金砖国家的税收风险分析

薛伟

【摘要】东道国的税收营商环境是决定企业境外税收风险的关键性因素， 税收协定是解决企业涉税争议的有力工具。 本研究以金砖国家之间的税收协定和税收营商环境为切入点， 详细描述和分析金砖国家之间的税收协定与税收营商环境所带来的税收风险。 结果发现： 金砖国家之间的税收协定在常设机构认定时间标准， 股息、利息和特许权使用费等方面的征税税率以及协商程序上存在明显的差异; 税收营商环境既能反映企业显性和隐性的税收负担及其税收风险大小， 也能反映金砖各国之间的税收征管环境差异。 上述研究结果可以为进入金砖国家进行投资创业的企业的税收风险防范提供经验借鉴与理论参考。

【关键词】金砖国家;税收风险;税收营商环境;税收协定

【中图分类号】 F812     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）19-0154-7

从2010年“金砖五国”形成以来， 我国有越来越多的企业开始到其他金砖国家进行投资， 却疲于应对诸多不确定性风险。 实际上， 这些企业面临的税收问题已经成为其“走出去”的最大障碍， 尤其是近些年媒体频频报道了有关我国企业因税收问题导致“出海”失败或惨遭巨额损失的案件。 比如， 2011年中兴通讯在巴西遭遇2.5亿元的税务处罚事件， 小米公司在印度遭受的税务危机事件①。 之所以如此， 主要原因是我国企业对投资所在国的税收营商环境不熟悉， 或者是对两国之间签订的避免双重征税和防止偷漏税协定（Bilateral Double Tax Treaty， 简称“税收协定”）不了解， 从而遭受到东道国的税收歧视或不公平待遇， 使其本应享受的税收待遇未能享受甚至无法享受。

虽然金砖国家之间都互签了双边税收协定， 我国税务总局也发布了多份《国别（地区）投资税收指南》等文件帮助“走出去”企业解决境外投资的税收问题和涉税争议， 但这些企业在境外面临的税收环境和税收征管制度千差万别， 比如当地的税收征管与税收协定的执行力度、涉税争议解决的方式方法以及与税务官员沟通的渠道等具有很大的不确定性， 并掺杂了诸多非制度性因素。 正因如此， 我国企业若是在不了解其他金砖国家税收营商环境甚至不熟悉双边税收协定的情况下贸然“出海”投资创业， 难免会与其税务部门发生税收利益冲突， 最终势必会加大涉税风险和增加纳税成本。

鉴于此， 有必要从金砖国家的双边税收协定和税收营商环境视角， 分析它们的税收负担、税收征管机制与效率、企业需要承担的隐性税收成本以及涉税争议的有效解决途径等问题。

一、文献综述与理论分析

1. 双边税收协定的文献综述与理论分析。 理论上， 税收协定能够对规范和减少境外投资企业的税收支出以及降低税收风险发挥重要作用， 其主要表现在两个方面： 一是通过规范税收管辖权和明确受益所有人来避免纳税主体被双重征税[1] ; 二是通过税收协定有条件地设定股息、利息、特许权使用费等预提所得税税率（协定税率）， 消除涉税争议和降低跨国企业的税收负担。 但是， 对于国家之间税制结构的差异以及国内法对境外税收抵免措施的政策差异， 税收协定究竟能发挥何种作用这一问题， 学术界形成了不同观点。

第一种观点认为， 税收协定对投资具有激励效应。 税收协定能够在跨国并购中促进对外直接投资[2] 和外商直接投资流入[3] ， 保障跨国企业在境内外投资的合法权益[4] ， 此外， 还能满足投资方对投资项目的确定性需求和解决争端机制的有效性要求， 消除或减少双重征税[5] ， 对基础投资起到积极的重要推动作用。 所以， 税收协定既有利于降低“走出去”企业的税收负担， 也有利于解决“走出去”企业的涉税争议。

第二种观点认为， 税收协定对投资具有非激励效应。 这种观点主要来自与美国相关的税收协定研究， 比如税收协定抑制了美国企业的涉外投资活动并且对外商直接投资量有一定的反作用[6] ， 没有签订税收协定的国家也有大量的外商直接投资， 而且签订了税收协定的国家并没有显著的外商直接投资流入[7] 。 我国许多“走出去”企业对于税收协定在控制境外税收风险、提高投资收益方面的作用不够了解从而运用不足， 因此要完善税收协定并加大税收协定执行力度[8] 。

第三种观点认为， 税收协定有助于降低交易成本。 这方面的研究主要集中于企业如何更好地运用税收协定减少企业税收成本。 一是企业在充分理解税收协定的基础上， 实施专项税务筹划和商业安排并妥善解决涉税争议， 有效降低投资的税务成本和风险， 比如透视股息条款、利息条款、特许权使用费条款等重要协定条款[9] ; 二是“走出去”企业应该积极申请享受税收协定待遇， 这样可减少不必要的税收成本[10] 。

此外， 学者们还开始集中于双边税收协定向多边税收合作转变的分析研究。 比如， 金砖国家有构建多边税收协定的共同基础， 即其税收协定具有从注重保护来源国征税权逐步向居民国角色转变以及积极打击跨境逃避税行为的特点， 这有利于金砖国家之间的税收合作[11] 。 况且， 世界经济的发展使得国家之间的依赖性不断增强， “走出去”企业迫切需要多边协定来维护其利益[12] ， 以此来消除各国现有双边协定条款之间的限定差异所导致的税收成本巨大差异[13] 。 因此， 对于金砖国家的境外税收抵免规则， 应该基于金砖国家基本国情和现有合作方式来构建多边税收公约， 以期建立公平高效的国际税收体系[14] 。

2. 税收营商环境的文献综述与理论分析。 理论上， 从投資者视角来看， 营商环境反映了企业经营信息不对称的透明程度， 可以发挥向外部投资者传递投资信息的作用。 优良的营商环境能为企业经营创造便利、透明的投资环境， 恶劣的营商环境则会增加企业的经营风险。 当下的区域竞争是制度环境和制度供给的竞争， 金砖国家营商环境的改善尤其是税收营商环境的改善， 能够起到避免涉税争议和降低税收风险的效果， 从而促进沿线国家的经济增长并吸引优质外商进行直接投资。

企业投资目的国的税收风险不可避免地成为“走出去”企业生产经营活动的最大难题[15] ， 可以说税收营商环境已经成为“走出去”企业面临的最大风险。 因为对于我国绝大多数“走出去”企业来说， 在投资所在国都存在税收风险调控能力弱且对境外投资税收环境不了解的问题[16] 。 从对“一带一路”沿线国家的税收营商环境的研究成果来看， 东道国的税收执法环境会对我国“走出去”企业产生明显的经营风险[17] 。 除此之外， “走出去”企业不了解或不熟悉投资目的国的政治、经济甚至文化等制度差异， 也是导致其被东道国强制征税或重复征税的重要原因[18] 。

二、金砖国家之间的税收协定差异及税收风险分析

国家之间税收协定的签订为企业跨境投资涉税争议的解决提供了有力的工具， 有利于各国引入外资并促进本国经济发展， 对于金砖国家同样如此。 金砖国家都已建立起较为完善的协定网络， 截至2020年， 各国对外签订的税收协定数量分别是中国107个、印度95个、南非74个、俄罗斯80个以及巴西35个， 金砖国家相互之间也都签订了对应的税收协定。 本文对金砖国家间的双边税收协定条款进行差异性描述与对比分析， 主要目的在于防范税收协定中投资条款运用的税收风险并求同存异， 以寻找构建多边税收公约的理论前提条件。

在我国与其他四个金砖国家相互之间所签订的双边税收协定中， 关于人的范围、不动产所得、独立个人劳务以及外交代表和领事官员等四项条款， 从文字表述和条款设定角度看是无差异的; 其余23项条款在文字表述或具体条款内容上则存在差异， 主要是常设机构、股息、利息、特许权使用费和协商程序等五项条款。 这些差异是企业跨境投资应该重点考量的税收风險。 比如， 华为海外分支机构在俄罗斯被认定为常设机构的税务危机事件及其最后通过协商程序得以解决②， 充分说明了我国企业如果对税收协定条款差异理解得不到位将导致税收风险的发生。

1. 金砖国家之间税收协定中常设机构的认定时间标准。 金砖国家之间所签订税收协定中的常设机构可以划分为工程型和劳务型两大类型。 在工程型常设机构的认定时间上， 中国、南非、巴西和印度相互之间都是6个月， 但这四个国家与俄罗斯之间的认定时间不一致， 俄罗斯与中国之间是18个月、与南非和印度之间都是12个月、与巴西之间是9个月。 在劳务型常设机构的认定时间上， 中国与南非之间是9个月， 中国与其他三个金砖国家之间都是6个月， 除中国外的其他四个金砖国家之间没有此项规定。

2. 金砖国家之间税收协定中股息和特许权使用费的税率。 我国企业在其他四个金砖国家投资的过程中， 股息、利息和特许权使用费收入是最常见的投资收益形式， 属于消极所得部分。 当海外子公司向我国境内企业分配这些投资收益时， 若能充分理解税收协定中投资条款存在的差异性， 一定程度上能够避免被双重征税的税务风险和发生利益损失的风险。

（1）金砖国家对股息征税是按股息总额计税。 中国与巴西、印度和南非之间的税收协定规定股息的收入来源国税率为单一税率， 分别为15%、10%和5%， 而与俄罗斯之间签订的股息税率按照持股比例不高于25%和高于25%分别划分为10%和5%两档税率。 除中国之外， 其他四个金砖国家相互之间签订的税收协定的股息条款中， 南非与印度所签订的股息税率为10%， 南非与巴西以及俄罗斯签订的股息条款的差异主要表现在持股比例上。 其中， 南非与巴西的股息税率为10%的， 最低持股比例要求是30%， 而南非与俄罗斯的税收协定中则规定最低持股比例为25%， 其他持股比例情况下的股息税率都是15%。 而且， 金砖国家之间有四份税收协定（中国与俄罗斯、南非与巴西、南非与俄罗斯、巴西与俄罗斯之间的税收协定）均采用了多税率模式， 这与世贸经合组织（OECD）和联合国范本中采用的多税率模式基本相同， 即当受益所有人直接持有某公司的股份达到一定比例的条件时， 在该支付国的征税税率较持股比例低的情况下更少。 可见，金砖国家之间的股息税率最低为5%， 最高为15%。

（2）金砖国家对特许权使用费征税是按特许权使用费总额或商标使用权总额计税。 中国与其他金砖国家间所签订特许权使用费条款的差异主要也体现在税率上。 从表2可知， 中国与印度、南非签订的特许权使用费税率均为10%， 而与俄罗斯签订的特许权使用费税率为6%， 是最低税率。 特别情况是， 中国和巴西之间就特许权使用费签订的条款具体为， 若此特许权使用费是由于使用或有权使用商标而取得的， 则按商标使用权总额计税， 征税税率为25%， 是最高税率， 其他情形下的税率为15%。 特许权使用费在收入来源国的税率同股息一样也分为两档， 适用多税率的情况主要是看该特许权使用费是否与商标使用权有关。 其中， 巴西与中国、南非和印度之间的税收协定都规定， 如果该特许权使用费与商标使用权有关， 就在收入来源国采用更高的税率， 如果与商标使用权无关则可适用相对较低的税率。 从总体上看主要适用的税率为10%和15%， 中国和俄罗斯之间的税率相较于其他国家之间更低， 为6%。

3. 金砖国家之间税收协定中利息税率和协商程序条款。

（1）金砖国家对利息征税是按利息总额计税。 中国与巴西所签订的利息税率为15%， 是最高税率; 与印度以及南非所签订的利息税率均为10%， 与俄罗斯所签订的利息税率则为5%， 是最低税率。 其他四个金砖国家相互之间所签订税收协定中的利息税率差异较小， 主要是采用10%或者15%的税率。 总体来看， 不同于股息条款的规定， 金砖国家相互之间所签订税收协定中的利息税率比较单一， 限制性条件比较少。

（2）金砖国家之间税收协定中的协商程序条款。 中国与南非、巴西、印度、俄罗斯之间的税收协定规定， 不受缔约国国内法律的时间限制。 其他金砖国家之间， 除俄罗斯和印度之间有时间限制外， 其他九份双边税收协定都约定不受缔约国国内法律时间限制。 俄罗斯和印度规定该协议应于十年内予以实施， 而当前世界的主要趋势是要加强税务合作， 积极协商解决经济争端， 所以对于俄罗斯和印度之间十年的约定在未来可以不受缔约国法律的时间限制。

三、金砖国家的税收营商环境及其变化分析

1. 营商环境分数及其变化情况能够反映投资国的投资环境和改善能力。 营商环境是生产力的表现形式之一， 其优劣能够反映出一个国家（地区）的政策信息透明度、对外开放水平和经济发展潜力[19] 。 因此， 2003年世界银行首次发布《全球营商环境报告》， 从微观层面衡量了一个企业由开办、运营到终止整个生命周期所面临的制度环境， 其目的是客观度量190个国家（地区）的营商法规及其执行情况， 其中在2006年首次加入税收营商环境指标， 营商环境综合指标得分和国家排名情况备受跨境投资企业的关注。 本文将使用世界银行发布的2016 ～ 2020年的《全球营商环境报告》， 考察金砖国家的税收营商环境及其变化带来的税收风险， 为进入金砖国家投资的企业提供参考。 图1报告了世界银行发布的2016 ～ 2020年的《全球营商环境报告》中金砖国家的营商环境分数及其变化情况。

从图1中可以看到， 在金砖五国中， 中国和俄罗斯的营商环境分数最高， 说明这两国的营商环境相对要好; 巴西营商环境分数最低， 说明其营商环境相对较差。 中国和印度的营商环境分数有较大提高， 投资环境明显得到持续改善， 而其他三个金砖国家的营商环境分数提高不大。 即便如此， 俄罗斯的营商环境分数仍始终保持在接近80分。

2. 税收营商环境分数及其变化情况能够反映投资国的总体税收风险大小和征管环境的改善。 税收制度是衡量税收营商环境的重要组成部分， 对企业生产经营、资源投放以及利益获取等产生重要影响。 “纳税指标”能够较好地反映一个国家（地区）的税收營商环境情况， 具有较大的参考价值[19] 。 图2报告了2016 ～ 2020年金砖五国的税收营商环境分数及其变化情况。

从图2可知， 俄罗斯和南非的税收营商环境分数最高， 说明这两国税收营商环境总体透明度最好， 中国和印度次之， 巴西相对最差。 报告期间， 中国和印度在税收营商环境方面有了较大改善和提升， 其他三个金砖国家的税收营商环境改善或变化较小。

3. 纳税遵从成本分数及其变化情况能够衡量税收的征管效率和改善程度。 纳税遵从成本能够衡量一个国家（地区）的税收征管效率， 其高低可以反映企业因纳税事项而需要承担的隐性经济成本。 通常来说， 一个国家的办税手续繁简程度、纳税项目等直接体现了税收征管效率的高低。 “申报与缴税次数”（简称“纳税次数”）和“纳税时间”这两个指标可以反映企业的纳税遵从成本和纳税便利度， 是衡量税收征管效率比较有效的两个度量指标。

纳税次数反映了企业经营期间的所有缴纳税项和缴费次数之和、申报与缴纳方法、申报与缴纳频率及其涵盖机构数量， 是衡量一个国家（地区）税费征收机构管理效率的重要指标。 纳税次数是申报和缴纳等程序上复杂繁琐程度的一种体现， 会产生企业税费缴纳方面的风险问题。 图3报告了2016 ～ 2020年金砖国家的纳税次数及其变化情况。

从图3可知， 印度的企业纳税次数最多， 虽然其进行了大幅的纳税次数削减， 但仍旧保持在10次以上。 中国的企业纳税次数在2016年“营改增”后从9次下降为7次， 与南非基本持平， 二者成为金砖国家中纳税次数最少的国家。

“纳税时间”能够反映税务部门的行政效率和企业的管理成本， 可以综合地衡量企业因准备、申报和缴纳三种主要税项和强制性缴费所花的时间及其他与纳税相关的时间。 图4报告了2016 ～ 2020年金砖国家的企业纳税时间及其变化情况。

从图4可知， 巴西的纳税时间最长， 即使其近几年来大幅度缩短了纳税时间， 但企业在一年中所花费的纳税时间仍在1500小时以上， 纳税遵从成本比较高。 中国经过2016年“营改增”和2018年减税降费等税改后， 企业的申报和缴纳税费时间持续大幅减少， 总体在100小时左右， 说明中国企业的纳税时间最短， 纳税遵从成本最低。 其他三个国家的纳税时间总体上没有发生显著变化。

4.总税费率及其变化情况是考核税收营商环境的重要指标。 总税费率能够衡量企业在一个国家（地区）经营的税收总体负担， 是企业税费直接负担的体现形式。 企业的税收负担， 直接反映了该企业经济价值的流失程度和其所承受的经济成本， 是考核税收营商环境的重要指标。 为能够鲜明地描述出“一带一路”沿线国家的企业总体税费负担， 本文用世界银行发布的2016 ～ 2020年的《全球营商环境报告》中的总税费率 （企业纳税总额和强制性缴费之和占商业利润的比重）进行度量。 图5报告了2016 ～ 2020年金砖国家的总税费率及其变化情况。

从图5中可看出， 中国和巴西的总税费率最高， 达到了60%， 南非的总税费率最低， 不超过30%。 在总税费率变化方面， 中国和印度的总税费率明显降低， 企业税收成本也明显降低， 其他国家的总税费率基本没有变化。

四、研究结论与政策建议

1. 研究结论。 本文基于金砖国家的税收营商环境和金砖国家相互之间签订的税收协定， 分析了金砖国家的税收营商环境及其变化所带来的隐性税收风险， 以及税收协定中的常设机构认定时间标准以及股利、利息、特许权使用费条款和协商程序条款等的差异性所带来的税收风险， 得出如下研究结论： 其一， 金砖各国的营商环境总体上有明显的差异， 近些年来中国和印度都在持续大幅度地改善各自的营商环境状况。 俄罗斯和南非的税收营商环境最好， 巴西的最差。 在纳税遵从成本上， 印度的纳税次数最多， 巴西的纳税时间成本最高。 在企业税费支出成本上， 巴西最高， 南非最低。 其二， 税收协定中常设机构的认定时间标准以及股息和利息税率、特许权使用费征税税率都存在差异， 协商程序在受到各国国内法的影响效力方面也存在一定差异， 这些差异如果处理不当就会给跨境投资企业带来税收风险。

2. 政策建议。 本文针对上述结论提出如下政策建议： 一是在跨境投资前， 企业应该综合考虑营商环境所带来的各种影响， 尤其是税收营商环境可能给企业带来的税收成本和税收风险变化， 有效处理好税收争议问题。 企业要有效利用金砖国家税务合作的第十份机制性文件《金砖国家税务合作备忘录》及税收征管合作机制等新税收征管形式来降低企业税收风险， 主动持续地关注金砖国家的最新投资政策变动情况和营商环境的变化情况， 以及金砖各国的税收营商环境改善情况， 从而能够及时、稳妥地应对各种投资风险和外部环境变化。 二是我国税务机关应将大力改善税收营商环境纳入税收征管合作与涉税争议解决机制的框架内， 定期发布各国税收营商环境综合评估报告， 并将这一举措规范化、制度化， 从而提高企业经营效率、降低税收成本。 三是企業应详细掌握我国与其他金砖国家之间的税收协定条款和税收协定适用的限定性条件， 区分经济收益对象的适用政策， 积极主动地保持与主管税务部门的联系， 获取明确的政策适用解释， 降低税收不确定性风险。 四是对于涉税争议， 在多边税收协定中要有专门的条款予以解决， 可参照《北欧税收公约》和《欧共体仲裁公约》的具体做法， 建立多边协商模式， 促使涉税争议牵涉的缔约国多方均参与涉税争议解决的协调， 启动一个全体缔约国共同参与的多边协商程序。 同时， 还要规范常设机构、股息、利息等条款的认定标准， 契合国际通行做法和基本原则。

【 注 释 】

① 中兴通讯税务事件参见中兴通讯2011年财务年报的披露;小米公司税务事件参见国家税务总局网站《“一带一路”话税收》栏目中小米公司总裁雷军对事件的亲述（http：//www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c2613983/content.html）。

② 华为税务危机事件见宁德市国家税务局的新闻报道《海外投资：知己知彼防范税收风险》（http：//www.fj-n-tax.gov.cn/admin/vfs/nd/content/contentTemplate.jsp？CategoryId=1030580&ContentId=1089125&siteName=nd）。

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