基于可竞争理论的中国自然垄断行业监管体制改革

韩胜飞 李文静 陈林

关键词 自然垄断 行业监管 可竞争市场理论 基础电信业 资本无序扩张

一、引言

党的十八届三中全会提出“国有资本继续控股经营的自然垄断行业……政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”。近期，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步指出，“稳步推进自然垄断行业改革。深化以政企分開、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，提高自然垄断行业基础设施供给质量，严格监管自然垄断环节”。

自然垄断理论作为产业经济学的现代主流理论，首次进入了党和政府的最高法律位阶行政规范性文件。这表明，自然垄断行业以公用事业为主（包含电信、电力、交通、石油等），作为国民经济的重要组成部分，其提供的产品或服务关乎国计民生，其质量的优劣和价格的高低关乎整个经济社会的正常运转。因此，自然垄断行业需要政府在社会主义市场机制之上进行有效的产业监管（管制或规制）。①

改革开放以来，自然垄断行业的监管体制改革一直在不断推进。以基础电信业为例，在1994年以前，中华人民共和国邮电部独家垄断基础电信业的运营，随后逐步引入市场化改革，这一阶段我国基础电信业先后经历了放松管制、引入竞争、中国电信两次拆分以及2008年“五合三”的市场化改革历程。①2008年之后，行业转型步伐加快，传统语音业务逐渐式微，宽带业务以及移动互联网业务迅猛发展。2013年底，我国基础电信业中的移动转售业务开始试点向民营企业开放;2014年实行纵向一体化改革，成立中国铁塔公司，将网络建设和业务经营一分为二;同年年底宽带接入业务也试点向民营企业开放;紧接着2017年中国联通进行混合所有制改革。纵观之，这一系列措施，其实是政府基于我国基础电信业自然垄断属性不断弱化，尤其是某些业务环节可能已具有可竞争性后所做出的的改革探索。在理论指导实践的过程中，我国政府将可竞争市场理论运用到基础电信业的改革实践中，在自然垄断属性不断减弱的宽带领域和移动通信领域引入民营企业，加快构建可竞争的市场环境。不难看出，近期党和国家频繁在中央级别的行政规范性文件中提及“自然垄断”，是具有较强的理论积累的。

在互联网+、数字经济时代，自然垄断行业的监管面临更多的挑战。近期，阿里巴巴（以下简称“阿里”）并购五矿，被国家市场监督管理总局“叫停”并以“交易涉嫌构成违法实施经营者集中”为由被予以立案调查。近年来，互联网巨头阿里、腾讯、百度、美团等加速在金融、教育、医疗等领域布局，资本的无序扩张同样在具有国计民生属性的自然垄断领域推开。早在2013年12月，高德地图、网易等互联网平台就与中国电信尝试流量合作;2016年，中国移动与阿里签署战略合作协议;2017年中国联通进行混改，腾讯、京东、百度等纷纷进行战略投资，中国联通与腾讯在云计算、网络服务等方面展开深度合作;2018年中国联通又与阿里联手成立云粒智慧科技有限公司;同年八月中国铁塔股份有限公司与阿里签署战略合作协议。截至2021年3月31日，中国联通排名前十的流通股东中，互联网巨头持股占总股本的比例高达11.66%。② 近期，从党的十九届五中全会提出“加强和改进反垄断和反不正当竞争执法”，再到2020年12月的中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年八大重点任务之一，并提出要“坚决反对垄断和不正当竞争行为”，这一系列举措将自然垄断行业监管推向新的高度。数字经济时代，自然垄断行业监管面临来自互联网寡头的资本无序扩张的挑战。以上的案例与数据表明，互联网寡头正实实在在地觊觎自然垄断行业的利润寻租地位与国民经济命脉，政府的产业监管与反垄断执法理应有所作为。

20世纪90年代开始，我国政府基于可竞争市场理论，在电力、民航、电信等传统自然垄断行业开展了一场以放松监管与市场准入为主的改革，并在21世纪取得较大推进。经过一系列的放松准入、拆分重组、引入竞争机制与激励性监管机制等方面措施的应用与实施，在我国自然垄断行业的可竞争领域已经初步形成多家市场主体相互竞争的市场格局。这些成绩的取得，离不开党和政府对于自然垄断行业属性不断弱化的正确判定，是充分结合我国具体国情，运用可竞争市场理论不断改良产业监管体制的伟大实践。为此，本文将总结自然垄断行业的特殊性以及可竞争市场理论的发展与实践，归纳出改革开放以来我国政府利用可竞争理论不断完善自然垄断行业监管体制的过程，然后结合我国自然垄断行业监管存在的问题，提出自然垄断行业监管体系在新时代继续改革的对策建议。

二、现代产业经济学中的可竞争理论及其实践指导意义

完全竞争市场理论是经济学中的经典理论之一，该理论强调市场的自我调节作用，并将“边际成本定价、帕累托最优”视为评价市场结构、企业行为以及政府政策的福利基准。然而，完全竞争市场理论的假设前提要求存在大量（小）企业，自然垄断行业由于具有一定的规模经济不可能存在大量企业，故而无法实现完全竞争，自然垄断模式下将会导致效率损失，这就是著名的马歇尔冲突。完全竞争市场理论的大数目企业假定不仅无法解决马歇尔冲突，而且对于寡头问题也无能为力。20世纪70年代以来，美英等主要西方发达国家都不同程度陷入经济“滞涨”，由此引发了理论界对凯恩斯主义的全面反思。在自然垄断行业管制失灵以及政府放松规制的背景下，鲍莫尔等人冲破原有理论的桎梏，提出极具创新意义的可竞争理论，又名可竞争市场理论。这一理论在西方学术界产生了巨大反响，西方国家接下来一系列的放松规制改革均来源于此。

可竞争市场是指在进入壁垒和退出壁垒为零或者极低（沉没成本不存在或极低）的情况下，市场上的其他企业可以自由进入或者退出市场。即使在位企业只有一家，由于存在潜在竞争者，在位企业一旦存在超额利润，潜在竞争者便会迅速进入市场谋取利润，直到无利可图退出市场，即“打了就跑”。这种潜在的压力会迫使在位企业提高生产效率，降低产品价格，最终出现与竞争性市场相同的社会均衡。可竞争市场理论适用于所有形式的市场结构的分析，包括完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头市场以及完全垄断市场，在此基础上对市场行为和绩效的讨论也仍然适用。

可竞争市场理论强调市场机制的作用，打开了了解自然垄断行业可竞争性的大门，并重新审视政府规制。此前自然垄断理论的基本逻辑是为了实现社会福利最大化，自然垄断行业需要政府实行进入、价格等一系列管制。而可竞争市场理论认为，市场本身存在极强的自我调节能力，在位企业利用垄断优势攫取超额利润的行为，会随着潜在竞争者的进入而消失。这种分析沉没成本（而非固定成本）的方法，突出了潜在竞争的积极作用，使得公共政策聚焦于可竞争性的人为或策略障碍方面。① 一方面，如果具有规模经济的行业在可竞争市场下能够健康运行，那么规模经济不足以成为管制合理化的理由;另一方面，如果市场失灵是由竞争性不足引起的，这就为政府管制指明了方向———增强市场的可竞争性。可竞争市场理论是对“看不见的手”的补充，将政府管制的内容由管制固定成本转为管制沉没成本，由创造竞争行为转为创造竞争环境。

在可竞争市场理论的影响下，自20世纪70年代末开始，美、英等发达资本主义国家在自然垄断行业开展了一场以放松管制、取消制度性壁垒为主的竞争性改革，意在创造可竞争的市场结构。例如，美国从1975年开始逐步放开民用航空准入管制;1978年放松发电准入;1982年逐步放开电信业准入管制，经过十几年的推进，最终在1996年实现电信业的完全竞争。英国电信于1982年放松进入管制，引入第二家电信公司Mercury，并于1998年实现电信市场的全面开放;邮政业从2002年开始制定开放战略，于2007年取消所有准入限制。②

理论和实践表明，科学技术的进步以及市场容量的扩大能够改变自然垄断边界。技术进步可以通过影响生产成本进而改变企业的平均成本曲线以及边际成本曲线，同时要素价格也会受到影响，使得行业的自然垄断属性减弱甚至逐渐消失。随着需求的扩大，市场容量也在不断扩大，当市场容量扩大到允许两家或者两家以上的企业存在时，就会导致该行业的自然垄断属性减弱，③因此自然垄断特征是一个动态的属性。④ 传统意义上的自然垄断行业，例如电信、电力、铁路运输、自来水行业的自然垄断边界已经发生改变，这些行业中并不是所有业务都具有自然垄断属性。⑤

以基础电信业为例，通信技术的飞速发展，大大降低了电信行业的成本，使得产品和服务价格降低，电信业原有的自然垄断属性逐渐减弱。首先，电信业成本不断降低。通信材料由高成本的铜线替代为光纤通信和集成电路，不仅效率得到提高，通信成本也大幅下降，这是由技术进步带来的平均成本曲线向右下移动。其次是业务范围不断扩大。电信业已由最初只提供固定电话服务扩展为如今的固定电话业务、宽带业务以及移动通信业务等多元化服务。电信业巨大的沉没成本主要来源于网络铺设，起初电信网只经营一种业务，使得单个业务的沉没成本较大。如今多种业务共用一个网络，不仅降低了单个业务的平均成本，也使得资产专用性降低，进而电信业的边际成本曲线和平均成本曲线向右下移动。再加上市场容量扩大，公众对电信服务的需求变大，进一步减弱了电信业的自然垄断属性。

自然垄断属性的弱化，使得行业内部同时存在自然垄断业务与竞争性业务。创造可竞争的市场环境需要将自然垄断行业中的竞争性业务剥离，这也是发达国家自然垄断行业改革的主要方式。例如，1984年美国司法部将美国电话电报公司（AT&T）肢解为多家电话运营公司———1个长途电话公司和7个地方性电话公司，①将长途业务剥离出来。竞争的引入，使得长途电话费用大幅降低，到20世纪80年代末降幅甚至超过40%，同时，AT&T的长话市场份额在1996年已经下降到50%以下，②长途电话市场的垄断属性不断减弱，已经逐步转变为竞争性市场。再如，英国电力行业从1990年开始将发电、输电和配电分解为三种业务的公司，改革后售电领域形成竞争性市场。③

三、自然垄断行业在理论与实践上的特殊性

自然垄断行业原指具有明显规模经济效应，一家企业单独生产比多家企业联合生产更有效率的行业。④ 然而規模经济导致自然垄断的观点逐渐遭到学者们的质疑，美国经济学家鲍莫尔、潘扎、威利格提出“成本次可加”的概念重新定义自然垄断行业：只要一家企业生产的成本低于多家企业共同生产的成本，那么该行业就是具有成本次可加性（自然垄断属性）的行业。⑤ 自然垄断可以存在于行业的规模经济阶段，也可以存在于规模不经济阶段。这一理论的提出，否定了规模经济导致自然垄断的观点，是学术界的一大进步。采用成本次可加方法来判定行业的自然垄断属性，已得到国内外学者的普遍认同。

自然垄断行业通常具有以下特征：第一，垄断性。自然垄断行业一般采取垄断经营的模式，整个行业的经营者多数情况下只有一家，对于消费者而言，企业所提供的服务无法选择，只能被动接受。若此时企业利用垄断优势攫取高额垄断利润，将有损消费者福利，故而需要政府对价格和服务质量进行管制。第二，规模经济效应。自然垄断行业一般具有明显的规模经济特征，⑥当生产规模不断扩大时，平均生产成本也随之降低。因此，市场上只需一家企业或少数几家企业就能够满足需求，为了避免重复建设和资源浪费，需要政府实行进入管制。第三，公益性。自然垄断行业大多是与社会生产、公众生活密切相关的产业，这种产业兼有公共服务的特性，具有强烈的公共产品性质，⑦公共服务涵盖的范围较广，⑧对产品数量和质量有一定要求。这些具有公共性质的产业和服务，无法自发形成公正的市场价格，需要政府进行经济管制。例如，根据普遍服务的要求，偏远山区的通信建设往往需要更高的成本，如果全靠市场机制调节，那么追求利益最大化的企业将不会在此地区提供服务，这其中就需要一定程度的政府规制。⑨ 第四，资本沉淀性。自然垄断行业主要存在于基础设施和公用事业领域，所需资金庞大，专用性强，资本沉淀性高。由于投入在短期内无法收回，故而早期主要由国家进行直接投资，需要运营数年甚至几十年才能盈利。

从基础电信业的发展来看，起初电信业自然而然被认为是自然垄断行业：首先，电信业具有较强的规模经济以及范围经济特征，通信基础设施需要全方位覆盖，用户越多，则平均成本越低，较易形成自然垄断;其次，电信业总投资高昂，沉没成本巨大，这使得电信业成为资本密集型行业;再次，电信业是关乎国家通信安全的重要行业。鉴于以上几点原因，政府往往实行进入管制，以避免由于新企业的过度进入、重复建设、过度竞争等造成损失。①

由于经济发展方式的独特性，我国的自然垄断行业存在与传统行业不同的特征：一是国家垄断较为突出。国家垄断是一种国家行为，具有政治与经济双重属性，依靠国家强制力保证实施。从政治上讲，国家垄断是维护社会安定的重要手段;从经济上讲，国家垄断是纠正市场失灵的重要方式。国家垄断经营的领域通常投资较大、风险较高、利润较低甚至无利润，却又是社会再生产不可或缺的重要环节，为了治理“市场失灵”，需要国家垄断经营。改革开放以来，国家逐步从竞争行业退出，但铁路运输、电力、电信等行业，仍以国家垄断为主导。二是行政垄断较为普遍。行政垄断通常指政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为。行政垄断是一种地方政府行为或国家经济管理部门的行为，而不是中央政府行為，这是行政垄断与国家垄断的区别。行政垄断不仅损害竞争活力，还导致资源配置低效率，加剧行业间收入分配差距。我国的自然垄断行业大多存在不同程度的行政垄断，受行政垄断庇护的行业往往呈现产品价格高、质量低的市场绩效，在一定程度上损害了消费者福利和市场运行效率。② 党的十九大报告指出“打破行政性垄断，防止市场垄断”，为今后自然垄断行业监管改革指明了方向。三是区域垄断仍然存在。区域垄断一般指地方保护主义，为了尽可能照顾本地企业，各地区互相设置不合理的进入门槛。随着《反垄断法》的贯彻落实，区域垄断有所改观，但是隐性门槛仍然存在。

四、中外自然垄断行业的监管体制演化

西方国家政府监管大致经历了三个阶段：第一阶段为加强监管阶段，从20世纪30年代到70年代，主要解决微观经济领域的市场失灵现象，管制的范围较为广泛，主要涉及电信、金融以及电力等行业。第二阶段为放松监管阶段，始于20世纪70年代末，凯恩斯的政府干预主张无法解决“滞涨”危机，于是西方国家开展了一场声势浩大的放松规制运动。第三阶段为政府重新监管阶段，始于20世纪80年代后期，主要解决放松规制之后产生的问题和弊端。此时经济学家们已经意识到，完全放松管制和过度私有化并不可行，③因此诞生了新的管制理论———激励性管制理论，这一理论是政府规制理论的新方向，使得政府规制的价值理念发生了重大改变，政府更加关注涉及环境、健康以及安全为主的社会规制，对需要遵循市场规律的经济活动则适当放松管制。

美国电信业的发展，大致经历了专利垄断、早期自由竞争、管制垄断、引入竞争、大规模并购五个阶段。最初贝尔电话公司与其竞争对手西部联盟公司共同垄断了美国电话业务市场和电报市场。贝尔公司专利垄断到期后，独立电话公司开始进入市场，与贝尔公司展开激烈竞争。早期的自由竞争阶段出现了大量的电话公司，但是AT&T仍然拥有绝对的垄断优势，因此新的公司大多都是倒闭或者被兼并。1934年美国颁布《电信法》，该法明确了电信市场的垄断格局。AT&T在20世纪70年代对美国电信市场的垄断使任何新进入者都难以生存。为了打破垄断，1984年美国司法部将AT&T肢解为多家电话运营公司，此举意味着美国电信业进入竞争时期。1996年美国颁布了新的《电信法》，以适应技术、市场发生巨变的环境。该法以进一步开放电信市场为宗旨，打破电信、信息和有线电视业的界限，推进通信信息业的融合，成为美国全面开放电信市场的里程碑。这一时期发生了一系列的兼并重组，贝尔公司之间、贝尔与其他公司之间都有涉及。

英国电信业改革历程大致分为三个阶段，包括政企分开、双寡头竞争以及全面竞争。1969年英国对邮电部门实行政企分开的改革，由邮电总局负责业务经营，政府负责监管。1981年颁布的《电信法》，将邮政和电信分开。紧接着1984年英国政府将英国电信公司（以下简称BT）51%的股权进行出售，由此展开了BT的私有化进程。随后为打破BT独家垄断的局面，英国政府于1982年向Mercury公司发放电信运营许可证，从此英国电信业“双寡头垄断格局”形成。为进一步扩大电信市场的竞争，英国政府颁布了白皮书《竞争与选择：90年代的电信政策》，终结了BT和Mercury双寡头有限竞争和垄断的局面，并就进一步扩大电信市场提出了具体的发展方案，陆续开放移动电话领域和国际通信市场，1998年英国电信市场实现全面开放。进入21世纪，BT加快移动和固网业务的融合，包括改造产业链、加强与其他运营商的合作等，使得BT成功转型。

纵观美、英电信业发展历程，美国是拆分模式，通过肢解庞大的在位运营商来促进竞争;英国是引入竞争模式，通过使新的运营商进入市场，与原有运营商进行竞争。虽然两国政治、经济以及电信发展水平有所差异，但是改革思路基本一致，都是逐步打破垄断，引入竞争，然后逐步步入全面竞争。从监管改革的实践来看，发达国家监管改革的基本逻辑为：监管需求源自市场失灵，进而产生政府监管，监管过度引发监管失灵，监管失灵产生监管改革需求，最终进入全面监管阶段。自然垄断行业政府监管改革的核心问题已经从是否需要监管转变为如何进行有效监管。

改革开放以来，我国的自然垄断行业改革沿着破除垄断、引入竞争的思路进行。一方面逐步放松计划经济体制下的严格管制，另一方面是新的监管政策与制度的建立、实施过程。① 总的思路为将自然垄断行业中的自然垄断环节与非自然垄断环节进行剥离，非自然垄断环节充分发挥市场机制作用，自然垄断环节则建立合理的监管体系。目前我国的自然垄断行业改革基本处于创造竞争环境的阶段，规制机构的运行以及与反垄断机构的合作是监管工作的重点。

理论结合实践，回顾我国电信业发展历程，主要归纳为三个阶段：

第一阶段为1994年之前，为垄断经营阶段。这一时期是我国探索电信业经营管理的初期，由于生产力水平较低，电信业所需投资巨大，新中国成立后我国电信业由中华人民共和国邮电部负责，虽然改革开放后推出了一连串支持电信业优先发展的政策，但是这种独家垄断、政企不分的格局导致了我国电信业的长期严重亏损，②并且由于没有竞争者，在位企业缺乏创新积极性，使得电信市场主体单一，客户群以党政机关为主，还未普及大众。

第二阶段为1994—2008年，从双寡头到垄断竞争。邮電政企合一的模式，既推高了电信业的生产成本，又导致运营效率低下，但基础运营商却依靠得天独厚的垄断地位，获得超额垄断利润。为了打破垄断、创造可竞争的市场环境，1994年中国联通挂牌成立，正式进军我国电信业。1995年，邮电部实行政企分离，成立中国电信公司作为企业部门，邮电部则负责监管，中国电信和中国联通正式开启双寡头竞争时代。非对称的双寡头结构，导致中国联通的市场份额过小，根本无法与中国电信形成有效竞争，我国电信业需要进一步的拆分重组。1999年，中国电信进行第一次拆分，原中国电信拆分为中国电信、中国卫星通信、中国移动以及国信寻呼四家企业，政府同时加大对中国联通的政策扶持。第一次纵向拆分并未改变中国电信独家垄断的市场格局，其在固话、长途市场的垄断地位依然稳固，我国基础电信业必须进行第二次拆分。2001年底，国务院批准信息产业部的南北分拆方案，将原中国电信按照光纤数和信道容量划分为南北两个部分：北方十省（直辖市、自治区）与网通、吉通合并成立中国网络通信集团公司占有30%，南方和西部21省（直辖市、自治区）组成新的中国电信公司占有70%。通过这次拆分，扭转了中国电信一家独大的局面。第二次横向拆分将中国电信一分为二（南北拆分），虽然在市场份额上实现了较为均衡的格局，但这种简单机械的拆分将行业整体性垄断变为区域性垄断，在固话市场上并未形成有效的竞争局面;对于移动市场，则缺乏前瞻性判断，南北肢解中国电信后未预料到更大的寡头中国移动的出现，是电信市场再次重组的根源。为了进一步完善电信市场结构，我国启动第三次拆分重组。2008年3月工业和信息化部成立，同年5月确立了“五合三”的重组模式，形成以中国移动、中国联通以及中国电信为主的市场格局，三大运营商都是全业务经营，可同时经营固定电话业务、宽带业务以及移动通信业务，以促进不同业务领域的竞争。

需要指出的是，工业和信息化部的成立源于2007年党的十七大提出的“大部门制改革”，即把一些职能相近或相关的部委重组为一个大部，把原来的一些部委改革为内设的职能司局或改革为部门管理的机构，以加快政府职能转变。① 工业和信息化部内设信息通信发展司负责研究分析信息通信业发展形势、统筹提出并组织实施相关行业规划，信息通信管理局负责依法对电信和互联网等信息通信服务实行监管，这是一种国务院部委内设的政监合一的监管模式，并不是真正意义上的独立监管。关于监管机构的独立性问题，美、英等发达国家大多设置了独立的监管机构，但这种“独立性”，其实存在一些争议，例如有学者指出监管机构的行为实际上受多种外在因素的影响，难以保持真正独立。② 我国的监管机构要服从党的领导，这就决定了监管机构只能相对独立，因此大部门制是符合我国国情的监管体制。

第三阶段为2008年以后，主要特征为混业经营以及民营资本进入。这一时期，产业转型步伐加快，传统固话业务逐渐衰落，宽带业务、移动通信业务蓬勃发展。通信技术更新换代速度加快，用户数量呈现爆发式增长，使得基础电信业自然垄断属性不断减弱。2008年重组之后，基础设施的约束问题并未从根本上得到解决，行业竞争不均衡的状况依然存在，影响了行业效率的提高，因而急需引入外部投资，加强行业的市场竞争程度。③ 2013年5月，工信部发布《关于开展移动通信转售业务试点工作的报告》，标志着移动通信转售业务试点工作正式展开，鼓励和引导民间资本进入电信业迈出了实质性步伐，这一举措是基于可竞争理论放松市场准入壁垒的重大实践。为了进一步扩大电信业引入民资的步伐，工信部于2014年开展宽带接入网业务试点。移动转售业务经过几年的发展，于2018年5月1日由试点转为正式商用，不仅允许外资进入，而且丰富了移动转售业务范围，成为我国电信业第一个正式对外开放的基础电信业务。

近年来，互联网通信技术快速发展，已经被广泛应用于医疗卫生、教育教学、商务办公等众多领域，并对传统通信运营商造成一定冲击。数据流量爆发式增长对通信设备的承载力提出新的要求，互联网通信的出现加大了行业监管的难度。基础电信业移动转售业务放开准入管制后，互联网巨头觊觎自然垄断行业的市场垄断地位，纷纷开展与基础运营商的合作并将业务版图布局到关乎民生的众多产业之中。互联网巨头为了维持自己的垄断地位，构建完整的生态平衡圈，不断进行大规模的并购。头部企业的并购更易产生垄断问题。党的十九届五中全会提出“加强和改进反垄断和反不正当竞争执法”，2020年12月的中央经济工作会议也将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列入2021年八大重点工作，并提出要“坚决反对垄断和不正当竞争行为”。反垄断将是今后自然垄断行业监管的重中之重。

纵观我国电信业改革发展的历程可知，在电信业发展初期，我国与大多数发达国家一样，采用国家垄断的经营模式。随着电信技术的革新以及需求的扩大，电信业的自然垄断属性不断减弱，我国政府审时度势，利用可竞争理论指导电信业监管实践，通过拆分重组、放松进入管制等促进形成有效竞争环节，但是电信业的改革还远未完成。④ 在数字经济时代，互联网通信带来的变革以及互联网头部企业的入局对基础电信业的监管提出了更高的要求。我国基础电信业以三大国有运营商为主，目前改革的重点是在竞争乃至垄断环节引入民营经济，即混合所有制改革。在这一新背景下，如何设计新的监管或规制体系成为重中之重，应及时建立起对资本快速扩张的事前、事中监管措施。在事前监管方面，当互联网企业进入基础电信业之前，监管者应充分了解企业的运营模式以及可能对行业带来的影响，摒弃传统思维方法，以互联网经济思维评估新业态，同时组织行业专家对企业进行有效评估，根据评估结果建立有针对性的监管模式。鉴于基础电信业的国民重要地位，应对互联网企业建立底线思维，规定企业不能触及的行业底线，企业一旦违规则面临巨额处罚甚至被取消营业资格。在事中监管方面，需要对互联网企业进行实时监控，尤其是新企业进入后对传统电信业运营模式产生影响时，要适时调整监管措施。监管者可以适当淡化互联网企业参与电信业运营的资本规模，转而更加关注企业限制竞争的行为，反垄断机构也应该对互联网企业进入电信业之后可能产生的市场垄断、排他性行为给予更多的关注。另外民营企业进入基础电信业才数年光景，相对于三大运营商而言，大多数企业经验相对缺乏，且网络控制权依旧在三大运营商手中，民营企业暂时难以与其抗衡。此种情况下，政府可采取互联互通、资源共享、网间不对称结算、资费不对称规制等措施来扶持民营企业的成长。①

五、中国自然垄断行业监管规制方面存在的问题

我国对自然垄断行业的监管改革始于20世纪90年代，虽然取得了一些进展，但是目前我国仍然是尚未成熟、规范度低的市场经济，在促进有效竞争、法律法规完善等方面与发达国家仍有较大差距。我国自然垄断行业监管存在的主要问题有：

第一，政监合一。工信部是国务院部委内设政监合一的机构类型，目前大多数国务院部委都内设这种类型的监管机构。在部委内实行政监合一，行政职能与监管职能难分难解，因此，缺乏必要的相对独立性和权威性。② 当监管机构内嵌于行政机构中，就会模糊行政职能和监管职能的边界，导致监管机构相对独立性缺失。同时，监管机构的决策往往受到行政机构的干扰，容易引发行政行为代替监管行为的后果，导致监管机构权威性缺失。不仅如此，当多个领域的监管机构内设于同一部委内部时，由于各个监管机构的监管方式、监管力度存在差别，如果缺乏高效的协调机制，则易造成监管职能分散，模糊各监管机构的职责，继而推高协调成本等。在多头监管的情况下，寻租风险升高，监管机构容易被监管对象击破，从而降低政府监管机构的运行效率，甚至引发监管失灵。

第二，缺乏对互联网企业的有效监管。近年来，随着大数据、云计算等信息通信技术的迅猛发展，互联网企业跨界经营成为常态，具有重要国民经济地位的自然垄断行业也在互联网企业的布局之中，世界各国均面临如何有效监管互联网的难题。③ 现有的监管制度和相关规则还未能完全覆盖互联网企业的各类行为监管，无法适应互联网企业快速扩张的步伐。现有涉及互联网企业的规则大多为原则性法律法规，甚至部分法律缺乏相应互联网企业行为监管的条款，且对互联网企业的监管效力相对有限，无法起到约束企业违法违规行为的作用。此外，事前监管较为缺乏，目前我国对互联网企业的监管大多为事中监管，即发现问题之后进行相应处罚，监管手段和方法较为单一。已经出台的《反垄断法》和《反不正当竞争法》难以对互联网企业的某些行为及潜在影响进行判定，监管机构面临监管力量有限和监管方式落后的难题。由于互联网企业跨界频繁，因而需要熟悉经济、法学等领域的综合型监管人才，监管机构缺乏相应的人才储备。

第三，缺乏有效竞争。由于存在行政保护，自然垄断行业的企业数目较少，并且缺乏有效竞争，导致自然垄断行业经济效率较为低下，企业服务意识薄弱。尤其是整个产业只有一家企业主导的情况下，消费者无任何替代品可选择，企业无论如何经营都有高额垄断利润，此种情况下如果政府不进行有效规制，企业不仅不会努力降低成本，也不会改善服务质量。自然垄断行业监管应该在竞争性业务领域逐渐减少或取消进入管制，鼓励民营资本和国外资本参与运营。目前随着改革的深入，民营企业进入了越来越多的行业，但在铁路、邮政、电信等行业仍是少数几家国有企业占主导，进一步引入更多的参与者来增加自然垄断行业市场的可竞争程度势在必行。

第四，法律制度建设落后。立法是规范市场的有效手段，西方发达国家通常先立法，然后严格依照相关条款进行改革。相关的法律法规是约束市场主体的行为规范，是保证行业有序发展的规制金石。我国自然垄断行业规制法律体系严重滞后，①目前规范自然垄断行业行为的法律比较缺乏，法律法规较为零散，法律规范的空白点也较多。已颁布的法律中，也主要限于相关产业部门起草的文件，局限性较大。例如早些年颁布的《反不正当竞争法》，以及特定领域的产业法《电力法》《铁路法》等。虽然颁布了一些法律，但是规范企业行为的条例较少，例如电信行业目前还未有一套完整的法律法规问世，法律依据的缺乏严重影响了我国自然垄断行业规制改革的进程，因此需要在总结经验教训的基础上创新这种立法导向，加强法律法规建设。

第五，《反垄断法》存在一定局限性。行政垄断损害了企业的运营效率，人为设置竞争障碍，也会严重阻碍企业创新水平的提升。行政垄断被《反垄断法》禁止，但是《反垄断法》并没有把行政性垄断的管辖权交给反垄断执法机构，只能由其上级机关责令改正，而反垄断执法机构只有建议权，权威性不足。② 而且，针对反垄断的规定过于笼统，缺乏具体的实施细则。③ 例如《反垄断法》第十九条对“具有市场支配地位”的认定仅仅根据经营者的市场份额来判断，并没有考虑到这种结果的产生是基于国家有关部门产业重组的规划，还是基于市场竞争。④因此，应进一步完善《反垄断法》。

六、中国自然垄断行业监管的对策建议

习近平在2017年底的中央经济工作会议上指出：“坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，坚决扫除经济发展的体制机制障碍”。⑤ 我国政府采用可竞争市场理论改良自然垄断行业监管体系的探索，正是用这一思想指导改革的伟大实践。随着我国进入新时代，经济发展成为推动国家发展的主推力，涉及重大民生领域的自然垄断行业监管更需要新时代的经济思想来指导。目前“我國已转向高质量发展阶段”，“高质量发展”需要贯彻到经济社会生活的方方面面。对于自然垄断行业而言，要“从问题导向把握新发展理念”，要根据自然垄断行业不同发展时期的具体特征，坚持问题导向，更加精准合理地布局日后的产业监管。

自然垄断行业改革的基本思路是打破垄断、引入竞争，在此思潮的影响下，西方发达国家在20世纪80年代进行了一系列的放松规制改革，这些改革起源于鲍莫尔等人的可竞争市场理论。该理论突出潜在竞争的作用，解释了马歇尔冲突，是对“看不见的手”理论的完善和补充。该理论认为，只要进入和退出壁垒为零，或者不存在沉没成本，那么市场就是可竞争的。虽然现实中并不存在理想的完全可竞争市场，但是可竞争市场理论仍然为自然垄断行业的改革提供了方向。自然垄断行业监管的实质可理解为产业治理方案的变革。当原有的治理方案失灵时政府就会寻求新的治理方案。自然垄断行业既有自然垄断业务，也有竞争性业务，改革的基本思路为逐步取消竞争领域的相关规制，引入竞争机制，推进市场化改革进程，⑥这就必然涉及自然垄断行业的分割重组。在全球放松管制、引入竞争以及监管重塑的浪潮下，我国政府运用可竞争理论指导实践，逐步退出自然垄断行业的进入限制，适时对产业进行分割重组，着力培育可竞争的市场环境，不断完善社会主义市场监管体制，走出了一条新时代中国特色自然垄断行业监管之路。

基于我国自然垄断行业监管现状及上文的理论分析，梳理出以下几条政策含义：

第一，继续推进大部门制下监管机构改革。自2007年中共十七大提出大部門制，到十八大“稳步推进大部门制改革”，再到十九大提出深化机构和行政体制改革，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，都是强调要不断推进大部门制改革。改革首先要增强监管机构的相对独立性。在目前的大部门制下，现有部委管理局没有独立制定监管规章的权利，其拟定的规章制度要经过司级机构、部委会议讨论等才能通过，从规章草案到正式规章往往历经较长时间。此外，现有部委管理局在干部任免方面也缺乏必要的独立性。① 鉴于此，要从法律地位上扩大监管机构的立法权与人事任免权等，增加监管机构的相对独立性。其次，着手成立综合性监管机构。例如可在中国民用航空局、国家铁路局以及国家邮政局这些同属于交通运输部的管理局中设置一个综合性的交通运输监管机构。最后，在自然垄断行业、经济领域、健康安全等社会领域设置一定数量的专业性政府监管机构，②并根据社会发展状况动态调整。

第二，加强对互联网企业的监管。互联网企业在促进经济高质量发展方面功不可没，但是也带来了垄断、不正当竞争等诸多问题，亟需监管部门完善当下监管措施。推进互联网企业监管，首先要及时完善监管领域的法律法规。近年来，互联网企业跨界经营成为常态，监管既涉及垄断等经济性监管问题，也涉及环保、健康等社会性监管问题，这是传统监管领域较少涉及的地方，需要有关部门及时调整监管条例。其次，要丰富互联网企业监管手段。互联网涉及领域较广，对其监管具有一定的难度，监管部门要加大智慧监管方式的应用，例如采用“大数据+监管”“AI+监管”等科技型监管工具，提升线上线下监管的高效协同。同时加强与第三方机构的合作，采取调查研究等加强监管机构对互联网企业的了解，进而制定更为适宜的监管条例。最后，要完善协同监管机制。既要发挥互联网企业自治作用，又要畅通社会监督渠道，引导社会公众、新闻媒体等共同加强对互联网企业的监督。

第三，加强规制机构和反垄断机构的合作。随着自然垄断边界的变化，现阶段自然垄断环节越来越少，反垄断机构在产业规制中的地位越来越突出，规制机构和反垄断机构进行合作才能产生更大的合力。伴随着竞争的引入以及自身属性的弱化，市场在资源配置中需要发挥更大的作用，形成“竞争范围不断扩大、监管范围不断缩小”的发展趋势。竞争市场的不断完善，行业监管逐渐退出，让位于竞争法（反垄断法）规制，是各国监管改革的普遍规律。目前，我国正处于由“放松监管、引入竞争”转向“监管与竞争并重”的过渡阶段，反垄断机构旨在维护竞争秩序、提高垄断性行业的市场效率，规制机构则在市场准入、普遍服务等事前监管等方面具有天然优势。反垄断机构和规制机构的合作应充分发挥各自优势，例如在规制排除、限制竞争行为方面反垄断机构具有更大的威慑力，而在促进行业改革、形成有效竞争市场方面规制机构则优势明显，因此应在充分考虑两类机构各自执法优势的基础上做出最佳模式选择。

第四，规制法律的建立以及反垄断法律的完善。自然垄断行业中，监管规制改革应以立法为先导，做到有法可依、依法进行。在构建有效竞争市场的过程中，已出台的《反垄断法》仅是迈出的第一步。我国自然垄断行业的行政垄断较为严重，《反垄断法》在实施过程中存在竞争目标、合法垄断的边界和控制标准不明确等问题，③这严重制约了反垄断的执法效率，尤其使得其在反行政性垄断方面一直“跛足前行”。因此仅仅依靠一部《反垄断法》，行业监管难以奏效。2016年国务院出台《公平竞争审查制度》，进一步弥补了《反垄断法》的不足。但随着反垄断工作的推进，立法需求日益增长，相应法律法规的完善已刻不容缓。应根据产业改革发展的特点，适时修改和补充相应条款。例如《公平竞争审查制度》中提出，涉及国民经济命脉、文化安全、国防建设、社会保障和公共利益的垄断性行业可以豁免于竞争审查，可以合法地设置行政性垄断，但却未明确豁免审查的标准以及必须豁免的行业。豁免标准的不清晰，将导致任何行业均可以“经济命脉”“公共利益”免于竞争审查，故而应尽快出台相应豁免标准以及豁免行业名单，才可真正推进竞争环境的改善。同时规制机构和反垄断机构应该加强合作，共同促进产业积极健康发展。①

第五，加快产权改革，构建激励性规制。对于非自然垄断业务，应该放开准入限制，实现竞争主体多元化。混合所有制改革通过引入民资和外资，增强了国有经济的活力，促进了生产力的发展，是一种上佳的改革方式。信息不对称程度上升会使得市场深度减小，②应在信息不对称的条件下，设计出一套既能使企业自主降低成本、改善服务质量，又能够防止企业滥用自由选择权的激励性条例。例如在技术变革快、信息不对称较高的电信业，规制周期以3—4年为好。考虑到我国基础电信业的发展现状，若规制时间太短，则激励性不强，达不到有效激励的效果;若规制时间过长，则电信企业可长期攫取高额利润，有损消费者福利，因此3—4年的规制期既能促进行业有效竞争，又能使广大消费者分享到技术进步带来的好处。③ 以价格上限规制为例，规制的调整就是调整生产效率的X值，一般刚开始设置较低的X值，之后再不断提高。根据“效率优先、兼顾公平”的原则，规制方案一般中途不再调整，以增强激励的有效性。

第六，建立有效竞争机制，进行产业分割重组。我国自然垄断行业采用的是大一统的经营模式，一家企业既经营自然垄断业务，又经营非自然垄断业务。这种模式不利于形成有效竞争的局面，需要对原有组织结构进行分割重组。总的改革方向是分解原来大一统的体系，实现非自然垄断业务的有效竞争和自然垄断业务的有效规制的合理组合。比如目前基础电信业在移动通信领域已经进行了网业分离改革，具有网络效应的环节一般认为具有自然垄断属性，其他环节则不具有这种属性。移动基站的建设与维护由中国铁塔公司负责，移动业务的经营则由三大基础运营商开展，基本实现了自然垄断业务与非自然垄断业务的剥离。在自然垄断环节，由中国铁塔公司独家垄断移动网络的运营;在竞争性经营环节，则由电信运营商通过租用铁塔服务来开展业务。为了进一步促进电信市场的有效竞争，我国于2013年向民营资本开放移动转售业务，相继引入了几十家民营企业来促进有效竞争。无独有偶，同样在业务经营环节，我国于2014年底开放宽带接入业务，但是对于宽带网络的建设，并未引入竞争。参考移动通信业务的改革模式，宽带网络应进一步强化规制，保障通信网络质量，促进业务环节有效竞争。

第七，根据可竞争市场理论，政府管制的范围应转为如何降低沉没成本、增加市场可竞争性以及营造自由进出的环境等方面。首先应大力完善资本市场，提高资产的流动性。无论在有形资产市场还是无形资产市场，任何资产都具有某种程度的沉淀性，在资产专用性较强的自然垄断行业更是如此。其次，应进一步完善非市场制度，降低交易成本。非市场制度包括横向一体化、纵向一体化以及长期契约等，潜在进入企业可以通过但不限于与在位企业合资或者合并、与顾客采取缔约等模式来降低交易成本进而减少沉没成本。再次，政府应采取相应的管制政策，尽可能降低沉没成本。④ 对于一些关乎国运民生的重大基础设施建设，政府应主动承担沉没成本，而不是由提供相应服务的企业单独负担。同时可将沉没成本部分与其他部分相分离，对于竞争性较强、沉没成本较低的部分由市场进行调节，对于沉没成本较高的部分则由政府进行相应规制或者由公共机构运营。最后应积极鼓励技术创新。技术创新可以替换具有大量沉没成本的技术，例如电信业中的光纤代替铜线，不仅节约了成本，而且增加了基础设置的共享性。