论粤港澳大湾区金融科技“监管沙盒”合作机制

郑剑辉

【摘要】近年来金融科技已成为粤港澳大湾区经济发展的突破口， “监管沙盒”则是监管金融科技新业态发展的可行性选择。 构建大湾区跨境金融科技“监管沙盒”合作机制， 推动大湾区金融合作创新与金融风险防控非常必要。 现阶段大湾区已具备良好的经济与政策基础、较高的金融科技发展水平、稳固的金融科技合作模式等条件， 鉴于监管体系、监管标准、协调沟通等制约因素， 建议大湾区先确立与协调沙盒监管主体， 然后打造信息共享与风险监测预警平台， 最后从单一通行证、联合沙盒准入与运行、消费者保护等方面构建金融科技“监管沙盒”合作机制。

【关键词】金融科技;监管沙盒;金融监管改革;先行先试;单一通行证

【中图分类号】 F830.2     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）19-0141-8

一、引言

近年来， 金融科技加速了科技在金融领域的应用， 但其伴生的金融风险呈现出隐蔽性与复杂性， 使得监管部门对金融科技的监管存在一定的难度。 因此， 监管部门必须在监管体制、监管手段、监管主体等方面作出调整。 但是， 如果金融监管过于严格， 又会扼杀金融创新。 那么， 如何平衡金融风险防范与金融科技创新成为新的监管命题。 2015年11月英国行为监管局首次提出了“监管沙盒”， 它是一种能够防控金融风险与促进金融创新的监管模式。 随后， 我国香港、北京、山东等地也开展了金融科技“监管沙盒”的试点探索， 并取得了一定的成效。 作为我国科技、资本与人才集聚程度最高的地区之一， 粤港澳大湾区（本文中也称“大湾区”）具有先天的金融与科技互补优势。 金融科技合作发展将是大湾区建设发展的重要环节， 它肩负着打通三地经济“血脉”的使命。 在2020年5月中国人民银行、银保监会等发布的《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》中， 强调了要促进粤港澳大湾区金融市场互联互通， 提升金融服务创新水平， 防范跨境金融风险。 其中， 关于如何加强大湾区金融监管的合作， 推动金融科技“监管沙盒”模式的建立等问题， 引发了业内的广泛关注。 因此， 在大湾区构建金融科技“监管沙盒”合作机制， 推动大湾区金融市场的互联互通， 利用沙盒模式鼓励金融创新与金融风险防控， 对我国金融体制深化改革具有重要的战略意义。

在英国首次提出“监管沙盒”后， 国内外学者便开展了对“监管沙盒”的研究。 监管机制的不确定性成为创新金融产品发展的阻碍因素， 然而英国行为监管局提出的“监管沙盒”模式既能推动金融创新， 又能控制金融风险， 并有效保护金融消费者的利益， 显然它是一种创新型的金融监管模式[1] 。 在英国监管沙盒的运行过程中， 沙盒制度能与其现有的法规相匹配。 监管部门通过与金融企业的互动， 能更好地了解创新产品的运行， 并完善现有的监管机制， 进一步保障创新产品的发展[2] 。 如果我国能合理借鉴“监管沙盒”制度， 不失为一条解决目前金融科技监管困境的可行路径。 根据我国先行先试的金融改革理念， 沙盒的引入应先选择部分重点地区进行试点， 总结成功经验后， 再在全国范围内推广运行[3] 。 在国内监管沙盒试点中， 山东省泰山沙盒是世界上第一个基于区块链的产业沙盒， 通过利用区块链测试系统， 防范、识别、处置区块链产业应用的风险。 从泰山沙盒的实践来看， 产业沙盒可弥补监管技术的不足， 让监管变得更有效， 因此“产业沙盒+监管规则”模式是地方金融科技监管的可行路径[4] 。

基于大湾区经济建设的战略目标， 国内学者也提出了不少关于大湾区金融合作的建议。 现阶段大湾区的经济发展与国外知名金融科技区域仍存在一定的差距， 因此要在湾区内开展绿色金融合作， 推动广东省绿色产业与港澳金融市场要素双向联通， 促进大湾区经济可持续发展[5] 。 在国家政策的推动下， 近年来大湾区金融合作已具备优势互补的经济与政治基础。 但是， 三地金融合作仍存在社会制度、经济水平与法律体制方面的差异， 需制定具有前瞻性的战略规划， 运用金融科技的力量联动三地经济[6] 。 加强大湾区金融科技协同发展能加快区域金融合作步伐， 但三地协同发展仍存在生产要素对接不畅、合作模式未落实等问题。 因此， 三地应加强生产要素互联互通， 引导创新产业合作发展， 推出更多鼓励金融科技创新的政策等[7] 。

综上所述， 近几年国内学者的研究重点在于地方沙盒试点的实践探索， 并提出了不同的中国版“监管沙盒”设计路径。 然而， 关于区域“监管沙盒”合作联动模式的研究几乎空白。 同时， 现阶段大湾区经济合作发展是国家的重要战略支点， 大湾区已具备先天的金融科技优势， 但关于大湾区金融科技合作发展的研究也比较少。 因此， 探究区域“监管沙盒”合作机制的构建， 助力大湾区金融科技创新合作发展， 对于大湾区乃至我国其他区域的经济合作发展具有重要的借鉴意义。

二、“监管沙盒”模式的界定与流程

“监管沙盒”是指在一个可控的安全空间内， 监管部门设置必要的申请准入条件， 允许创新产品开展测试运行， 并根据测试成果的评估确定创新产品能否向外推广[8] 。 根据国际沙盒实践的经验来看， 金融科技“监管沙盒”是具备前瞻性的创新监管模式， 它不仅能帮助金融企业实现合规的金融科技创新， 还能丰富金融监管部门的监管方式， 提高金融监管水平。 近几年， 我國也逐渐开展了金融科技“监管沙盒”的试点探索。

本文整理了“监管沙盒”模式的运行流程， 主要包括申请、测试、退出三个阶段（见图1）。 每个阶段都有严格的规范与步骤， 以确保项目的正常实施。 第一， 申请阶段。 监管部门初步审核金融科技企业提交的测试信息， 包括业务种类、合作企业、合同协议、资金管理等。 如果审核通过， 监管部门将与测试企业协商详细的运行方案， 比如项目测试指标、报告要求、项目评估方法等。 第二， 测试阶段。 在项目测试过程中， 监管部门将对测试企业进行持续的监控。 测试企业需要定期向监管专员进行书面汇报， 汇报内容包括企业状况、项目进展、测试指标、测试成果等。 若测试企业出现与初期运行方案不一致的违规问题， 对未及时整改的测试项目强制终止， 退出沙盒测试。 第三， 退出阶段。 经过监管部门或者相关专家的评估， 如果项目测试效果理想， 测试企业会被授予业务运行许可证， 允许在其他市场进一步推广， 否则退出测试， 或者选择在下一期继续测试。 同时， 在整个沙盒运行过程中， 监管部门还能充分了解创新金融业务的模式， 识别其内在的风险， 进而及时修改现有的监管规则， 全面完善金融监管体系[8] 。

三、大湾区构建金融科技“监管沙盒”合作机制的必要性与可行性分析

（一）必要性

1. 推动区域金融科技的创新融合发展。 “监管沙盒”模式能为金融企业提供容错试错的环境， 帮助创新金融产品快速进入市场， 减少产品开发时间， 降低金融创新成本[9] 。 创新的金融科技成果也会吸引更多人才、资金与技术流入， 形成良性的金融发展循环， 进一步推动金融科技对大湾区传统金融的转型升级。 此外， 随着大湾区金融科技合作的不断加深， 跨境金融交易活动变得更加频繁， 交易方式呈现多样化， 对跨境生产要素流动的要求也越来越高。 在区域内构建金融科技“监管沙盒”合作机制， 能克服三地跨境金融要素流动的制度与空间障碍， 促进创新跨境金融科技产品的互联互通， 为粤港澳大湾区成长为国际科技创新中心提供有力支撑。

2. 提升区域跨境金融风险的防控能力。 一方面， 在金融稳定发展的过程中， 我国正处于全面防范金融风险的重要阶段。 现有的监管模式難以匹配高速发展的金融科技， 因此引入国际先进的“监管沙盒”模式， 把传统的事后监管模式转变为事前监管模式， 能提升金融科技的监管效率[10] ， 为大湾区金融科技合作发展提供保障。 另一方面， 在大湾区金融科技融合发展的过程中， 由于大湾区处在“一个国家、两种制度、三个法域”的特殊环境下， 区域内金融交易主体、产品、资金等异常复杂， 更容易引发跨境金融风险， 给三地金融监管部门带来更大的挑战。 基于此， 应建立金融科技“监管沙盒”合作机制， 联动三地金融监管部门， 加强区域金融监管合作， 共同破解跨境人流、物流、信息流与资金流合作的监管难题， 全面开展跨境金融风险的防控。

3. 符合我国金融体制改革的理念。 现阶段我国正在探索金融体制改革的路径， “监管沙盒”正好是一种创新的金融监管模式， 既能推动金融创新， 又能提高监管能力[10] 。 因此， 粤港澳大湾区正肩负着我国金融体制改革的重任， 在真实的金融市场开展金融科技“监管沙盒”模式， 作为我国金融体制改革的试点， 为我国宏观层面的金融体制深化改革积累宝贵的经验。 此外， 跨境沙盒合作机制又是一种崭新的区域金融合作路径。 在大湾区内， 建立区域跨境沙盒测试机制， 联动三地金融监管部门， 推动区域金融科技创新融合发展。 跨境沙盒合作的经验能为大湾区探索其他金融合作项目提供可复制的方案， 比如资本市场开放、数字货币跨境支付、跨境资金流动等， 逐步在大湾区内开展先试点、再总结、后推广。 可见， 大湾区正扮演着我国金融体制改革“排头兵”的角色， 金融科技沙盒合作机制符合我国现阶段金融体制先行先试、逐步探索的改革理念， 能为我国构建特色金融体系贡献重要力量。

（二）可行性

1. 大湾区具有良好的基础条件。 在经济上， 粤港澳大湾区是我国对外开放的新前沿， 连接香港、澳门与广东9个城市的一个湾区经济集群。 截至2019年底， 粤港澳大湾区拥有不到全国0.6%的面积与不到全国5.1%的人口， 但是能够创造出超过10万亿元的GDP， 占全国的12%， 人均GDP接近全国的2.5倍， 这为区域合作发展提供了良好的经济条件[11] 。 在政策上， 从2016年起我国政府陆续发布了一系列助力粤港澳大湾区合作发展的政策， 如2019年的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（简称《纲要》）、2020年的《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》（简称《意见》）。 从最初的“湾区发展计划”与“湾区经济”的理念形成， 到现阶段的湾区经济合作已成为国家重要战略支点。 在人力资源上， 大湾区不仅拥有中山大学、华南理工大学等国内重点高校， 还有香港大学、香港科技大学等位居世界前100名的高校， 能为构建金融科技“监管沙盒”合作机制不断输送优秀的金融科技人才。

2. 大湾区金融科技发展水平较高。 从大型金融机构来看， 大湾区有3家商业银行入选“2020年全球银行品牌价值100强”， 分别是招商、平安与香港恒生银行; 还有3家保险集团入选“2020年全球保险品牌价值100强”， 分别是平安、太平与香港AIA保险。 从大型金融科技企业来看， 大湾区有5家大型金融科技企业进入“2019年胡润全球独角兽榜”， 比如微众银行、空中云汇、我来贷等。 从金融科技区域发展程度来看， 根据2018年6月浙江大学互联网金融研究院联合浙江互联网金融联合会共同发布的《2018全球金融科技中心指数》， 2018年大湾区金融科技中心总指数高达72.9分， 在全球17个金融科技区域中排在第5名， 其金融科技产业指数、体验指数和生态指数分别居全球金融科技区域第6名、第3名、第6名[11] 。 可见， 粤港澳大湾区已在世界六大金融科技区域（长三角地区、旧金山湾区、京津冀地区、大伦敦地区、粤港澳大湾区、纽约湾区）中占有一席之地， 总体实力不容小觑， 能够为率先构建金融科技“监管沙盒”合作机制提供有力的支撑。

3. 大湾区金融科技合作不断稳固。 近年来， 大湾区金融科技的合作发展不断加快， 尤其是跨境金融服务合作的成效较为显著， 为三地居民与企业提供了便捷、安全的金融服务。 在人流、物流与资金流合作方面， 消费、汇款与支付在三地居民财富中双向流动将成为金融科技企业关注的焦点。 其中， 移动支付是金融科技合作发展的重要基石。 比如， 2018年9月腾讯金融科技和中国银联合作， 推出第一个支持香港用户在内地进行消费交易的支付平台——微信香港钱包， 该钱包具有信用卡还款、快速支付、双向跨境移动支付等功能。 在信息流与资金流合作方面， 可信数据交换平台推动数据资源开放共享与信息流通， 促进跨行业、跨领域、跨地域的大数据应用。 比如， 2018年9月中国人民银行深圳市中心支行与平安银行、渣打银行等金融机构共同推出“粤港澳大湾区贸易金融区块链平台”， 为企业提供应收账款、结售汇业务等多种贸易与融资活动， 且操作流程简单、审查时间短。

4. 大湾区具备构建“监管沙盒”合作机制的优势。 在沙盒实践方面， 作为世界金融中心的香港是我国最早实施“监管沙盒”的地区。 2016年香港金管局推出“监管沙盒”， 在我国沙盒实践上已先行一步。 广东省与澳门地区可借鉴香港的经验， 结合地区情况探索地方“监管沙盒”模式， 推动地方金融科技监管改革。 在监管合作方面， 早期深圳与香港不断探索了跨境金融监管合作。 2016年深港通的开通， 两地交易所在《监管合作备忘录》的基础上， 签订了《监管合作补充协议》， 确立了两地金融监管合作机制。 2017年深圳市金融办与香港金管局在深圳举行座谈会， 首次在金融科技发展方面达成监管合作共识， 并进一步探索了两地金融科技跨境监管方式。 总之， 香港沙盒实践与深港监管合作经验将助力大湾区加快构建金融科技“监管沙盒”合作机制。

四、构建大湾区金融科技“监管沙盒”合作机制的制约因素

（一）监管体系的差异

从监管模式看， 内地金融监管模式属于分业监管， 并设有金融稳定发展委员会进行协调工作， 形成了分业监管向协调监管的演变过程[12] 。 香港的金融监管模式与内地相似， 也属于分业监管， 监管部门分工明确， 但缺乏独立的协调机构。 澳门则采用统一监管模式， 在小范围金融体系中以较小的成本获取更好的监管效果。 因此， 在不同的金融监管模式下， 如何协调沙盒合作的监管主体， 避免监管重叠与真空， 是沙盒合作机制的一项难题。 从监管权限看， 在内地实行以中央为主、地方为辅的双层金融监管体制。 中央金融管理部门制定统一的监管规则与指导实施， 地方金融管理部门在监管职责范围内制定具体实施细则与操作办法[12] 。 如果在内地开展跨境支付、跨境理财等创新金融科技产品的入盒申请， 内地监管部门就需要向中央监管部门汇报， 由中央开展审批与制定监管规则。 然而在香港与澳门， 金融监管部门对于本地区金融活动的监管规则具有最终决定权， 这样会使得跨境合作时双方对接的监管部门不一致， 从而增加金融创新的成本， 也会阻碍“监管沙盒”合作机制的有效实施。

（二）监管标准的差异

由于地方经济发展情况不一， 粤港澳三地对创新金融科技的监管标准也截然不同。 作为国际金融中心的香港， 其金融体系易受到外围市场的冲击。 因此， 为了让金融市场形成牢固的根基和防线， 多年来香港金融监管部门十分注重金融风险防控， 尤其对创新金融产品采用了较严格的监管标准， 实行“无明确监管即不可为”。 但过于严格的监管标准导致香港出现了许多成熟经济市场的“通病”， 即创新风险相对较大、效益回报周期长、创新业务的资本吸引力弱[13] 。 而近年来内地大力推动金融改革创新， 对创新金融产品的监管标准相对宽松， 部分地区已开展先行先试的金融体制改革， 并获得国家多项政策的支持。 比如， 深圳已成为鼓励金融科技创新的“土壤”， 逐渐培育出许多金融创新的模式， 有移动支付、开放银行、互联网保险等创新产品， 其金融科技的发展速度已超越香港。 总之， 监管标准的不一致会导致三地金融科技发展的不均衡， 也无法有效体现三地“监管沙盒”合作机制的创新成果。

（三）协調沟通的不足

为了促进大湾区三地的合作发展， 自2003年起广东与港澳的政府签署了一系列的经济合作协议， 比如《粤港合作框架协议》《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》等。 这些协议主要是行政指导性质的文件， 没有法律的强制执行效力， 只依靠签约政府自觉履行协议内容， 对相关政府机构的约束力较低， 并没有形成有效的协调沟通机制。 即使在近两年发布的《纲要》与《意见》纲领性文件中， 同样只强调加快推进大湾区三地融合， 实现三地市场互联互通， 但关于相关部门的具体权限范围与工作内容并没有明确规定。 在大湾区沙盒合作过程中， 需要明确的协调沟通机制， 解决因监管体系与监管标准差异而产生的法律适用性问题， 比如监管部门的权限、法律责任的界定、争议纠纷的解决、消费者权益的保护等。 因此， 建立三地金融监管的协调沟通机制， 防止监管套利， 是大湾区金融科技“监管沙盒”合作机制的重要内容之一。

（四）信息共享的缺乏

在大湾区金融科技合作发展的过程中， 创新金融产品容易引起更隐蔽、更复杂的跨境金融风险， 给三地监管部门带来更大的挑战。 目前， 大湾区三地没有完善的金融监管信息共享平台， 在三地“一个国家、两种制度、三个法域”的环境背景下， 金融数据的跨境流动受到三地监管体系差异的制约， 地方监管部门对于金融信息与数据的收集主要局限在本区域， 形成信息“孤岛”现象。 如果三地之间的信息与数据不能实现互联互通， 金融监管部门就不能及时把握跨境创新业务的发展动态， 及时识别金融风险， 也无法制定与调整相应的监管政策。 若地方监管部门遇到一些跨境的金融犯罪活动， 比如非法转移资金、洗钱、逃税等， 犯罪线索追踪的难度也将加大， 甚至要花较高的成本去获取跨境信息， 降低犯罪侦破效率， 不利于三地金融科技合作发展。 即使通过构建跨境金融信息交流机制来解决信息共享问题， 但信息的质量、获取、保护、处理等问题也是大湾区金融科技“监管沙盒”合作机制的一项难题。

五、构建大湾区金融科技“监管沙盒”合作机制的思路

（一）前期准备工作

1. 确立大湾区三地沙盒监管主体。 在构建大湾区“监管沙盒”合作机制之前， 必须确立沙盒实施的监管主体。 香港是我国最早实施金融科技“监管沙盒”的地区， 已形成较为完善的“监管沙盒”体系。 香港金管局、证监会与银保监会分别对各自监管的行业实施“监管沙盒”， 并独立制定沙盒的准入、测试与退出标准， 具有针对性与灵活性[13] 。 尽管澳门地区对金融科技的需求不大， 但是为了推动大湾区金融科技合作发展， 也有必要开展关于沙盒的探索。 澳门可借鉴香港的监管沙盒体系， 在澳门金融监管局分别组建银行、保险与证券的“监管沙盒”小组， 负责各金融行业的沙盒实施。

目前， 内地“监管沙盒”的政策制定与实施监管都是由中国人民银行执行的[12] 。 然而， 金融科技“监管沙盒”涉及行业广泛、技术复杂， 由中国人民银行作为沙盒的单一监管主体缺乏专业性， 而且也不利于三地监管主体在沙盒合作中的协调沟通。 因此， 在借鉴已有经验的基础上可对内地沙盒的监管主体进行改革： 在宏观层面上， 中国人民银行、银保监会与证监会是沙盒政策的制定者; 在微观层面上， 监管地方沙盒的实施应由地方金融监督管理局负责。 在大湾区内， 广东省地方金融监督管理局应被赋予一定的“监管沙盒”决策权， 根据中央相关的政策文件， 对地方沙盒的准入、运行与退出全面监控， 并将入盒企业的信息向人民银行备案[14] 。 同时， 为了推进三地“监管沙盒”合作机制的协调对接， 广东省地方金融监管局也需要组建银行、保险与证券的“监管沙盒”小组， 形成分业“监管沙盒”体系。

2. 协调大湾区三地沙盒监管主体。 2020年3月广东省政府成立金融委办公室地方协调机制（简称“广东协调机制”）， 该机制由我国金融稳定发展委员会领导， 其职责是协调中央与地方的权限， 加强地方金融监管协调与沟通， 促进地方金融稳定发展。 因此， 广东协调机制在大湾区金融科技“监管沙盒”合作机制中同样发挥着协调沟通的作用。 三地政府应通过签订合作协议的形式， 落实三地沙盒合作的路径， 并在广东协调机制中设置专门的大湾区“监管沙盒”合作协调办公室， 由三地沙盒监管主体选派人员进驻。 大湾区“监管沙盒”合作协调办公室对上承接中央对沙盒合作的政策要求与方向指示， 对下梳理三地监管体系、监管标准的差异， 指导与协调三地沙盒监管主体的具体工作。

“监管沙盒”合作协调办公室应定期组织召开三地金融科技监管联席会议， 参加联席会议的成员包括三地沙盒监管主体的代表、金融与法律界的专家、各金融行业协会的代表等[14] 。 应通过联席会议统一大湾区的金融科技监管合作标准， 合理配置沙盒监管主体的权力职责; 交换三地金融科技监管经验和意见， 讨论地方沙盒合作实施中遇到的监管问题， 并提出相应的解决方案; 参与制定“监管沙盒”实施的相关政策与法规， 确保大湾区沙盒合作机制的法律效力; 完善三地沙盒联合测试的运行流程， 落实金融消费的权益保护机制， 保障沙盒合作机制的稳健发展[15] 。

3. 打造信息共享与风险监测预警平台。 大湾区三地监管部门可运用大数据、云计算等现代信息技术手段， 联合构建跨机构、跨市场的“监管沙盒”信息共享平台[16] ， 提高对跨境金融犯罪活动的侦破效率， 以保障三地金融科技沙盒合作的合规发展。 在沙盒信息共享平台中， 三地监管部门应要求各地区把参与“监管沙盒”测试的监管主体、金融企业、消费者等的信息与数据及时上传， 并规范信息的披露形式、内容与范围; 明确相关监管人员的信息获取权限， 落实信息的保护工作， 做好过期信息的处理工作; 加强对跨境创新金融产品的交易主体、资金流动、交易方式等信息的合作监控， 防止利用创新产品进行非法金融活动。

为了加强对区域金融风险的防范， 建立金融风险监测预警平台势在必行[17] 。 大湾区三地监管部门可将沙盒信息共享平台与风险监测预警平台对接， 对入盒的创新项目开展风险实时监测和预警， 在项目推广之前把控金融风险。 在风险监测方面， 监管部门通过线上自动获取与线下举报模式获取全方位、多层次的信息， 并根据创新金融产品的安全技術、交易状况、运行效果等制定金融风险分类的指标， 识别金融风险， 及时披露创新产品的风险状况。 同时， 根据市场变化及时更新金融风险识别指标， 保证准确地监测金融风险。 在风险预警方面， 通过舆情分析、大数据处理、模型研判等技术手段， 结合金融风险分类的指标， 进一步设计高、中、低三个级别的预警线， 发布详细的风险预警报告， 并根据不同的级别制定应对措施。 风险预警系统也要详细记录不同级别风险预警发生的次数， 防范金融风险的积聚， 进而调整风险防范措施。

（二）具体实施安排

1. 引入“单一通行证”制度。 大湾区可借鉴欧盟的“单一通行证”制度， 建立互认互通的联合沙盒测试机制。 欧盟“单一通行证”制度是指企业在欧盟某一地区获得经营牌照， 便可在通行证区域内的其他地区以分支机构或者子公司的形式推广业务。 欧盟推行单一通行证是为了减少成员国之间跨境金融交易的壁垒， 促进欧盟国家金融一体化[18] 。 因此， “单一通行证”制度将是大湾区构建金融科技“监管沙盒”合作机制的重要突破口， 这一制度的实施既可弥合大湾区三地监管体系与监管标准的差异， 加大金融科技互联互通的深度， 又能避免重复申请金融牌照的复杂流程， 降低创新跨境金融科技业务的合规成本， 全面打造一条跨境金融交易的“高速公路”。

三地沙盒监管主体在大湾区“监管沙盒”合作协调办公室的组织下， 通过金融科技监管联席会议确定联合沙盒测试的准入标准、运行流程、消费者保护机制等内容， 签订沙盒相互认证协议， 颁发沙盒“单一通行证”。 如果创新金融科技项目在广东省或者港澳地区申请入盒， 并符合互认互通的准入标准， 便获得当地沙盒监管主体的许可， 取得沙盒“单一通行证”， 被认定为大湾区金融科技联合沙盒测试项目， 可以在大湾区其他地方同时开展测试。 该创新项目的信息由当地监管主体向其他地方的监管主体报备， 无须重新提交准入申请。 同时， 由于大湾区内基本实现了同城一小时的生活圈， 如果条件允许， 金融企业无须设置相应的分支机构或子公司来开展跨境测试， 可进一步降低金融企业的创新成本。 此外， 如果创新金融科技项目的测试效果良好， 通过监管部门的最终评估， 也将获得在大湾区内全面推广的经营牌照。

2. 制定联合沙盒的准入标准。 当“单一通行证”制度成为大湾区三地监管部门的共识之后， 下一步是制定联合沙盒的准入标准。 为了促进金融科技的创新发展， 英国、新加坡等国家把沙盒的准入门槛降低， 对申请企业的规模不作限制， 鼓励多种市场主体的参与[19] 。 然而， 在大湾区“一个国家、两种制度、三个法域”的特殊环境下， 如果沙盒测试项目在机构规模、业务运作、风控管理等方面不够成熟， 可能会引发金融科技跨境监管套利问题， 甚至严重损害金融消费者的权益。 因此， 联合沙盒测试的准入标准不能简单地从其他国家的成功经验直接移植过来， 而是应该结合大湾区经济合作发展情况， 注重创新产品的适合性， 进行严格的甄别与筛选。

在测试对象的选择上， 大湾区联合沙盒可借鉴香港先行先试的宝贵经验。 香港沙盒早期的做法是只允许商业银行入盒， 这是因为商业银行在风险防范、信息系统、人才资源等方面都比其他金融机构更具有优势， 能保障尚未完善沙盒制度的有效实施。 随后， 香港沙盒逐渐延伸到保险、证券等其他类型的金融企业[13] 。 结合大湾区发展情况， 除了汇丰、平安、微众等知名的商业银行， 大湾区还拥有不少与银行密切合作的科技巨头， 比如腾讯、华为等， 这些科技公司在风险控制与技术开发方面也拥有独特的优势。 基于此， 大湾区联合沙盒的首批测试对象可以是持牌银行及与其合作的科技公司， 并在将来适当的时机把测试对象扩展到证券业、保险业和其他金融机构， 甚至包括非金融持牌企业。

在创新标准的评判上， 可与现有的法律制度相连接， 参照我国《专利法》授予专利权条件中的关于新颖性、创造性、实用性的界定确定创新的衡量标准。 同时， 也可借鉴英国与新加坡的沙盒经验， 从产品性能、消费者利益、风险评估等方面设计一些广义的项目准入标准， 这些标准包含定性而非定量的条款， 具有一定的弹性[19] 。 为了让准入标准更具有针对性， 地方沙盒实施部门可针对不同的创新项目， 从专家库挑选专家组成评审委员会， 由其对项目作出准入判定。 如果遇到跨界的创新项目， 可借鉴香港沙盒经验， 地方沙盒监管主体联合设立金融科技监管聊天室， 连通银行、保险与证券的沙盒小组， 为跨界企业提供直接与地方三大监管主体沟通的机会， 并对项目的准入进行审核。

3. 设计联合沙盒的运行流程。 统一的运行流程也是“单一通行证”制度的重要内容之一， 它能够保证大湾区三地联合沙盒测试的有序开展， 防止联合测试成为企业规避监管的工具。 借鉴香港沙盒的测试流程， 强调监管者与测试企业的沟通协调， 并建立跨界监管协调的平台， 形成有效的政策互动。 同时， 对于非持牌机构与持牌机构的测试采取不同的监测标准， 优化沙盒风险防控机制， 稳步推行“监管沙盒”的本土化。 因此， 基于大湾区沙盒监管主体的设计思路与先行先试的改革理念， 联合沙盒的运行流程可借鉴香港沙盒的经验， 分成以下三个阶段：

第一， 申请阶段。 企业对照监管联席会议公布的联合沙盒准入标准， 提交申請资料， 地方沙盒监管主体根据相应的流程进行审核。 审核通过后， 地方沙盒监管主体与申请企业共同制定联合测试方案， 创新项目便可入盒开展测试。 如果审核未通过， 企业可整改项目， 重新申请。

第二， 测试阶段。 对于金融持牌企业的测试周期不作明确规定， 接受常规的动态监测与风险防控。 然而， 为了降低非金融持牌企业在沙盒测试中的风险， 监管部门应对其进行更加严格的监管， 规定测试周期为一年， 并施加额外的监管规定， 比如使用限制性牌照的监管工具、对项目测试范围的限制[13] 。 在测试期间， 地方沙盒实施主体应进行持续跟踪， 若是跨界跨市的创新项目， 则需要联动多方沙盒监管主体共同参与。 监管部门定期把创新项目的进度情况汇总上传到沙盒信息共享平台， 并接受风险监测预警平台的监控， 由当地评审委员会根据信息数据评估项目的阶段效果。 如果项目的阶段效果出现与测试方案不一致的问题， 监管部门就应要求企业及时调整， 若还不能有效解决问题， 就终止项目的测试。 因此， 监管部门与测试企业的密切沟通很重要， 能及时帮助企业解决现有问题与应对潜在风险， 逐步完善企业创新业务的发展。

第三， 退出阶段。 对于金融持牌企业， 经评审委员会判定为具有可行性的， 便可退出沙盒， 获得大湾区全面推广的经营牌照; 对于非金融持牌企业， 在测试期间能证明其运行技术可靠性的， 便可以去掉额外的监管规定， 或者获得经营牌照[13] 。 地方沙盒监管主体应向公众发布项目测试判定结果和理由， 接受社会公众监督， 以保证联合沙盒测试的公正、公平与公开。 此外， 监管部门也要重视沙盒实施效果与判定标准之间的反馈问题， 根据实际情况不断完善联合沙盒测试的运行流程。

4. 建立联合沙盒的消费者保护机制。 根据各国沙盒的经验来看， 消费者保护机制是“监管沙盒”的核心内容， 比如英国沙盒已建立比较完善的消费者保护机制， 从消费者知情权、项目信息披露、消费者损失赔偿等方面设计保护方案， 并在已确定消费者保护机制的前提下， 给予金融企业一定的政策优惠[20] 。 对于大湾区而言， 跨境、跨市的金融科技产品更容易产生信息不对称的问题， 其金融风险涉及的范围更广、种类更多。 如果风险集中爆发， 消费者的权益将受到严重损害。 因此， 大湾区联合沙盒测试更应该具备规范的消费者权益保护机制。

大湾区沙盒监管主体可借鉴英国沙盒对消费者的保护方式。 在选取测试消费者环节中， 监管部门应注重测试消费者的普遍性， 按相同比例随机选取消费者， 确保测试项目能真实反映市场情况， 为日后参与的消费者提供准确的测试结果， 有效识别项目在全面推广后的风险程度。 在风险披露环节中， 监管部门应要求企业在项目测试前充分揭示风险信息， 保证消费者在深入了解项目的前提下自愿参与测试活动， 在项目测试中也要及时披露存在的风险， 使消费者积极防范从而减轻风险， 全面加强消费者对测试项目风险的识别能力。 对于测试期间严重损害消费者权益的产品， 监管部门应要求企业及时整改， 若仍不符合要求， 则终止其测试。 在事后补偿环节中， 监管部门要在项目测试前与企业协商制定消费者补偿方案， 明确消费者保护的首要责任人、赔偿范围、赔偿方式、赔偿金额等， 甚至还可设置风险准备金。 同时， 监管部门可成立联合“监管沙盒”申诉服务机构作为消费者与企业争议解决的部门， 按照《粤澳地区金融纠纷调解合作框架协议》， 建立以调解为主体的金融跨境纠纷多元化解机制。

总之， 监管部门应结合行业特点设置适当的消费者保护机制， 既不能因机制要求过低而提高消费者的风险， 又不能因机制要求过高而降低企业参与的积极性。 如果创新企业在申请入盒前已具备完善的消费者保护机制， 监管部门可在职能范围内提供一定的监管豁免或者政策优惠， 尤其是对于没有创新先例的企业， 应给予多样化的监管支持政策。

5. 加强复合型监管人员的培养。 “监管沙盒”属于一种创新的金融科技监管模式， 沙盒测试从申请到退出的每个阶段都需要监管部门对金融科技测试项目进行持续监控与全面评估， 并提出有针对性的指导建议。 随着“监管沙盒”模式的不断探索， 要求监管部门不仅要熟悉金融监管， 还要对金融科技有更深入的理解。 在大湾区联合沙盒测试中， 监管部门还要结合三地“一个国家、两种制度、三个法域”的特殊环境背景， 协调三地政策与法律的差异， 保障联合测试的有效运行。 因此， 三地监管部门应培养大量“金融+技术+法律”的复合型人才， 以满足构建大湾区金融科技“监管沙盒”合作机制的需要。

在人才政策方面， 基于大湾区内已具备良好的经济合作条件， 三地政府可充分利用本地著名高校的丰富人才资源， 制定和完善一系列吸引与留住复合型人才的政策， 为高端人才在社会福利、子女入学、出行置业等方面提供各种支持服务， 鼓励更多的复合型人才在大湾区内就职， 为“监管沙盒”合作机制提供稳定的人才保障。 在监管培训方面， 地方监管部门可邀请高校学者或者行业专家为监管人员开展“监管沙盒”专题培训， 或者选派监管人员去其他沙盒试点进行调研与学习， 以此全面提升监管人员对“监管沙盒”的认知， 推动地方金融科技监管的变革。 三地监管部门还应该开展互通互助的联合监管培训， 以短期培训的形式共享地方沙盒实施的规则与经验， 并对“监管沙盒”合作机制中涉及的监管信息与数据的交换、金融风险的监测与预警、金融科技业务的调查与统计等内容进行专项培训， 以提高三地监管人员的合作监管能力， 从而保证跨境金融科技“监管沙盒”合作的有效性。

六、总结

在粤港澳大湾区国家战略下， 加强三地金融科技合作是推动大湾区经济高质量发展的重要路径。 同时， 金融科技“监管沙盒”能够实现鼓励金融创新与防控金融风险之间的平衡， 是一种具备前瞻性的创新监管模式。 目前， 大湾区正在积极探索创新的金融监管方式， 逐步开展金融科技“监管沙盒”试点， 并有构建“监管沙盒”合作机制的现实需要。 然而， 大湾区金融科技“监管沙盒”合作机制的构建将面临监管体系、监管标准、协调沟通等因素的制约。 因此， 为了构建完善的金融科技“监管沙盒”合作机制， 粤港澳三地监管部门可分两个阶段推进实施。 在前期准备工作中， 三地需确立分业沙盒监管主體以开展专业化监管， 联合设立沙盒合作办公室与联席会议以做好协调指导工作， 打造信息共享与风险监测预警平台以加强风险防范。 在后期实施安排中， 三地应引入互认互通的“单一通行证”制度， 制定风险可控与富有弹性的联合沙盒准入标准， 设计具有本土化特色的联合沙盒运行流程， 成立消费者权益保护的联合沙盒申诉服务机构， 培养符合沙盒合作需要的“金融+技术+法律”复合型人才。

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