效率。对外汇领域的微观监管要积极引入现代金融治理理念和手段，多措并举推动原则和规则监管融合朝着科学化、高效率的监管模式发展。要积极利用大数据、人工智能探索原则监管模式下银行违规的监测核查，整合监管资源，坚持科技赋能，将监管从日常、琐碎、程序性违规以及监管效率低下的工作中解放出来，提升监管效率。要进一步健全完善现代化监管手段，梳理、评估、简化和整合规则监管内容，探索创新原则监管的方式方法、监测指标，健全微观监管手段，集中监管资源和监管力量开展对普遍性原则、重大规则、重点领域、重点主体的监管检查。同时，要大力推动监管人员能力建设，多维度强化提升监管人员综合素质，全面推动监管转型。

强化引导，推动监管传导。监管效率的提升必然依赖于有序的监管传导、执行及反馈机制。原则监管和规则监管相融合的外汇微观监管模式同样要落实好监管传导机制。首先，要引导金融机构强化对原则和规则监管融合机制的认同，强化对高管人员履职不力的追责问责，转变现有的“逐项打勾”的程序化合规流程，主动适应监管新模式。其次，要充分发挥监管激励作用，将诚信机制作为监管激励的核心，通过建立奖惩机制，实现激励与约束并重，同时督促金融机构建立符合监管要求的风控体系、管理流程、操作流程，具体落实监管执行。最后，要建立监管评价机制，通过设计关键指标，让金融机构认同评判尽职与合规的客观标准，鼓励在原则指导下选择更高效的合规路径，提升监管成效。

整合资源，优化监管环境。统筹调配监管资源以及良好的内外部环境是提升金融监管效率的重要保障。在原则和规则监管相融合的模式下，要充分整合和利用内外部监管资源，优化监管和市场环境，推动形成市场主体与监管机构的协调配合，探索建立与外部门在微观监管，特别是在原则性监管方面的监管合作，通过预期引导、非正式指引、监管协调等机制，提升市场主体对监管标准执行一致性的认可。要积极完善市场主体沟通，建立监管反馈、主体报告、监管执行通报等政策机制，同时赋予市场主体更多的创新自主权和审核自主权，提升主体创新活力和风险防范意识，提高金融机构的合规意识、便利化意识和金融服务意识，營造良好的金融外汇发展环境。

（本文仅代表作者个人观点，与所在单位无关）

（作者系中国人民银行西安分行党委书记、行长，国家外汇管理局陕西省分局局长）

责任编辑：孙 爽

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