新发展格局下的国家审计角色定位及作用

张莉　朱琦

【摘要】聚焦于“新发展格局”这一新的党中央决策部署， 沿着新发展格局的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑， 阐述构建新发展格局对国家审计的要求; 基于国家审计理论框架， 沿着“本质→功能→定位→作用”的路径来分析国家审计在构建新发展格局中的定位与作用以及如何有效地发挥这些作用。 审计定位应与其本质保持一贯性， 在构建新发展格局中， 国家审计应定位于“经济全科医生”“政策咨询专家”“风险监控专家”“权力制约助手”角色， 发挥其在推进供给侧结构性改革中的预警作用、在推进高质量需求侧管理中的服务作用、在推进经济发展动力内外平衡中的建设性作用以及在提升党和政府公信力中对权力的制约作用。

【关键词】国家审计;审计作用;新发展格局;主责主业

【中图分类号】 F239     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）19-0111-5

一、引言

金融危机持续的负面影响， 保护主义、单边主义的蔓延， 加之突如其来的新冠肺炎疫情， 造成全球经济低迷且经济复苏乏力， 我国经济高速发展模式经受了严峻考验。 面对“百年未有之大变局”， 为实现经济、社会的可持续发展， 习近平总书记提出， “加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。 国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分， 始终自觉服务党和国家的工作大局， 依法全面履行监督职责， 自形成以来， 尤其是进入新发展阶段以来， 国家审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用， 体现出“查病、治已病、防未病”的常态化“经济体检”功能。

然而， 对国家审计人员专业胜任能力的需求与实务中的审计职责范围一同呈现出扩张趋势， “不堪重负”的国家审计难以集中于专业特长， 这并不符合当前经济环境对审计人员的新要求。 国家审计人员不可能是所有方面的专家， 更不可能在有限的资源内无限拓展自己的职责范围。 《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》强调， “审计机关不得超越职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展审计， 不参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作”。 在2021年全国审计工作会议上， 侯凯审计长提出未来审计工作应“聚焦主责主业”， 这进一步引发了实务界和理论界对国家审计主要职责、主要业务以及其在监督体系中应发挥何种作用的关注。

伴随着审计实践的不断发展， 我国学者对国家审计的认识不断深入， 从强调审计是对经济的监督、控制扩大至国家治理的免疫系统[1] ， 又逐渐向经济监察回归。 2018年， 习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上明确指出“审计是党和国家监督体系的重要组成部分”， 并提出审计“经济体检论”， 引起学界对国家审计在新发展阶段功能的探讨。 在新发展阶段， 国家审计的功能拓展为监督、保障、制衡、反馈、治理、揭示、预警、抵御、界定、评价、问责、建设、建议、督促等[2]  。 关于新发展阶段下国家审计作用的研究， 晏維龙、庄尚文[3] 指出， 新时代中国特色社会主义审计制度要更注重促进公平和效率的统一， 从而保障中国特色社会主义制度的优越性。 冯均科[4] 认为， 应审尽审、凡审必严、严肃问责的原则为新时代发挥国家审计作用的范围、力度、效果提出了新的要求。

国外对于国家审计作用的研究通过历次审计组织大会的宣言彰显出来： 2013年第21届世界审计组织大会通过的《北京宣言》强调了最高审计机关在提高公共行政效率、增强透明度和强化问责制方面的作用， 肯定了最高审计机关在维护国家财政安全、促进国家良治方面的重要作用。 2016年第22届世界审计组织大会提出“各国最高审计机关在推动所在国家和地区提高效率、问责、效益、透明度， 更加有效地使用公共资源造福人民， 在实现可持续发展等方面积极开展工作”。 2019年第23届世界审计组织大会以“最高审计机关在实现国家优先事项和目标的作用”为主题之一展开探讨， 主席Kudrin强调， “公众对公共机构的信任正在持续下降， 各国最高审计机关应该通过信息分享和审计工作的开展， 努力扭转这一趋势”“对公共资金的有效和合法使用进行独立评价可以极大地影响公共行政质量”。

伴随着国家审计功能定位从“经济警察”向“经济体检”的转变[1] ， 学者们已经认识到国家审计的作用不仅体现在对公共受托责任履行情况的监督， 亦体现在改善国家治理的问责制和效率、为国家的长期目标做出具有贡献的专业战略知识、识别重大体制机制缺陷、监控国家治理体系风险及重塑公众对政府的信任等方面。 但鲜有文献关注“新发展格局”这一概念， 以及国家审计在构建新发展格局中的定位及作用。 在新发展阶段， 基于新发展理念， 新发展格局对国家审计提出了哪些新的要求？国家审计如何通过自身的职业特长主动服务和融入新发展格局， 提升对国家治理体系的参与度？ 国家审计应如何通过自身内容体系的完善和未来职责领域聚焦发挥在构建新发展格局中的作用？ 这些已经成为应予以正视并亟待解决的现实问题。 对这些问题的理论阐述及实务探索有利于审计机关聚焦核心职责， 发挥在国家治理体系中的功能， 并在关键领域进行组织方式的改进、内容体系的完善及专业胜任能力的提升， 为国家审计在党和国家事业发展全局中更好地发挥应有作用提供理论支撑。

二、新发展格局对国家审计的新要求

1. 新发展格局对审计人员的要求。 新发展理念是一个整体， 坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展。 审计机关要站在政治高度， 对应新发展理念谋划审计重大战略、制定重大政策、部署重大任务、推进重大工作， 并能够经常对表对标， 及时校准偏差。 推进审计职业化建设的要求为审计人员带来挑战， 甚至很多审计人员已经感到力不从心。 在新发展阶段， 审计人员需要有迅速接受新事物、新技术的持续学习能力， 还要具有系统思考能力、创造性地识别和解决问题的能力、沟通能力以及团队合作能力。 近年来， 伴随着大数据审计工作模式在实务中的发展， 国家审计逐渐由事后审计向事前、预防性审计发展， 更加注重风险分析并更早地参与到经济活动中。 对于审计主体层面， 以审计专长为中心， 以审计分析与判断的机器学习为重点， 以审计流程、审计风险控制、审计成果运用中的数据挖掘技术为工具， 通过智能化平台运营， 依靠审计个体对组织数据化运营的参与， 创新、高效地实现组织内外各方的需要和目标， 达成审计管理的智慧化， 实现审计资源配置的均衡。

2. 新发展格局对审计手段的要求。 利用大数据技术推行智慧审计， 逐步实现“参与式审计”， 不但要跟踪资金发放、使用路径， 还应通过“实时”方式推进信息及时传导， 应对敏捷治理机制， 缓解舆论压力， 提升人民对党和国家的信任。 在审计立项过程中， 通过智能推送， 辅助审计机关年度立项计划科学决策; 在实施方案过程中， 利用智能推送， 辅助审计小组在知己知彼的情况下锁定审计重点， 科学编制审计实施方案， 带着问题进行审计; 在审理过程中， 辅助审理人员对审计全过程质量管控， 随时检查审计项目进度及审计质量， 并通过问题定性智能联想， 辅助审计人员拓展审计思路和确定疑点线索; 辅助领导或审计组长随时掌握项目进度， 合理增减审计人员， 为科学组织管理提供辅助支持; 智能组织闲置审计人员， 辅助审计机关随时掌握审计人员闲置情况， 对于政府临时交办的任务能够智能组织、科学分工; 在审计报告阶段， 通过智能查询提高审计报告的标准化。

3. 新发展格局对审计管理的要求。 国家审计要加强党对审计工作的统一领导， 加强全国审计工作统筹， 并注重与监督体系中的其他部门协同发力， 与其他政府部门构建战略伙伴关系。 审计机关内部应构建“过程型组织激励机制”， 即通过对审计人员的业务能力数据（业务经验、业务成果等）及行为数据（参与项目数据、考勤数据等）的跟踪， 评估审计人员行为及绩效， 构建“行为数据—绩效考核—报酬分配”激励链条， 通过有效激励促进审计质量的提高。 对于审计项目的管理， 要求以数据为依据， 构建事前、事中、事后全过程跟踪体系。 在审计计划阶段， 实施审计总体发展战略控制、审计业务规划控制、审计组织控制、审计职能控制。 在审计实施阶段， 进行审计实施方案审理、审计现场审理、在线跟踪绩效审理， 建立审计项目质量及效率监督平台， 对审计项目实施进度管理及全过程质量控制， 对未按计划进度实施的审计项目， 及時明确问题、提示和督办， 并将项目管理与审计人员绩效管理相结合， 确保各项目的时效和质量。 在审计报告阶段， 开展审计结果审理， 构建审计报告责任终身制度。

三、国家审计在新发展格局中的角色定位

国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分， 以智力资本、专业知识和技能提供审计服务， 对行使公权力机关的公共受托责任履行情况进行监督。 国家治理发展进程与国家审计存在诸多关联， 公共受托责任理论认为， 公共部门的受托责任可以划分为受托经济责任和受托管理责任两个层面， 随着人类社会现代化发展进程， 民众价值观念的转变促使他们更加关注公共受托责任层面， 即公共部门在使用公共资金时是否尽到有效使用、公平使用、促进社会福利、促进信息透明的责任。 社会公众与政府之间的受托责任关系是国家治理的关键， 也是健全民主制度的重要因素， 国家审计通过对公共受托责任的鉴证和报告推进、完善国家治理， 国家治理侧重点的转移又会影响国家审计作用路径的选择。

本文认为， 国家审计的本质决定了其功能， 国家审计功能是其固有的、内在属性。 国家审计功能是审计作用产生的前提， 国家审计的作用随着时间的推移和条件的变化， 根据审计功能发展而演进。 国家审计作用的有效发挥将推动和调整国家审计职责， 并通过审计主责主业完成实现审计目标， 推动源头治理。 具体如图1所示。

从当前党和国家赋予审计机关的职能， 以及学者们对审计本质的认识来看， 国家审计的核心职责包括： 法定事项直接审计并出具审计报告; 经济责任、自然资源资产离任按规定审计; 特定事项审计调查; 检查审计决定执行情况， 督促整改; 指导督促内部审计工作; 党中央、国务院交办的其他任务。 国家审计通过开展国家重大政策措施贯彻落实情况审计、财政审计、企业审计、建设项目、重大公共工程项目审计、经济责任、自然资源资产离任审计、金融审计、社会保障审计等主要业务， 基于被审计单位的财政、财务信息， 通过有效识别被审计单位可能存在的重大错报风险，  一方面重点关注被审计单位财政、财务收支的合法、合规情况， 另一方面通过信息挖掘财务信息背后的效益问题以及体制、机制等方面的问题， 与纪检监察、组织人事、巡视巡察等形成协作合力， 向党和人民报告结果、提供建议， 在促进和帮助解决治理体系中问题的同时， 采取适当措施预防问题的发生。 从国家审计历史发展来看， 其在党和国家监督体系中的定位始终与“漏洞的调查者、检查者、解剖者” “欺诈行为的敌人” “倒逼改革者” “风险的确认者” “政策顾问” “权力制约的利剑”等相互关联， 具体如图2所示。 只有以党和国家的工作大局作为审计工作的着力点， 才能够为其增加价值。

进入新的发展阶段后， 国家审计通过不断调整职责范围适应并迎合演进所产生的新的需求， 体现国家审计在治理体系中的价值。 从本文统计的2013 ～ 2020年审计署审计结果公告主要披露事项（见表1）来看， 近年来国家审计业务主要安排在以下几个方面： 预算执行及相关情况审计、重大政策措施落实情况跟踪审计、移送违法违纪问题线索查处情况的常态化披露; 保障性安居工程、医疗保险基金、彩票资金、扶贫相关资金、农业相关资金及项目等民生事项的审计; 国有企业财务收支审计; 重大工程项目竣工、保险基金等审计; 生态环境保护、能源节约项目、水污染防治项目、矿业权等审计; 政府性债务审计; 国外贷款项目审计。

这些审计业务的开展大部分都与新发展格局的目标、关键路径及本质特征相呼应。 构建新发展格局的根本目的在于满足人民日益增长的美好生活需要， 构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻， 构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强。 构建新发展格局进一步要求国家审计在履行党和国家监督体系赋予的各项职责过程中， 抓住主要矛盾和矛盾的主要方面， 抓住推进新发展格局的目标要求开展审计工作， 对于审计内容的安排要切实关注影响构建新发展格局、实现高质量发展的突出问题， 以及影响人民群众生产生活的突出问题， 不仅要发现问题， 更要促进和帮助解决问题， 并且采取措施防止问题的发生。

四、国家审计在构建新发展格局中的作用

1. 国家审计在推进供给侧结构性改革中的作用。 构建新发展格局， 要重点围绕供给侧结构性改革主线， 提升科技自主创新能力， 不断提高有效供给。 在这一过程中， 国家审计应定位于“经济全科医生”角色， 发挥审计预警作用。 第一， 通过开展以“发现和评价”为主要内容的科技重大项目审计、综合性国家科学中心审计、国有企业审计、政府债务审计、金融审计。 第二， 开展以“防范和解决方案”为目的的“三去一降一补”措施、减税降费措施、完善科技创新政策、人才引进政策执行情况及效果、国有企业技术创新能力的审计调查。 第三， 注重对营商环境相关政策进行审计跟踪调查， 关注中小民营企业拖欠账款清理、减税降费、规范行业协会收费、乡村振兴等方面的政策措施落实情况。 在审计过程中， 要以财务信息为基础， 将非财务信息与财务信息相结合， 明确新发展格局下的投资方向; 促进纠正高能耗、高排放、高污染及低水平的重复建设; 促进国有企业及相关投资主体提升运营效率; 促进国有企业及投资主体完成“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等任务; 促进金融创新回归服务实体经济本源， 防止国内资本无序扩张。 同时， 要贯彻新发展理念， 符合国家环境保护政策、自主创新政策等。

2. 国家审计在推进高质量需求侧管理中的作用。 构建新发展格局， 有必要有效释放内需潜力， 扩大居民消费， 保障经济循环流量不断扩大， 完整构建内需体系， 更好地满足人民日益增长的美好生活需要。 同时， 要更加注重共同富裕的问题， 不断提高低收入群体的收入， 扩大中等收入群体， 促进形成橄榄型社会结构。 在这一过程中， 国家审计应定位于“政策咨询专家”角色， 发挥审计在保障人民公共利益方面的服务作用。 第一， 通过开展基本医疗保险审计、基本养老保险审计、政府劳动技能补助审计、保障性住房项目审计、教育贷款基金审计、公共卫生专项资金审计， 关注财政资金是否能够有效地投向教育、三农、公共卫生等领域， 使有限的财政资金发挥出更大效益。 第二， 进一步拓展民生审计覆盖面， 强化对就业、社保、教育、医疗、保障性住房等民生事项的审计， 保障民生资金安全， 提高民生資金使用效率。 第三， 关注就业帮扶、低收入子女接受教育和享受基本健康、保障性住房、全面脱贫和乡村振兴等惠民富民政策的执行情况， 有针对性地提出审计建议， 推动建立健全稳定整改长效机制。 在审计过程中， 要以偏差辨识为基础， 对于“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等相关政策、资金、资源、权力的运行情况进行实时监督， 并及时进行报告、公告， 缓解人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。

3. 国家审计在推进经济发展动力内外平衡中的作用。 构建新发展格局， 要推进经济发展动力内外平衡， 保障以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进。 与此同时， 要站在国家经济安全角度， 考虑产业链、供应链的安全， 确保稳定可靠、自主可控， 分行业做好供应链战略设计和精准施策， 推动全产业链优化升级。 在这一过程中， 国家审计应定位于“风险监控专家”角色， 发挥建设性作用。 第一， 通过开展自由贸易试验区审计， 优化自由贸易区域性布局， 关注招商统筹管理、招商服务体制机制及政府在优化营商环境中的职能转变。 第二， 开展重大突发事件应急物资跟踪审计， 完善突发公共事件绩效审计的体系建设， 对危机事件导致的产业链、供应链风险进行恰当评估。 第三， 通过审计调查识别对国民经济稳定运行有重要影响的关键产业， 并重点评价产业高端环节我国企业的生产能力， 预测国内产业链中断风险。

4. 国家审计在提高党和政府公信力中的作用。 构建新发展格局， 有必要完善国家行政体系， 转变政府职能， 强化对权力运行的监督制约， 提升行政效率和公信力。 在这一过程中， 国家审计应定位于“权力制约助手”角色， 发挥对权力运行的制约作用。 第一， 通过开展党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计， 促进对权力运行过程及绩效的问责。 第二， 国家审计要协同纪检监察、组织人事、巡视巡察等注重在干部选拔、考核中运用审计成果， 发挥监督合力。 第三， 审计机关要对审计后的问题整改进行持续跟踪。 在跟踪整改过程中， 要以瞬态响应反馈为基础， 结合稳态响应反馈， 对各项整改设置严格时限要求; 以直接反馈为基础， 结合审计移送， 去除“顽疾”、根除“病灶”， 向人民做出负责任的交代; 以审计报告为基础， 并与公告披露相结合， 及时、全面、准确地公开整改情况， 接受群众监督; 以结果反馈为基础， 结合状态反馈， 建立健全整改督办、跟踪反馈和严格的问责机制。 将整改作为推进改革的“催化剂”， 倒逼预算管理、审批制度、决策机制等方面的改革和创新。

五、小结

新发展格局对国家审计理念、人员、手段、管理、职责及业务等方面提出了全新要求， 国家审计通过不断调整职责范围适应并迎合演进所产生的新需求， 体现了其在治理体系中的价值。 应将国家审计定位于“经济全科医生”“政策咨询专家”“风险监控专家”“权力制约助手”角色， 发挥其在推进供给侧结构性改革中的预警作用， 在推进高质量需求侧管理中的服务作用， 在推进经济发展动力内外平衡中的建设性作用， 在提升党和政府公信力中对权力的制约作用。 从审计任务安排来看， 要关注以下几个方面： 第一， 国家审计要在关注财政、财务收支真实性、合法性的基础上， 更加重视其效益性， 确保财政投向与新发展格局规划路径、规划目标的对应性。 第二， 强化政策执行情况跟踪审计， 及早揭示和反映妨碍新发展格局推行的掣肘问题， 促进与新发展格局相对应的政策措施的有效贯彻落实、执行。 第三， 拓展民生审计范围， 强化对就业、社保、教育、医疗、保障性住房等民生事项审计， 促进各项惠民富民政策落到实处， 推进内需潜力的有效释放。 第四， 加强对地方政府融资平台和新增政府债券资金管理使用、地方金融机构、国有企业的审计监督， 以防范重大风险。 第五， 关注被审计单位内部控制情况， 加强党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计， 保障公共权力规范有序、科学高效运行。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 刘明辉，刘雅芳.会计越发展  政治越文明——论会计审计的政治环境及其在政治文明建设中的作用[ J].会计研究，2014（7）：3 ～ 11+96.

[2] 王跃堂，黄溶冰.我国政府审计质量控制体系研究[ J].审计与经济研究，2008（6）：15 ～ 20.

[3] 晏维龙，庄尚文.审计制度功能的马克思主义经济学解析——兼论新时代中国特色社会主义审计制度的功能定位[ J].审计与经济研究，2018（1）：1 ～ 12.

[4] 冯均科.新时代如何更好发挥审计在党和国家监督体系的作用[ J].现代审计与经济，2019（1）：26 ～ 30.