生态环境损害的法律规则——从原则走向制度

何 东

1.江苏环保产业技术研究院股份公司，江苏 南京 210000

2.南京南大和创环境修复研究院有限公司，江苏 南京 210000

1 生态环境损害制度的建立历程

历经多年的不断革新，生态环境损害赔偿制度日渐完善，该过程中的重大事件和关键节点梳理如表1所示。

表1 我国生态环境损害赔偿制度建立历程

2 生态环境损害赔偿制度

《中华人民共和国民法典》第七编“侵权责任”中“第七章 环境污染和生态破坏责任”明确提出，侵权人污染环境、破坏生态的，应承担相应责任；国家规定的机关或者法律规定的组织有权向侵权人因污染环境、破坏生态行为所导致的生态环境遭受损害的情形提出索赔。通过综合运用环境行政处罚、刑事制裁和民事赔偿等手段落实生态损害赔偿制度，大幅度增强了环境法律对于环境违法行为人的威慑力。《中华人民共和国民法典》的实施，将生态环境损害赔偿的改革成果上升为国家基本法律，提高环境侵权者的违法成本。

2018年1月1日起，生态环境损害赔偿制度从部分试点省市扩大到全国范围内试行，秉承“环境有价、损害担责”等基本原则，损害评估和赔偿工作逐步清晰化、体系化。生态环境损害赔偿具体工作内容包括明确赔偿范围、确定赔偿义务人、明确赔偿权利人、开展赔偿磋商（诉讼）、生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、生态环境损害赔偿资金管理等。

生态环境损害赔偿调查与评估是明确赔偿范围的关键依据。一旦发生生态环境损害情形，报同级赔偿权利人知晓并同意后，生态环境保护职能部门应及时、有效开展全面调查和损害评估。经调查和评估明确生态环境所遭受的破坏、污染确需赔偿或治理时，赔偿义务人需配合赔偿权利人（或指定的案件调查部门）开展生态环境损害赔偿磋商，就损害事实和程度、赔偿责任方式和金额等问题经协商一致后签订赔偿协议；赔偿义务人质疑磋商内容或不认可相关责任认定时，可适时提出生态环境损害赔偿诉讼。原则上，赔偿义务人应承担受损环境修复责任；赔偿义务人在规定期限内未修复的，需缴纳赔偿金，由国家规定的机关、法律规定的组织或委托他人进行修复，充分体现了损害担责的原则。

3 生态环境损害鉴定评估技术方法体系

开展生态环境损害鉴定评估工作、建立完善的损害评估技术体系和技术规范是落实生态环境损害赔偿制度的前提条件和重要基础。随着生态环境损害赔偿制度改革与环境公益诉讼制度的逐步完善，我国生态环境损害鉴定评估工作也随之迅速发展。截至目前，中华人民共和国生态环境部已印发《生态环境损害鉴定评估技术指南》系列文件，涵盖土壤与地下水、地表水、沉积物等多种环境要素。

但在实际工作中，由于生态环境损害鉴定评估机构专业技术水平不同，或针对同种环境要素损害所采用的评估方法存在差异，均导致鉴定结果具有一定的不确定性。由此使得生态环境损害鉴定评估成为环境司法审判的热点和难点所在，这也意味着建立健全评估技术方法体系成为推动生态环境损害赔偿磋商的客观需要。

3.1 总体框架与思路

在生态环境损害发生后，需基于相关法律法规采用科学合理的鉴定技术，准确评估所造成的环境污染或者生态破坏的范围及程度，并量化其造成的损失。2021年1月1日起实施的《生态环境损害鉴定评估技术指南》系列文件是开展损害鉴定评估的纲领性文件，对评估全过程起到指导性作用和总的原则性规定。另外，评估技术方法体系还包括关键环节、环境要素、生态系统、基础方法以及污染物性质鉴定等技术指南。

环境要素一般包括地表水、沉积物、土壤、地下水、海水等。全国首例省级政府作为单独原告起诉企业的生态环境损害赔偿案件、江苏省2018年十大环境资源审判典型案例之一——“江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿案”（以下简称“海德案”）经公开开庭审理后，江苏省人民政府最终获得5482万元赔偿款。在此案例中，原告与被告双方曾就赔偿款中是否应包含生态环境服务功能损失费用出现争议，被告主张“服务功能费属于重复主张，应包含在修复费用中；被污染的长江、运河经过水体流动已经自然净化恢复，无须进行修复”；而《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中明确提及赔偿范围包括生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失，法院最终也因此判决赔偿责任人承担因其侵权行为导致的生态环境服务功能损失费用。法院在审判过程中明确指出，赔偿责任人关于“水体自净、自然修复”的表述有失责任心，水体流动稀释，不能掩盖水环境遭受污染破坏的事实，甚至可能因水体流动而扩大面源污染范围，造成更严重的后果。可见，在实际评估过程中应将生态系统作为整体考虑，不宜对其和生态服务功能进行人为切割。基础方法类技术指南中则提供了虚拟治理成本法、资源等值分析法、支付意愿法、费用-效益分析等具体评估方法。在“海德案”中，经专家论证，一致认为采用资源等值分析法评估优于虚拟治理成本法，即以“资源量”为单位，将环境污染折算为资源损失量，从而量化侵权行为造成的生态环境损害。

3.2 评估的技术重难点

（1）环境基线的确认。科学合理地选取生态环境基线，是开展生态环境损害确认、损害范围和程度量化、环境损害价值量化以及环境恢复工作的首要环节，对损害评估鉴定有着重要的参考价值。《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》中明确指出，环境基线的确认，可先后选取所在区域历史数据、对照区域数据、国家或地方环境质量标准、专项研究确定基线水平等。

（2）环境损害评估计算方法选择的多样性。不同评估计算方法最终计算出的损害赔偿数额可能相差数倍。当前，在已发生的实际生态损害赔偿案件中往往采取某个或者某些专家的意见。《文汇报》曾就此现象采访了中国法学会环境资源法研究会副会长、复旦大学教授张梓太，张梓太针对此现象建议中华人民共和国生态环境部、司法部等相关部门应将相关专家委员会的力量组织起来，出台一套规范的、细化的、可操作的“推荐性方案”，针对相应的类型，双方当事人一起进行选择，最大限度地满足双方的权利需要。生态环境损害赔偿制度的建立初衷是妥善解决生态环境损害事件，而非单纯追责或获取赔偿，应尽量促使原被告双方达成统一意见，能更加有利于后续环境修复行为的实施。

（3）损害评估鉴定证据获取的难度较高。由于环境介质（如大气环境、水环境等）的动态变化性，损害评估证据难于固定。通常突发生态环境损害事件造成的污染形势变化较快，从事件发生到开展损害调查，中间过程的延迟导致损害调查、获取监测数据均具有客观滞后性、不及时性。即使依据模型反演，但对损害过程的模拟亦无法做到完全精准，而对于持续性的生态环境损害案件，如长期经营的化工厂、农药厂、制药厂，其所排放的污染物经长期累积沉淀，在土壤和地下水环境介质中与其原有环境介质组分发生氧化还原、吸附等物理化学作用，导致污染物形态、成分发生改变，使得评估人员无法溯源污染物（特别是有机污染物）的初始浓度和种类，同样增加了环境损害鉴定评估的难度。

（4）鉴定评估机构的专业性、公正性。基于生态环境损害鉴定评估在整个生态环境损害赔偿过程中的关键作用，如何防止鉴定评估机构的技术“武断”需要进一步探讨。生态环境损害鉴定评估通常由赔偿权利人单方面委托，赔偿义务人并不知晓且不参与调查评估过程，故评估机构在调查评估过程中保持客观、公正是对赔偿权利人和义务人共同的责任；进一步规范环境司法鉴定机构的进入门槛、程序及后续责任是保障生态环境损害鉴定公正的重要举措。

4 结束语

近年来，我国对于生态环境保护工作的重视程度不断提高，从生态环境损害概念的初步发展到逐步开展生态环境损害赔偿改革，最终写入法律，实现了从原则走向制度的发展完善过程。生态环境损害赔偿制度的完善和落实，有效增强了企业的环境风险意识，明确了企业所需承担的污染环境责任，同时有利于精准衡量生态环境污染范围和程度，高效应对并及时解决环境污染和破坏问题，促进社会经济的可持续发展。