关于首次登记历史遗留问题的分析及对策

王海 严剑锋

摘要：针对因历史遗留问题导致的不动产“登记难”，基于自然资源部下发的政策文件，结合南京实际情况，对涉及首次登记的不动产历史遗留问题进行剖析。从审核要件材料的角度出发，分析了所需各项材料的原由及对应的政策支撑，对缺乏要件材料的各类情况进行细化，研究对应的解决对策，着力构建涉及首次登记的不动产历史遗留问题解决的长效机制。

关键词：不动产;首次登记;历史遗留问题

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）10-0017-21 收稿日期：2021-08-30

1 引言

不动产统一登记自2016年6月正式实施，实现了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。一方面，随着机构及职能合并，各类登记问题集中汇总到统一登记机构，给登记机构的日常工作带来巨大挑战;另一方面，原在土地、房产部门未解决的登记难题，职能统一后须由不动产登记机构研究相应的对策，破解历史原因导致的办证难题，解决群众的焦点诉求。在国家政策的指引下，解决登记相关历史遗留问题已是刻不容缓。不动产登记一直都是以相关法律法规作为登记的依据，《物权法》颁布后，国家对原房产登记及土地登记的相关法律法规进行了整合，先后颁布了《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等法律法规，规范了不动产统一登记行为。但在实际登记实务中，如何解决因申请要件材料、手续不齐而导致不动产无法登记，仍要根据不同历史时期的政策分析研究。2021年初自然资源部印发了《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（以下简称《通知》），对不动产历史遗留问题的解决提出了指导意见。同时，理论研究及相关实践也开展起来，如李文婧指出在连续登记原则的前提下，不宜因开发企业欠缴土地出让金等不予首次登记，从而影响购房人财产安全。杭州市西湖区通过流程梳理，对难点、卡点进行分析，出台折中简化方案，解决了公寓安置房历史遗留问题。浙江联合多部门通过专题会议研究解决方案，将问题分类型、分批次后逐步化解。针对此类问题，《通知》明确了按照“证缴分离”原则，在有关部门追缴土地出让价款和税费的同时，办理不动产登记手续，从而保障购房人的权益。《通知》从顶层设计层面给出总原则，但是具体的路径及操作办法仍需各地根据实际制定。本文主要结合南京市不动产登记实务对国有土地上的首次登记不动产历史遗留问题进行分析，主要探讨前端原因中的缺少土地权属来源材料、缺少规划及竣工材料的解决路径，提出具体的对策，为解决类似问题提供模式参考。

2 研究问题界定

2.1 问题成因

《不动产登记暂行条例》将登记类型分为首次登记、变更登记、转移登记等，在所有不动产历史遗留问题中，大部分均涉及房屋等建筑物、构筑物的登记，其中又以首次登记为主。《民法典》第232条明确规定了非基于法律行为取得物权再次处分的物权变动规则，即不经登记虽然已经取得物权，但如果意欲发生在后处分，则必须首先完成在先登记。质言之，很多企业、单位原已把名下房产转让给个人，部分已办理了房产证，但土地手续未办理，现受让人办理不动产权证时，需完善原土地手续。另外，因资产显化及统计的政策要求，很多单位亟需辦理历史自建房的首次登记，但建房当时的手续并不齐全。

问题的历史成因在于原分别登记时期，土地、房屋等建筑物、构筑物未办理登记，现因政策变化，权利人无法提供满足现要求的申请材料，导致登记端因缺少申请要件材料而无法办理不动产登记。

2.2 问题分类

《不动产登记暂行条例实施细则》中明确了国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记主要应提交土地权属来源材料、建设工程符合规划的材料、房屋已经竣工的材料、房地产调查或者测绘报告、相关税费缴纳凭证及其他必要材料。因历史原因导致不动产登记难的主要原因是前三项资料的缺失或是认定标准不明确。

3 规范路径及实践分析

3.1 土地权属来源材料不齐的解决方案

《通知》中对土地手续不全的经适房、安置房、单位自建的房改房、集资房及其他建设项目用地补办手续给出了指导意见。实践中情况更为复杂，很多用地无手续但项目早已建成，有的后期又发生改扩建。根据南京土地管理历史沿革及近年的各项政策，按不同时间段分类探讨。

（1）在1993年4月30日南京市开展土地总登记前已实际使用土地缺少权源材料的，企业性质、土地用途后续未发生改变，且在国有建设用地范围内的，按实际使用现状调查，由申请人出具具结书，经公告无异议或异议不成立的，确认国有建设用地使用权，按划拨用地进行登记，其余的应补办相关土地手续。

（2）在1993年4月30日南京市土地总登记后已实际使用土地具备房屋产权证或满足房屋登记权源材料的，土地使用范围按现状进行调查，房屋竣工时符合划拨用地目录的，由申请人出具具结书，经公告30个工作日无异议或异议不成立的，确认国有建设用地使用权，按划拨用地进行登记，其余的应补办相关土地手续。

3.2 建设工程符合规划不齐的解决方案

3.2.1 建设工程符合规划的材料分类

（1）1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施前政府各级建设主管部门颁发的建筑执照、修缮许可证等建设工程批准手续。

（2）1990年4月1日至2004年9月30日间，南京市实施建设工程规划许可正、副本制，建设单位先领取规划许可证副本，房屋建成并通过规划验收后换发规划许可证正本;2004年10月1日起取消了建设工程规划许可正、副本制，改为直接核发建设工程规划许可证，建设工程竣工后，经规划部门验收合格，出具“建设工程规划验收合格书”;2013年2月改为“建设工程规划核实合格书”，在此期间建设的房屋应提交建设工程规划许可证及“建设工程规划验收合格书”或“建设工程规划核实合格书”。

3.2.2 缺少建设工程符合规划材料的解决方案

（1）1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施前建设的房屋，原则上认可现状，符合规划可以保留的，规划资源主管部门出具规划认定意见，不再补办规划相关手续。

（2）1990年4月1日之后建设的房屋，经规划资源主管部门认定符合规划要求的，由房屋建设单位委托房产测绘部门对房屋现状实测，再委托有资质的建筑设计单位出具与现状一致的平、立、剖图纸，以房产委托测绘成果和平、立、剖图纸向规划资源主管部门申请规划确认。规划资源主管部门按房屋性质分类处理，如房屋属于公益类的，免于处罚程序，可按现状予以确认，出具规划确认意见函，不再补办相关规划手续。如房屋属于非公益类的，履行违法建设查处程序，报市政府同意后按现状予以确认，出具规划确认意见，不再补办相关规划手续。不动产登记时以规划确认意见函及经规划确认的平、立、剖图纸作为建设工程符合规划的材料。

（3）已取得规划许可未经规划核实，根据《通知》精神，按规定能够补办规划验收手续的应依法依规处理并补办规划核实手续;对于确实已无法补办规划验收（核实）手续的，由规划资源主管部门核实后对符合规划的房屋按程序出具符合规划的意见函代替建设工程规划许可及验收（核实）材料。

（4）对于文物、轨道交通、河道水库保护等管控范围内的历史建筑，在管控范围确定前已存在的，按照上述办法完善规划手续后，登记时不再征求轨道交通、文物、河道管理等部门的意见;否则应征得上述管控范围管理职能部门同意确权保留意见后，方能补办相关规划手续。

（5）解放前的建筑或文物沿用至今的，规划按现状予以确认，同时应对建筑用途予以确认，出具规划确认意见。

3.3 房屋已经竣工的材料

3.3.1 房屋已经竣工的材料分类

根据《建筑安装工程质量检验评定统一标准》及南京市政府70号文要求，南京市在1987年开始进行建筑工程质量监督。1993年建设部令第29号《建设工程质量管理办法》要求强制进行质量监督。2000年4月7日建设部令第78号《房屋建设工程和市政基础工程竣工验收备案管理暂行办法》要求建设工程竣工后必须进行竣工验收备案。因此，在不同时期房屋已竣工的证明材料形式不尽相同，登记实务中按照建设工程竣工时间段分类探讨。

1987年以前竣工的房屋由建设单位自行组织验收，提交单位组织竣工验收的材料作为不动产登记的竣工验收证明材料;1987年到1993年3月间竣工的房屋可提交“单位工程质量综合评（核）定表”“单位工程竣工验收证明书”或自行组织竣工验收的材料作为不动产登记的竣工验收证明材料;1993年3月到2000年4月7日间竣工的房屋应提交有工程质量监督站核定结果或监督意见的“单位工程质量综合评（核）定表”或“单位工程竣工验收证明书”;《南京市房屋建筑工程竣工验收及备案管理细则（暂行）》要求自2000年11月1日起，新建、改建、扩建的房屋建筑工程，均须进行竣工验收及备案，领取“南京市房屋建筑工程竣工验收备案表”后方可办理房屋产权登记手续，对于2000年4月7日到2000年11月1日竣工的房屋，建设单位不能提交“房屋建筑工程竣工验收备案表”的，在申请房屋首次登记时也可以用有工程质量监督站核定结果或监督意见的“单位工程质量综合评（核）定表”或“单位工程竣工验收证明书”代替。2000年11月1日后竣工的房屋提交“房屋建筑工程竣工验收备案表”。

3.3.2 房屋竣工材料不齐的解决方案

（1）2000年4月7日前竣工的房屋，当事人对房屋质量予以承诺并提交依法成立的房屋安全鉴定机构出具的房屋安全鉴定报告，如房屋安全鉴定报告结论是房屋满足或基本满足安全使用要求的，申请不动产首次登记时以房屋安全鉴定报告作为房屋已经竣工的材料。

（2）2000年4月7日到2014年12月31日间竣工的房屋，在相关职能部门指导下，能补办房屋竣工验收手续应予补办。无法补办竣工验收手续的，对于公益性建筑，建设单位提供自行组织五方验收材料及报消防备案后，作为房屋已竣工的材料。对于非公益性建筑，缴纳相关规费和相关处罚后，由区建设主管部门在建设单位提供自行组织五方验收材料后组织相关单位进行会审后，以会审意见书作为房屋已竣工的材料。

（3）2014年12月31日以后竣工的房屋，原则上应办理房屋竣工手续后方可申请不动产登记，特殊情况报市政府同意后参照上款办理。

（4）公园景区内管理单位建设的景区配套建筑，以单位组织验收的材料或文物修缮意见或房屋符合安全要求的安全鉴定报告作为房屋已竣工的材料。

（5）解放前的建筑或文物沿用至今的，房屋经过修缮并取得修缮竣工验收报告的，可作为不动产登记的依据资料;未取得修缮竣工验收报告的，以文物修缮意见或房屋符合安全要求的安全鉴定报告作为房屋已竣工的材料。

（6）南京市对于面积小于300平方米的建设工程未强制要求办理竣工验收备案，因此可提供单位自行组织的竣工验收合格的材料，或符合房屋安全要求的房屋安全鉴定报告作为房屋已经竣工的材料。

4 结语

随着各地对不动产历史遗留问题的调研、收集，问题类型多种多样，给对策的出台增加了较大难度。需进一步区分、细化、整理不同类型的不动产历史遗留问题，结合法律法规、新出台的政策及登记相关的技术标准等分类研究处理方法。在登记端环节，加强不动产登记质量管理，做到提速增效与登記质量同步推进。

参考文献：

1.李文婧.历史遗留项目不动产登记的实证方案与规范选择.中国土地科学.2021.06

2.谢宏.杭州市西湖区解决登新公寓安置房历史遗留问题.浙江国土资源.2021.02

3.李风 胡盛东 汪芝萍.浙江加快化解不动产登记历史遗留问题.中国自然资源报.2021.08.04

作者简介：王海、严剑锋，南京市不动产登记中心。