社会组织有序参与公共突发事件治理的路径研究*——以成都市社会组织为例

西南交通大学公共管理学院 彭川宇，刘月

2017年党中央提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用”“打造共建共治共享的社会治理格局”[1]。社会组织作为多元治理的主体之一，在培育社区社会资本、提供社区公共服务、促进社区公民参与、培育社区文化等方面发挥着重要作用[2]。新冠肺炎疫情的爆发严重影响了生产生活秩序，社会组织积极响应疫情期间的社会需求，参与到疫情防控等工作中，同时，社会组织在参与疫情防控工作时也遇到了一系列的困难。关于社会组织参与社会治理，学者们围绕社会组织的自我发展[3-5]、社会组织和政府的关系[6-8]、社会组织参与社区治理的问题[9-12]进行了研究和探讨。有学者指出，当前社会组织参与社区治理主要有两种方式，一种是主动参与，另一种是被动吸纳，这两种均有利于形成整合的多元治理结构，有利于真正形成“协同型政府”[13]。另外，有研究发现政府与社会组织的互动呈现出“此消彼长”的“冲突”状况，政府通过目标分化和项目制推广形成单向的行动执行和政策执行，使得双方的嵌入关系转变为一种“政府主导型嵌入”模式[14]。本文旨在前人研究基础上，以成都市社会组织为例，分析社会组织参与突发公共事件治理的特点及困境，并提出促进社会组织有序参与公共突发事件治理的路径，丰富社会组织参与公共突发事件治理的研究。

一、社会组织参与公共突发事件治理的特点

新冠肺炎疫情暴发后，成都市各类社会组织按照政府统一部署和疫情防控要求，积极行动，发挥社会工作专业特长，深入到成都市抗击新冠病毒第一线，共计投入16.5万人次，配合排查居民311.4万户，发放相关宣传资料572万册，募集资金和物资折款总计3287.45万元，有力地推进了疫情防控工作[15]。本文采用分层抽样方法，在成都市不同等级的社会组织中各抽取出10个不同服务内容的社会组织，使得抽样出的社会组织能够代表目前成都市的社会组织。在2021年3月-2021年7月对抽样出的社会组织负责人进行深度访谈，根据访谈材料总结在新冠肺炎疫情中成都市社会组织参与公共突发事件治理的特点。

（一）“项目延续式”参与

公共突发事件的突发性、不确定性、危害性等为其治理增加了难度，也使得社会组织在参与公共突发事件治理时方式受限。大多数社会组织通过继续为社区提供以往签约项目服务内容的方式，参与到突发公共事件治理中来。这种模式下，社会组织既“延续”了以往的项目内容，又参与了公共突发事件的治理。在突发公共事件发生之前，社会组织通过提供的服务内容实现了与社区日常工作的高度融合，与社区有了较为深度的合作，因而在突发公共事件发生之后能够“无缝融入”到社区工作中。例如，成都市爱有戏社区发展中心按照项目依托为社区弱势人群提供照顾服务，同时还在疫情期间为社区做支持性社区营造，这样社会组织能够及时融入式地支持社区的疫情防控工作，利用社会组织优势搭建资源对接平台，整合各项社会资源，为社区防疫工作做好充分的资源对接工作。

（二）“利用专业优势”参与

在这类参与过程中，社会组织所提供的服务内容具有一定专业性和针对性，而社区可能很难或无法提供，社会组织通过直接为社区提供其专业的服务来参与公共突发事件的治理工作，而不是依托于原有的社区项目。例如疫情防控期间的管制措施给精神障碍者家庭造成取药、就诊等诸多不便。成都市青白江区青草综合社区服务中心作为提供精神障碍社区康复的专业机构，及时调整服务策略，开展线上心神安宁法教学、精神疾病用药指导等专业服务。都江堰福源社会工作服务中心推出“彤馨协力”援鄂医务人员家属关爱计划，将服务对象瞄准援鄂医护人员及家庭，为其提供针对性的专业服务。还有一些社会组织为减轻社区在突发公共事件治理中面临的大量烦琐性工作，将部分工作内容标准化，开发在社区应用的具有普适性的专业工具包。例如，成都市温江区新济源社会工作服务中心成立数据统计组，积极协调指挥组、信息分析组、传播组、外勤巡逻组、隔离支持组、后勤保障组等，把每一个组的工作、任务、岗位、标准以及流程做成工具包，支持社区的具体工作。成都市武侯区同行社会工作服务中心开发了9种专业工具，如社会工作者参与新冠病毒肺炎防控的要则、疫情服务手册、公共卫生社工服务工具包等，从而为社区更好应对疫情提供工作手段和工具的支持[16]。

（三）“组织联动式”参与

在疫情防控中，枢纽型社会组织主动联系合作的区县和街道，了解政府的部署和工作需求，然后将区域内培育和服务的社会组织串联起来，构建专业助力网络。例如，成都市常青树社会工作服务中心作为八宝街、草堂路等社区的枢纽型社会组织，积极号召并组织在社区执行项目的各个社会组织发挥自身作用、主动参与疫情防控。大邑县创新社会发展中心在疫情防控期间联合16家社会组织，成立了大邑联合抗疫志愿服务聚合平台，构建了“街道社区+联合抗疫志愿服务平台+专业青年志愿者”三方联动机制，实现了以平台统筹联动，链接各方资源，联动参与抗疫[17]。

二、社会组织有序参与公共突发事件治理的困境

社会组织参与突发公共事件治理可以提升政府治理效率，弥补政府在突发公共事件治理中的不足。但是大多数社会组织对政府有较强的资源依赖性，缺乏独立性和主体能动性。根据访谈结果发现，社会组织在参与突发公共事件治理时存在能力、资源和资金等方面的障碍，限制了社会组织作用的发挥。

（一）专业培训缺失，社会组织应急能力不足

一方面，大多数社会组织未经过公共突发事件治理应对的专业培训，在参与公共突发事件时面临专业能力建设不足、价值观念受到碰撞、服务规范不完善等挑战，在公共突发事件中难以提供较为及时和专业的服务。另一方面，不同的社会组织由于其外部环境存在着差异性，其所掌握并且能够调动的资源也存在着较大的差别，在参与治理突发公共事件时的资源调动能力和应急能力也参差不齐。比如常态化项目化的社会组织一般比较缺乏处理重大突发公共事件的经验，组织内部的人才、物质等资源一般根据其服务对象来进行配置，服务范围也比较有限，而突发公共事件中服务范围扩大，服务对象增多，以往的人才、物资配备难以满足公共突发事件中服务对象的各种需求，资源得不到有效整合，社会组织参与治理突发公共事件时比较混乱无序，参与治理效果不佳。

（二）信息传递不充分，社会组织社会公信力不强

由于突发公共事件的突发性，各社会主体之间掌握的信息并不对称。一方面，在社会组织与政府之间，会产生由于信息不对称而导致出现资源配置不合理、社会组织效能激发不全面、“心有余而力不足”的情况。另一方面，由于公众和社会组织之间存在信息传递障碍，公众的需求难以被社会组织精准捕捉，社会组织行为背后的逻辑也未被公众完全了解，使得社会组织公信力不强，这给社会组织参与公共突发事件治理带来了障碍。

（三）缺乏组织间沟通平台，社会组织间难以形成合力

虽然社会组织在突发公共事件发生时表现出积极地参与治理意愿，但是由于社会组织之间对接和共享资源的平台缺乏，社会组织之间传递资源的渠道单一，使得社会组织参与范围有限。社会组织的参与多以零星的小规模参与为主，存在参与内容重复，覆盖面较小的特点。社会组织种类繁多，缺乏沟通交流平台，在应对突发公共事件时，社会组织间难以形成合力。

（四）资金来源单一，社会组织自我赋能能力较弱

多数社会组织面临着活动经费不足、经费结构不合理等问题，且大部分社会组织并没有用于参与公共突发事件治理的专项资金。社会组织的资金来源大部分为政府购买，资金来源单一，社会组织对政府资源“依附式”特征明显。尤其在突发公共事件时，大多数社会组织的配套设施不健全、工作任务繁重，不能有效地进行自我赋能，社会组织参与突发公共事件治理的持续性和有效性不足。

三、社会组织有序参与突发公共事件治理的路径

（一）为社会组织提供培训学习机会，提升社会组织参与能力

政府应出台相应政策，给予社会组织参与治理突发公共事件培训的机会。比如：政府每年可组织专业人士为社会组织免费进行应急能力提升培训，同时构建社会组织进入和退出的年度考核机制，从服务能力、内部管理能力、链接资源能力、突发事件响应能力等方面对社会组织进行培训与考核。对于考核不达标的社会组织给予一定学习和提升计划，帮助其掌握相应的能力和技术。同时，在原有的社会组织分级工作的基础上，推动不同级别的社会组织的学习交流制度，组织优秀社会组织分享参与治理公共突发事件的经验。

（二）建立社会组织参与公共突发事件治理的信息化数据平台

利用大数据、物联网、区块链等技术手段，将现有的应急信息平台和数据进行整合，构建系统化的社会组织参与突发公共事件的信息化平台和通道。比如，完善社会组织参与公共突发事件治理数据库，搭建数据化信息平台，系统地展现社会组织参与治理公共突发事件的过程。平台实现多方参与和资源供需双方实时情况展现，在实现信息资源对接的同时，可以接受民众的监督，增强社会组织社会公信力。

（三）发挥枢纽型社会组织作用，推动社会组织协作组织平台建设

政府应重视枢纽型平台的建设，培育一批枢纽型社会组织，并对现有的枢纽型社会组织加大扶持力度，构建以枢纽型社会组织为核心的社会组织协作组织平台，使社会组织在突发公共事件治理中的协作更加常态化。以枢纽型社会组织为中心，聚集政府部门、社会组织以及社区的力量，形成以政府部门为主导，社会组织和社区协作的互助支持平台，并在突发公共事件结束之后，将其转入常态化运作，使之成为社会组织参与突发公共事件治理的重要支撑。（见图1）

图1 社会组织参与公共突发事件协作组织平台图

（四）设立社会组织参与突发公共事件治理专项基金，拓宽社会组织资金来源渠道

目前，社会组织运作资金主要来源于政府基金、政府购买和政府补贴奖励，渠道较为单一。在鼓励社会组织参与突发公共事件治理时，应多元化拓宽资金来源渠道，为其予以充足的资金支持。具体而言，政府部门可以帮助社会组织设立参与突发公共事件治理化专项基金，资金来源部分是政府财政拨付，更大部分是公开的社会捐赠，实行“专人管理、专户储存、专账核算、专项使用”，资金使用过程、原则、项目评估等一系列问题参照中小企业专项资金管理办法执行。