消费金融政策纵览：缘起、演变及其逻辑

贾红强 张熠婧

消费金融政策的缘起

消费金融是什么

目前，消费金融方兴未艾，尚未具有完整而独立的理论根基，研究者对于消费金融缺乏公认的定义，因此国内外对于消费金融的概念，有多种版本的界定，限于篇幅，不一而足。本文研究的消费金融范围，区别于对公的“公司金融”，而是对私的“个人金融”，涵盖大部分与居民个人消费相关的资金融通活动，但是不含住房和汽车贷款业务。按照主要目标客户来源的不同，消费金融有传统商业银行型和新兴互联网型两大阵营。传统商业银行型消费金融是银行在线下开展个人信贷业务过程中的自然产物，如信用卡贷款及分期业务等。伴随着线上消费方式的普及和大数据等技术的发展，出现了平台分期购物等新兴互联网型消费金融。

国内消费金融行业的特点

与美日等开放消费金融业务较早的发達国家的行业发展状况相比，中国在产品的品类方面后来居上，业务门类较为齐全，业务所能覆盖的交易场景也日益丰富，但目前住房按揭贷款占全国个人信贷的比重过高，妨碍了消费金融信贷业务的进一步开展。相比于美国消费金融行业的渗透率（以消费信贷总额/消费支出总额来计算），中国消费金融行业的渗透率尚不及美国的四分之一，有待大幅提升，行业发展潜力巨大。因此，在政策放开后，行业迎来了一波飞速发展，在此过程中，利率失调、过度授信和不当催收等问题一度十分突出。

政策助推系统性消费金融市场的形成

2008年美国次贷危机引发金融危机之后，对其他国家的经济也产生了重大不利影响。面对国内外复杂的经济形势，为了刺激消费，扩大内需，国家开展了家电下乡、以旧换新，鼓励汽车销售等政策。虽然当时我国的人均国民生产总值已经越过了3600美元的门槛，具备一定的更新换代消费潜力，但是更能体现个人购买力的城镇居民人均可支配收入数值仅略微超过2500美元，约为当年美国人均值的7%，消费能力差距之大由此可见一斑。为了进一步刺激消费，落实扩大内需政策，2009年，原银监会发布了《消费金融公司试点管理办法》（以下简称《管理办法》），允许国内设立专门的消费金融公司。由于国内消费金融行业的发展历史较短，缺乏“群众基础”，政府在行业发展过程中处于主导地位，但政策的制定同样也缺乏历史数据和经验作为参考支撑，只能是“摸着石头过河”，伴随行业的发展进行渐进式调整。不过在一系列政策的推动下，我国不断探索，逐步形成了系统性的消费金融市场。

消费金融行业的发展反向影响政策的制定

随着政策放开程度的不断加深，国内消费金融行业的发展从个别城市试点到全国全面铺开，业务方面的限制也逐步放开。在前期制度尚未健全、行业略显无序的扩张过程中，产生了过度追逐高利率、利用不当手段降低违约率等一系列社会负面影响突出的问题，对行业的健康发展和可持续发展也产生了不利影响。尤其是互联网企业加入消费金融行业的开放竞争之后，实质是从事金融业却仍按原行业的特征进行监管，互联网企业游离在了相对互联网行业监管更加严格的金融监管之外，产生了大量的监管套利空间。针对消费金融行业放开后金融创新导致的各种问题，政府需要不断优化金融监管的思路，有的放矢地进行政策调整，既要保护贷款人的权益，引导其合理适度消费;又要顾及放款人的利益，促进行业在正确的轨道上快速发展，以达到促进消费的政策初心。

消费金融政策的演变

2009～2014年：试点期政策逐步放开

2009年7月，原银监会在出台《管理办法》后，批准设立了第一批次的4家拿到特许牌照的消费金融公司，在北京和上海两个一线城市以及天津和成都两个二线城市进行了持牌消金的先行先试。由此发端，消费金融机构开始向专业化、系统化方向发展，《管理办法》同时对消费金融公司的设立标准进行了限定。2013年9月，原银监会对《管理办法》进行了修订，进一步放宽了持牌消金的申请限制，试点城市也放开至16个。在持牌消费金融公司业务开展的初期阶段，政策对其业务审核风控方面的监管相对宽松。

2015～2016年：扩张期政策全面铺开

党的十八届三中全会召开以来，普惠金融成为了金融领域政策的发力重点，而消费金融便是普惠金融最大的支撑点。2015年底国务院印发指导意见，对发展新消费提出了新要求，支持在国内全面铺开消费金融公司试点。紧接着，又对普惠金融制定了五年（2016～2020年）发展规划，进一步明确提出，要着力推动消费金融公司等新型金融机构的发展。次年年初，央行和原银监会合并印发指导意见，加大对新消费领域金融企业和金融业务的支持，鼓励全面放开消费金融公司的设立，使之常态化，并加大支持力度，促进消费金融机构拥有多元化的融资渠道。在政策的全面支持、互联网经济蓬勃发展和客观消费需求不断增长的多重背景下，消费金融公司的发展不仅迈上了正轨，而且驶入了快车道。但一些非持牌消费金融公司也趁机涌入，整个行业的无序发展导致过度借贷、利率高企、催收不当等乱象频发。

2017～2019年：整顿期政策重新收紧

从2016年下半年开始，金融监管部门重拳出击，大力整顿规范消费金融行业的发展乱象：对突破监管规定违规放款的行为进行处罚，对“校园贷”“现金贷”“P2P”“套路贷”等野蛮扩张的业务进行清退，对消费金融机构牌照发放的门槛设置进行提高。整顿开始两年后，2018年10月，中国银行业协会设立消费金融专业委员会，从此消费金融行业也像证券、基金行业一样，有了全国性的自律组织。2019年4月，“套路贷”也被官方明确为新型黑恶犯罪，它具有很强的欺骗性，与普通的民间借贷有本质的区别。同年5月，银保监会对治乱象、促合规发布通知，针对消费金融公司提出要按照相关要点开展整治工作，主要包括公司治理、资产质量和业务经营三大方面。2019年，官方认定实际利率超过36%即可被确认为非法放贷，到2020年，民间借贷的司法保护上限被确定为1年期LPR的4倍，精准调控了消费金融借贷利率。

2020～2021年：平衡期政策频出

2020年是金融消费政策频出的一年，围绕消费金融的精细化监管和促进行业健康发展之间的平衡，政府陆续出台了十多项政策规定。3月，银保监会印发办法，界定非银金融机构如何实施行政类事项，进一步规范消费金融公司的资金来源方式，加强穿透式监管，对消费金融公司的设立作出了一些调整。7月，银保监会又对商业银行开展线上贷款业务进行了规范，进一步界定互联网贷款内涵及范围，明确风险管理要求，对合作机构加以规范，消费金融公司开展互联网贷款业务参照执行。为进一步保护金融消费者并规范消费金融公司在内的金融市场，9月，中国人民银行印发了《金融消费者权益保护实施办法》，进一步保护金融消费者并规范消费金融公司在内的金融市场。11月，在给“大棒”的同时，政策也给出了“胡萝卜”，为促进行业的可持续发展，在质量和效益方面全面提升服务能力，银保监会提出适当降低拨备监管要求，鼓励拓宽市场化融资渠道，严格控制不良贷款率。年底，银保監会发布了专门的监管评级办法（试行），为强化对消费金融机构的分类监管提供了政策依据。此外，国家在网络小额贷款业务、信用卡透支业务等方面均出台了相应的规范政策。

政策演变背后的逻辑

为什么要放开消费金融

从个体发展的微观视角来看，伴随着国民收入水平的不断提升，消费改善带来的需求水平也要不断升级，人们对于消费和储蓄之间分量权衡的观念也在悄然发生变化，天平更加向消费一端倾斜，金融消费者的客观需求必然要求有与之匹配、为之服务的消费金融机构。

从宏观角度看，国民经济发展越发离不开消费的驱动。2008年美国金融危机对我国的负面影响更是加剧了对刺激消费的政策需求，而国内的消费金融行业彼时正处于混沌期。面对危机造成的发展困境，寻求一个新的经济发展助推器，适时试点放开并培育消费金融行业的发展，具备天时、地利、人和。

为什么要收紧消费金融政策

与消费金融小额、大量、分散化等特征相匹配的一系列技术的快速发展，使得行业可以降低展业成本、提高经营效率、提升客户的服务体验，在客观上助力了消费金融行业尤其是互联网消费金融的高速发展。2009年开放试点的消费金融行业经历了十多年的飞速发展，从最初的4家持牌机构，增加到接近30家，注册资本合计金额已接近450亿元。此外，还有大量新增的从事消费金融业务的非持牌机构。由于相应的金融监管相对于P2P等金融创新的滞后，法律政策制度的出台速度无法匹配业务创新发展的速度，野蛮生长的消费金融行业如一匹脱缰的野马，在狂奔前行的同时，也对金融市场公平发展的大环境造成了巨大的不良冲击，行业乱象频出。而且，由于政策制度框架的不健全，政策监管套利的机会被大量挖掘。为了打击乱象，也为了行业的持续稳定健康发展，适度收紧消费金融政策，进行方向上的引导和控制，就显得尤为必要。

接下来消费金融的政策走向

在国内国外“双循环”，尤其注重国内经济大循环的背景之下，发展消费金融也被时代赋予了更加重大的意义：发展好消费金融，对于扩充消费能力，打通经济大循环的脉络，解决消费不足的痛点问题，都具有举足轻重的作用。在新冠肺炎疫情对经济造成严重冲击的当下，人们对未来的可支配收入可能产生悲观的预期，从而储蓄率上升，消费支出水平下降，而这不利于国内经济及时走出泥沼、摆脱疫情的影响。持续健康发展的消费金融行业，是刺激消费的必要法宝。

在中国，消费金融业还是个新兴产业，相关法律尚未健全，“群众基础”薄弱，金融消费者的认可度和满意度有待提升。在发达的市场经济环境中，消费金融参与主体的权利和义务、业务发展每一环节的规范，都有相应的法律法规予以规定。我国在消费金融行业的风险调控、信用基础设施建设、持牌准入门槛、具体业务开展规范、纠纷解决机制及金融消费者权益维护等方面，还有很长的路要走，这些方面也是接下来消费金融政策的重要走向。

因此，在历经一波行业的混乱发展之后，我国在收紧消费金融政策的同时，也在不断出台鼓励政策，引导消费金融行业向着更加健康稳健的方向快速发展。

关于消费金融政策制定的相关建议

制定专门法律来指导行业的健康发展。消费金融行业的健康发展，离不开健全的消费金融相关法律规范体系，缺乏规范发展的金融生态环境，行业乱象就难以真正解决。传统的金融行业，如商业银行、证券和保险，都有严格而系统的法律规范体系，而目前我国在消费金融领域缺少相关法律，有关的政策基本都是人行或者银保监会出台的办法及规定，事后打补丁的成分较多，而根本性的法律几乎是一片空白。法律规范的不健全，对整个行业的健康发展而言，就缺少了必要的根基，基于政策漏洞的监管套利也就层出不穷。因此，我们应当借鉴发达国家在消费金融领域的立法成果，制定消费金融的专门法律，以法律为根基，才能让各种枝叶性的管理办法有可以附着的主干，从根本上加强对消费金融公司的外部监管。

构筑系统全面的政策指引体系。消费金融行业的监管体系应是系统有效、动态全面的，事前监督审批与事中事后的管理监管并重，实时动态跟进行业发展动态，对金融创新及时进行规范和引导，提供操作标准。当前，消费金融方面的监管政策尚有诸多笼统之处，对于如何进行系统性的监管，制定细致而具有实际可操作性的政策规范，监管部门还需要进行深入探索。具体而言，从防范单一消费金融机构在单一业务领域的过度扩张，穿透式监管放贷资金的来源及去路（尤其严禁流向住房贷款市场）、做好经营财务指标的监管、提取必要的监管准备金、严禁非法催收等方面入手，构筑系统全面的政策指引体系，有助于规范并促进消费金融公司的健康发展。

保护借款人和放贷人并举。严格来讲，消费金融行业在我国的规范发展历史不过十多年，属于新兴产业，贷款人和借款人对于消费信贷业务本身，都缺少必要的历史经验的积累，对它的认识还很肤浅。从促进行业长远健康稳定发展的角度出发，保护放贷人和保护借款人同等重要。因此，在制定行业政策时，可以对双方的利益都多加考量，如设立《个人破产法》，既可以保护借款人在破产时只需承担有限责任，避免其陷入债务泥潭而极大影响生存和发展的质量，也可以促使消费金融机构在发放消费贷款时提高风控意识，避免过度放贷，造成不良风险的累积;立法促进个人信用基础设施的建设，帮助消费金融公司构建更加精准的个人信用评价模型，降低业务中面临的信用风险，同时也能让信用等级高的金融消费者可以用更低的成本获得尽可能多的消费贷款;优化消费金融行业的金融生态，适当降低行业的准入门槛，丰富资金来源渠道，让参与到消费金融市场中的主体适度多元化，也可以为金融消费者提供更加丰富的消费场景和更加多元、畅通的借款渠道。

（作者单位：中共中央党校〔国家行政学院〕研究生院，中国金融出版社）