标化医院招标采购全流程监管模式的实践与思考

肖红，李昌华，张杨

(成都市第一人民医院纪检监察室，四川 成都 610041)

0 引言

医院招标采购具有品种多、供应商多、资金多、专业性强“三多一强”的特点[1]，纪委“三转”即“转职能、转方式、转作风”要求改变过去单纯依靠现场监督的管理模式，转变方式方法，聚焦监督执纪问责，明确职责定位，做到不越位、不缺位、不错位[2]。如何保证在医院招标采购中做到监督不缺失，监督有效能，充分防范采购经济活动中的廉政风险，是摆在纪检监察部门面前的新难题和新挑战。本文在医院招标采购监督实践的基础上，通过调研、访谈、查阅文献等多种方法，探讨新常态下如何更好地做好招标采购监督工作。

1 医院招标采购监督管理存在的问题

1.1 监督能力有限

各医院招标采购的监督人员多由纪检监察、审计、财务等人员构成，这些人员既不是医疗设备专家也不是临床专家，缺乏必要的专业知识，对招标法规政策没有经过专业培训存在理解不透彻或把握不精准。相关知识的欠缺使监督人员在审查技术参数或条款、投标资质时难以把握，也不知道哪些环节容易出问题或重点应审查什么，工作时畏首畏尾，不敢说话，招标前的违规违纪及招标后的质疑投诉缺位，致使监督流于形式，常常难以监督到位[3]。

1.2 监督不全面

监督主要限于对常规采购业务部门，对临时分散采购部门缺乏有效监督管理。纪检监察部门往往是在开标评标时间已经确定的情况下被通知参加现场招标监督，对前期的需求论证环节、招标文件的制作、招标公告的发布以及后期合同签订、物品验收等环节均不熟悉，仅仅依靠评审现场的监督无法实现对招标采购的全过程监督，且监督模式未标准化，存在监督环节和监督内容遗漏、监督方法不规范的情况。

1.3 同体监督困境

医院内部的同级监督缺乏严格规范的制度和信息公开，同时纪检监察部门在行政级别上与其他采购管理部门同级，除了监督与被监督的关系，还有同事和朋友关系，尤其在现场监督环节难以避免同体监督中不敢或不愿对违纪违规做法或人员提出监察或惩处意见。如果没有标准统一、严格健全的责任追究制度和处罚措施，就不能形成有效的震慑作用，同样会造成监督乏力，使监督过程成为走过场[4]。

1.4 缺乏监督合力

医院招标采购管理主责部门缺乏自我监督意识，对招标采购过程中出现的问题，完全依赖现场纪检监察审计的意见，忽视自身党风廉政建设主体责任和“一岗双责”意识。纪检监察、审计、财务等监督部门在实际监督工作中根据部门职责各有监督侧重，虽然有利于发挥各自专业特长，但监督部门之间业务相对独立、各自为政，没有形成有效的监督合力，没有对招标采购全过程进行真正意义上的有效监督[5]。

2 医院招标采购全流程监管模式的构建

我院以 PDCA 循环管理法为基础制定招标采购全流程监管督查策略，建立由纪检牵头权责到人的招标采购全流程监管组织体系，依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招投标法实施条例》以及医院《关于健全“三重一大”事项决策制度的实施意见》等要求，在对医院设备、物资、医药、后勤、服务等购销环节调研的基础上，制订《招标采购工作监督管理办法》《关于医院招标采购中有关纪律的规定》等，从组织保障、运行机制、全方位全流程监督网络等方面建立医院招标采购全流程监管工作机制(见图1)，明确监督环节、监督内容和监督途径。

图1 医院招标采购全流程监管工作机制

3 标化医院招标采购全流程监管模式实践初探

我院积极探索通过加强组织保障，建立招标采购全流程监管工作机制，对监督事项实行清单式管理，打造全方位、高效能的招标采购全流程监督体系。该体系从权限制约上有主管职能部门、医学装备(耗材)管理委员会、院班子会的权力划分，从监督方式上有纪委、纪检监察室、职工代表的分层次参与，从监督模式上有备案监督、现场监督、追踪监督、专项监督等，根据不同的招标采购项目特点采取不同的监督管理模式，实现招标采购监督全面性和针对性的有效结合。

3.1 加强组织保障，探索建立点面结合的监督组织体系

建立“点”“面”两个层次的监管组织。一是“面”层次设立医学装备管理委员会、医用耗材管理委员会，每季度召开一次会议，讨论相关制度的建立和修订，对监督程序和内容进行补充完善，保证决策的民主性和科学性，从源头上把好关；二是“点”层次成立医院招标采购监管工作领导小组及招标采购监督工作小组，由纪委书记任领导小组组长，从招标采购事前、事中、事后三个环节入手结合重点领域专项检查，全程监督并及时提出监督意见。

3.2 建立监督运行机制，健全严格具体的制度标准体系

(1)以适应医院形势发展和与时俱进为原则，构建医院监督制度标准体系，新建和修订了10余项招标采购工作制度和规定，制订《招标采购工作监督管理办法》《关于医院招标采购中有关纪律的规定》《院内采购审计监督暂行办法》《采购评审专家和专家库管理暂行办法》《医疗设备院内采购流程》《医用耗材采购工作管理办法》等；(2)整合纪检监察、审计、财务、工会等多部门的监督力量，吸纳职工代表监督，通过建立有组织的工作机制、定期业务培训和工作交流，提高对招标采购监管工作的重点把握能力，实现监督合力。定期召开监督工作小组例会，统一部署监督任务，对监督中发现的问题进行通报、汇总与分析；(3)按照PDCA管理思路，定期制定工作计划，集体部署落实，及时总结，督促整改，下一轮督查回头看，结合新的问题制定新一轮的工作重点和计划，实现招标采购监督通报、反馈、回头看的闭环管理；(4)把招标采购程序和监督管理日常工作规范化和制度化，使工作有章可循，有据可依，制度能有效落实和追踪检查。

3.3 四种监督模式有效结合，打造全方位、高效能招标采购全流程监督体系

事前监督采取备案监督模式，规范的备案监督是其他监督模式的基础，可对招标采购项目进行有效的信息管理，包括项目名称、申请使用科室、预算金额和采购形式等，对于监督部门掌握各招标采购领域的采购情况、监督采购形式选择、决策具体采购监督模式等招标采购监督工作的开展有十分重要的意义；事中监督采取现场监督模式，现场监督是对开标 、评标、定标的监督，从过去的被动式监督变成主动出击，规范现场纪律、推动程序完善；事后监督采取追踪监督模式，追踪监督对某个具体招标采购项目进行从项目立项、评选直至合同签订的全过程深度追踪或倒查监督；专项检查是根据工作需要和管理重点，对某特定招标采购领域进行有针对性和目的性的全流程监督检查，从而发现问题与不足，并进行改进与完善。四种监督方式是点、线、面的有效结合，明确了各环节的监督重点，对各环节的监督事项进行标化，实行清单式管理，对监督人员进行培训考核，使其熟练掌握监督程序和监督内容，做到心中有数避免遗漏，清单化管理有利于实现监督一体化和监督同质化，具体监督事项清单见表1。

表1 医院招标采购全流程监督事项清单

3.4 严肃监督执纪问责

通过信息公开、院务公开、拓宽信访举报渠道、社会多方参与监管，设立异议、投诉平台，积极践行四种形态，对苗头性、倾向性问题早发现、早提醒，早纠正；另一方面要落实责任追究制，对违规违纪行为要及时调查核实，严肃处理，绝不姑息迁就，强化监督执纪问责，体现出惩处的力度和威慑力。

4 讨论

4.1 进一步理顺监督机制，重视制度建设

在加强组织领导强化顶层设计的基础上，根据医院采购工作的开展和需要，在实践中不断改进完善监督机制和方法，重视制度建设，形成包括预警机制、制约机制、惩处机制在内的监督制度体系，是做好监督工作的保障。在理清招标采购流程、规范院内招标采购管理的前提下，建立招标采购监督实施细则，明确监督的范围、职责、方式、权限、程序、内容，以及如何纠正和追究违纪违规行为，使监督工作具有严密的组织性、程序性和可操作性。另外，还应建立一系列配套保障制度，帮助职能部门分析招标采购环节中的权力风险点，制定招标采购权力清单，完善“三重一大”“关键岗位定期轮岗”“招标采购”“合同管理”“服务监管”等规章制度的制定和实施，形成计划、采购、使用三权分离，决策、执行、监督立体有效的权力制约模式，同时制定廉政承诺制度、供应商信用管理制度、信息公开制度，医院层面建立商业贿赂不良记录，对于实施商业贿赂的公司坚决抵制。通过加强内部管理，理顺监督机制，规范招标采购行为，完善医院相关管理制度，能有效地防止招标采购中的不正之风发生[6]。

4.2 进一步落实主体责任，提升监督质效

各招标采购业务部门应对主管范围内的招标采购承担主体监督责任，监督部门承担监督的再监督责任。招标采购实施部门不应仅仅依赖监督部门的监督管理，应进一步提高自我管理、自我监督和自我完善意识，落实主体责任[7]。医院应进一步建立健全医院纪检监察部门与其他监督主责部门各方协同、衔接有序、务实高效的监督机制[8]，全面梳理招标采购廉洁风险点、管理空白点，完善相关监管制度和操作流程，充分发挥备案监督、现场监督、专项检查和追踪监督等多种监督方式各自的特点和优势，不断规范医院招标采购内部管理，才能做到防微杜渐，有效促进招标采购工作人员廉洁自律，严格按照相关规章制度进行招标采购工作，从而提升监督质效。

4.3 进一步加强队伍建设，提高履职能力

医院招标采购监督工作具备政策性、法律性、专业性、技术性的要求，同时还要杜绝监督人员既做裁判员又做运动员的同体监督现象发生[9]。监督人员必须熟悉和掌握与招投标工作有关的法律法规、规章制度以及设备相关专业知识，才能在监督过程中把握关键点，因此，必须加强自身建设，构建业务培训体系，提高监督人员的政策水平、法律水平、业务水平，不断提升监督者的洞察力。另一方面，要积极整合分散的临时性的招标采购监督管理，逐步建立一支具有专业素养的高素质招标采购监督队伍，由招标采购监督领导小组统一领导部署，调配监督力量，开展监督工作，形成一个部门解决多个问题、一个问题由多个部门从多视角共同解决的监督工作格局，从而显著提升监督履职能力。

4.4 多形式强化廉政教育，进一步筑牢思想防线

通过多种形式开展廉政政策宣传、职业操守、法律法规学习、典型案例警示、组织招标采购相关知识讲座、参观警示教育基地，在涉及招标采购的关键部门、关键岗位上开展专项廉政教育活动，深入临床一线以案说法、以案释纪，组织开展“廉洁查房”和“自查自纠”等，加强廉政宣传，深化警示教育，使广大党员干部和职工知敬畏、存戒惧、守底线。其次，坚持正面教育与警示教育相结合，采用多种形式强化日常教育，打出廉政教育的组合拳，使风清气正的氛围不断充盈，进一步筑牢夯实思想防线。

5 小结

医院招标采购活动的监督工作至关重要，积极探索通过加强组织保障，建立招标采购全流程监管工作机制，织密监管网络，对监督事项实行清单式管理，打造全方位、高效能的招标采购全流程监督体系，实行全程监管、闭环运行，提供“横向全覆盖、纵向一体化”的坚强纪律保障，有利于切实推动招标采购管理监督工作的进一步规范，有效防范廉政风险，进一步促进医院党风廉政建设。