学校体育场馆开放政策执行困境及改革路径研究

◇山东体育学院 周琛涵 李琳琳

本文采用文献资料研究、逻辑分析等方法，对学校体育场馆开放政策执行效果与影响因素进行分析，并提出政策执行的优化路径。研究发现，学校场馆对外开放政策内容标准缺失、执行资源有限、监督处罚机制空转、执行机构属性不一、执行环境不佳等因素制约了政策执行。进而提出优化路径：通过顶层设计完善政策结构体系；拓宽政策资源渠道；健全监督问责机制；强化协同治理，提升政策执行效率；优化政策执行环境。

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为缓解体育场地资源不足的发展困境，国家先后颁布了一系列学校体育场馆对外开放的相关政策文件。然而学校体育场馆政策执行情况不容乐观，收效甚微。本文以期揭示影响我国学校体育场馆对外开放政策执行效益的原因，找到政策有效执行的优化路径，缓解健身去哪儿，解决好群众健身“最后一公里”的痛点，以实现人民对美好生活的需求。

1 学校体育场馆开放政策执行效果

学校体育场馆开放率是评估该政策执行效果的首要指标，能够直观的反映政策执行的效益高低，它用学校场馆开放数量与场馆总数的比值来计算。从表1可知，2004年学校场馆开放率为 29.20%，到2014开放率也仅为31.67%，两次调查时间间隔10年，开放率同比增长不足3%。值得注意的是这期间国家发布了10项学校场馆对外开放的政策，包括学校场馆开放的专项政策，政策数量与执行效果间形成了巨大反差。足以说明我国学校场馆开放政策在执行过程中存在严重的问题。

表1 中国历年教育系统场馆调查数据

2 影响学校场馆开放政策执行效果的因素解析

通过对学校体育场馆开放政策与执行效果的分析研究发现，虽然政策文件在不断优化演进，且数量持续多，但是执行效果却不见起色，开放率的问题依然严峻。因此，本文将对学校体育场馆开放政策执行状况进行全面分析，以期揭示政策执行效果出现偏差的原因，探寻出政策执行的改革优化路径。

2.1 政策内容标准缺失

政策内容体系的完善程度，是其科学性与合理性的重要体现，关乎政策可操作性与执行者的认同性。如果有关群体尤其是政策执行者和政策目标群体认可政策，这项政策就可以拥有广泛的群众基础，这样的政策就可以顺理成章得到顺利执行、实施，反之则困难重重[1]。现阶段，在场馆开放经费补助与事故责任划分方面，政策内容中无明确说明。对安全隐患的“担忧”和对经费筹措的“困惑”是学校体育场馆开放最大的“拦路虎”，是执行者最担心的问题。这使得校方利益受损或与自身利益相悖，普遍存在抗拒心理，对学校场馆开放政策认同感低。但又迫于上级领导的指令，不得不表现出接受与认同。这种被动式的认同，形无疑会使执行者挖空心思应付，做做“表面工程”，甚至出现“上有政策”“下有对策”的情况，使得政策执行过程变形、走样。

2.2 政策执行资源有限

学校体育场馆对外开放政策落实需要财力、物力等资源供给阙如，无法为政策执行提供坚实保障。第一，在经费资源上，由于学校体育场馆对外开放是公益性性质，不能以盈利为目的，学校很难做到自给自足，所以资金主要都来自于政府财政拨款。2006年国家展开了全国学校体育场馆对外开放试点活动，对试点开放单位进行2万元/年的补助。学校体育场地对外开放后，场地器材的维护、保养，以及各种水电、清洁费用大幅提高，仅依靠政府的2万元补助无疑是杯水车薪。第二，在场地器材上，但当前我国学校体育场馆资源的数量不均衡问题，直接导致了政策还未执行就已经结束的窘境。受地区经济影响，我国学校体育场馆资源从空间分布上看呈现“沿海多，内陆少，东部多，西部少，南部多，北部少”；从发展上看呈现“发达地区多，落后贫穷地方少”[2]。学校场地资源不平衡，有的闲置，有的匮乏，甚至不能满足自身基本教学需要，何谈场地对外开放。即便在发达城市，学校体育场地不足的问题也依然严峻，主要是受到是学校空间不足引发的，这成为学校体育场地设施开放中的一个暂时无解的“悖论”[3]。

2.3 政策监督处罚机制空转

学校体育场馆对外开放政策缺乏真实有效的监督机制，一方面体现在处罚不到位。学校体育场馆开放的具体处罚内容与办法是由地方设定，但地方对于场馆开放的重视程度不一，选择不同不痒的处罚办法或是无处罚现象占多数。对于未完成政策目标的执行者，没有严格的惩罚，无疑助长了执行者的“不作为”，政策执行中更多地注重形式建设，缺乏对学校体育常态工作的有力推进和监管[4]，使得学校场馆对外开放更像是空喊口号。另一方面体现在监督主体不合理。目前对于学校场馆对外开放政策执行的监督主要来自教育行政部门，而教育部门与学校之间又存在着复杂、密切的共生关系，两者的利益诉求相同，监督过程受到极大干扰。教育政策部门又过分依赖学校的“汇报”来做出判断，导致学校挖空心思在数据汇报上做文章，加剧了政策在执行过程中信息的偏差与失真。

2.4 政策执行机构属性不一

学校场馆开放政策执行需要多个部门如教育、体育、卫生等行政部门的共同参与，这种多部门共同参与执行的情况容易导致负面作用，使政策执行难度加大。容易造成执行主体间相互推卸责任，该执行的不执行等政府缺位现象，同时也可能产生不该执行瞎执行等政府错位现象[5]。例如现阶段学校场馆对外开放政策的执行过于依赖于教育系统，多数人认为这是教育系统内部的事情，与其他机构并无过多关联，出现了类似“踢皮球”“井水不犯河水”的窘境。政策执行过程本身就是各个执行主体为实现自身利益，进行各种策略较量的利益博弈过程[6]。由于执行过程中存在多个执行机构，不同机构利益诉求、价值立场不一，难免以自身权益出发，造成执行机构间利益冲突，部门间呈现出各自为政的对立状态。总之，政策执行机构间的分离状态，必然会导致政策执行结果偏离预想。

2.5 政策执行环境不佳

改革开放以来我国经济发展水平迅猛，跃升为世界第二大经济体，人均GDP更是突破一万美元大关，但是国民素质水平发展速度相对滞后，与经济增长速度相对呈现出巨大的反差。一些陋习屡屡出现在新闻中，比如济南市72所试点学校的体育场地陆续对外开放后，出现市民在操场随地吐痰、乱扔垃圾、小孩随地小便的不文明现象，还有学校反映一些大妈在校园跳广场舞，影响附近居民休息[7]。这些社会不良风气随着学校场馆的开放被带入校园，破坏了学校与市民之间的整体和谐，给学校增加了额外的管理成本，成为了学校体育场馆对外开放的重要掣肘因素。主要表现在部分参与者在运动锻炼过程中，对学校场地器材设施不爱护，对场馆设施造成损坏，影响了学校正常教学。更出现许多随地乱扔垃圾、烟头的现象，破环原本干净整洁的校园，给学生带来反面教材。人们对于“公共”财产的不爱护以及不文明入校，直接造成学校负责人对于开放学校体育场馆的抗拒。

3 政策执行的改革优化路径

3.1 顶层设计：完善政策结构体系

政策结构体系的合理性是政策有效执行的必然前提。鉴于我国学校体育场馆对外开放政策权威性低、体系不健全的情况，国家应从高位推动，强化顶层设计，逐渐完善政策体系架构，必须从整体、长远的观念谋划学校体育场馆开放政策，避免头痛医头、脚痛医脚的内卷式窘境。一方面需要强化政策法律的权威性，逐步地在国家层面建立相关具有法律效益的场馆开放政策，能起到四两拨千斤的作用。另一方面应完善学校场馆对外开放政策的内容体系，对政策内容进行细化，增加各执行机构、执行者责任划分，明确工作范围以及经费的划分。政策内容中的字眼应该更为明确具体，代替“应该、逐步、尽可能”等模糊词汇。只有政策目标、实施方案明确具体并符合实际情况，才能为执行者提供现实可行的依据，才能有效的执行政策。除此之外，还应加快完善学校场馆对外开放政策的配套制度，为该政策的良好运行保驾护航。

3.2 拓宽渠道：丰富政策资源保障

政策资源来源渠道的丰富程度，对于政策执行过程能够起到坚实的保障。首先政府应设立关于学校体育的专项基金，加大对学校体育经费的投入，从体育彩票公益金当中划拨。转变由政府单一投入的渠道，促使社会资本合理参与，鼓励建立第三方专业性机构对体育场馆运营的准入机制，拓宽融资渠道。也可参照日本通过地方自治立法，从立法层面给予各种补助、资助政策，促进有效开放[8]。

3.3 强化监督：健全监督问责机制

政策的执行是一个复杂繁琐的过程，其中间各执行者的价值取向、利益立场不一，执行过程出现偏差、走样现象屡见不鲜。所以对于政策的有效执行，必须要建立起一套健全的监督和责任机制。首先是要改变原有“既管又办”的监督模式，将监督权力从执行机构中剥离出来，建立相对独立的监督主体。其次，要让社会群众参与监督，形成政府、群众多元化的监督体系。最后要完善政策执行的问责机制。不仅要对学校、校长具体执行者进行问责，还要对其直接管控的上级各地方政府、教育部门等，形成一个上下贯通的问责体系，使之构成一个责任连带体。将执行者的执行情况纳为评奖评优机制中的指标，纳入教育系统评优机制当中，使其成为“示范学校”的评价指标。

3.4 协同治理：提升政策执行效率

学校体育场馆向社会开放，包括安全、保险、经费投入、整个场馆的管理和调度都不是教育系统一家能做到的，一定要有统筹机制，教育系统和社会各方面如何进行协调统筹的问题非常关键[9]。第一要确立政府在协同治理中的牵头作用，做好顶层设计，转变为服务型政府，为执行机构间构架起有效合作协同的桥梁，明确各方具体工作职责，均衡各机构间利益。第二要积极融入多元化的协同主体，要打造政府组织与社会组织参与协同、管理协同等多方面协同，构建一套共建、共管、共享的新机制。积极引进社会体育组织对学校场馆进行运营，让专业人做做专业事。目前“慈溪模式”“杨浦模式”[10]等多种模式，成功构建了政府、学校、社会体育组织共同参与的协同机制。这对于政府有利于贯彻“放管服”思想理念，向治理能力现代的转变。对于学校能够减少学校管理压力，转移学习责任主体管理风险。

3.5 优化环境：营造政策执行良好生态

政府要努力平衡各地区严重失衡的经济水平，确保一些贫困地区也能够拥有政策执行的财政资源保障，加大对贫困地区的财政倾斜力度，形成均衡的财政分配布局。采用宣传和惩罚手段优化社会文明。通过互联网等多种媒体手段，倡导群众文明进校锻炼，对损坏公共体育设施处罚的宣传，更新群众对于公共体育设施不重视、不爱护的传统观念，利用社会舆论引导人们言行举止以及观念的转变，减小不文明行为造成风险事故的可能性。另一方面，在校内制定破坏、损坏体育场馆设施器材处理办法，使之与国家层面的公共设施损坏的法律措施相耦合，给予破环者强有力的制约。建立“黑名单”制度，不再允许破坏公物、不文明者进入学校。更要让体育参与者共同加入对场馆器材的监管于保护，对破坏行为积极举报，并给与一定的奖励，提升群众对于器材设施保护的积极性。形成学校、社会两者共同监督机制，进而促进学校体育场馆对外开放政策执行时有一个良好的执行环境。