国家治理体系视角下提升淮河生态经济带新型城镇化发展质量路径研究

李 刚，唐诗雨

（安徽财经大学，安徽蚌埠，233030）

一、引言

进入21世纪，我国城镇化发展迅速，城镇化的快速推进使得中国经济发展释放了巨大潜能，成为推动我国经济持续加快增长的重要引擎。与此同时，城镇化进程中片面关注数量规模发展模式的弊端逐渐显现，传统的城镇化发展模式已不适应经济高质量发展的新要求。2020年，党的十九届五中全会再次强调了要完善高质量的新型城镇化发展战略。而在促进新型城镇化高质量发展方面，不仅要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好地发挥政府职能为新型城镇化建设提供基础完善的公共服务、稳定的社会治理制度以及创新高效的制度环境等。基于此，本文从国家治理体系的视角，结合市场和政府层面研究城镇化高质量发展，为新时代城镇化高质量发展和政策优化调控提供思路和借鉴。

相较于西方欧美国家的城镇化道路，中国的新型城镇化道路是既不重复过去我国不完全城镇化和粗放型城镇发展模式［1］，又吸收一些拉美国家在工业化和城镇化进程中跌入“中等收入陷阱”教训的城镇协调发展之路［2］。推进城镇高质量发展是新型城镇化的突出特征，高质量的城市建设、基础设施、公共服务、人居环境、城市管理和市民化的有机统一是新型城镇化高质量发展的具体要求。［3］推进新型城镇化高质量发展是保持中国经济健康发展、产业转型升级和解决“三农问题”的有力保障。［4］新型城镇化通过“集聚效应”使得先进的生产要素在城镇集聚，促进配套产业发展，推动产业结构升级，产业结构升级通过“拉推效应”提升城市经济生产效率［5］；新型城镇化打破了传统城镇化以要素驱动为主导的粗放型经济发展模式，以创新和结构为驱动，促进经济高质量增长［6］。2017年，党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，从全局和战略高度把握和处理工农关系、城乡关系，新型城镇化从农村劳动力转移、农业技术进步和农地集约化等方面促进乡村经济发展，对乡村经济的影响效应为正。［7-9］

在梳理有关新型城镇化动力机制的文献中发现，市场机制和政府行政力是新型城镇化发展研究的焦点。在市场层面，杨慧和倪鹏飞［10］阐述了金融不仅能为城镇化建设提供重要支持，满足新型城镇化多方面发展的资金需求，还能有效促进城镇产业结构的调整。而产业在城镇化市场的集聚逐步形成了经济规模效应，为新型城镇化的发展提供了经济基础和可持续发展动力。［11］在政府层面，何源［12］提出通过创新地方政府治理理念，依靠政府平衡城镇化集聚和扩散行为提升城镇化经济发展效应。王志锋等基于地方政府治理角度回顾我国70年来中国城镇化发展历程，明确了政府调动多方利益主体参与城镇化建设的积极性，在城镇化发展的下半程政府依然扮演着核心主导者的角色。［13］政府通过制订法律法规、制定和执行公共政策等手段，对城镇化进程加以推动、引导和调控。［14］张明斗和毛培榕［15］的研究表明，市场化水平、新型工业化和政府宏观调控三大维度是建设新型城镇化的内生动力机制。城镇化的动力来源于个体自组织和政府其他组织的耦合，新型城镇化既需要市场决定的微观层面，也需要政府调控的中观和宏观层面。［16］于燕［17］实证分析了我国新型城镇化的影响因素，东部地区和中部地区的产业发展对新型城镇化建设有积极作用，且政府的职能转变已取得阶段性成效［18］，而在西部地区，政府引导下的地方财政支出和教育水平是促进城镇化发展的关键因素［19］。郝文渊等［20］以西藏为例，提出新型城镇化建设需要政府行政力平衡区域间公共服务和社会福利的差距，消除城镇化明显的空间极化现象。

综合而言，现有文献对新型城镇化的研究是从政府或市场的研究视角展开，且更多侧重于对市场层面的定性和定量分析，少数文献从理论角度展开政府对新型城镇化发展路径的研究。因此，本文的主要边际贡献在于，在国家治理体系的视角下，从市场和政府两个维度出发构建新型城镇化发展质量综合评价指标体系，对区域新型城镇化发展规律作出定性判断，结合市场和政府层面的具体维度，设计出提高新型城镇化发展质量的具体路径。

二、新型城镇化发展质量水平的测算和分析

（一）新型城镇化综合指标体系构建

国家治理体系视角下的新型城镇化综合指标体系不同于一般的新型城镇化指标体系，是基于市场和政府的视阈多维度构建的新型城镇化综合指标体系，对新型城镇化的市场和政府层面设立六个二级指标，综合评价指标体系和具体指标如表1所示，具体说明如下：

表1 淮河生态经济带2009—2018年新型城镇化发展质量综合得分

1.“经济发展”维度。经济发展是实现新型城镇化高质量发展的物质基础。三级指标包括当年外商投资金额、第三产业占GDP的比重、研发投入强度和GDP增长率。

2.“基础设施”维度。基础设施是提高城市社会效益和完善城镇服务功能的必要条件。三级指标包括城市用水普及率、城市燃气普及率、互联网宽带接入用户数和人均邮电收入。

3.“环境质量”维度。环境质量是衡量新型城镇化绿色经济高质量发展的重要指标。三级指标包括工业废水排放量、工业二氧化硫排放量、一般工业固体废物综合利用率和城市污水处理率。

4.“居民素质”维度。居民素质反映了新型城镇化的核心是人的城镇化，是政府在新型城镇化建设中发挥教育、科技和卫生等职能的重要表现。三级指标包括人口死亡率、每万人拥有的卫生技术人员数、科学和教育支出占地方财政支出的比重和普通中学人口占总人口的比重。

5.“社会发展”维度。该维度反映了政府在新型城镇化建设中社会发展方面的重要贡献和保障作用。三级指标包括公用设施固定资产投资、财政支出占地区生产总值比重、每万人拥有公共汽（电）车营运数量和年末实有城市道路面积。

6.“城市文明”维度。城市文明是新型城镇化建设的助推器，因此本文参照全国文明城市创建的部分评选标准，在该指标下设计了建成区绿化覆盖率、生活垃圾无害化处理率、人均公共图书馆藏量和失业率4个三级指标，体现了政府在城市文明创建的生态环境、社会事业、社会秩序和居民生活水平层面的优势引导作用。

（二）新型城镇化发展质量的综合测度和分析

1.研究对象。淮河生态经济带是由淮河及其支流流域所形成的生态经济区，包括皖、豫、鲁、苏、鄂五省29个地级市（县）。2018年，《淮河生态经济带发展规划》获得国务院的批复，批复要求安徽、河南、山东、江苏、湖北各级人民政府依据《规划》中“四个重大”与各区域经济社会发展紧密联系，为加快建成美丽宜居、充满活力以及和谐有序的淮河生态经济带提供有力支撑。

2.研究方法。本文采用改进的熵值法对2009—2018年25个地级市的24项指标进行赋权，使得结果具有科学性和合理性，具体方法如下：

（1）数据标准化。选用极差标准化法对原始数据进行无量纲化处理，处理后的数值介于0～1之间，其公式如下：

（2）指标同量化。计算第i个指标下在第j项指标下所占的比重Pij：

（3）计算第j项指标的权重Wj：

（4）计算第i市的新型城镇化水平综合得分Hi：

3.数据来源。数据来源于2009—2018年各省及各地市的统计年鉴、统计网站和《中国城市统计年鉴》计算获取。

4.淮河生态经济带新型城镇化发展质量的动态分析。利用熵值法对新型城镇化指标体系中的24个具体指标赋予权重，并根据得分公式（5）计算淮河生态经济带各城市新型城镇化水平得分，从时间和空间角度分析淮河生态经济带新型城镇化的演变轨迹。

（1）从时间角度分析。淮河生态经济带各城市新型城镇化发展质量的综合得分表现出整体上升的趋势。但在2009—2011年淮河生态经济带各城市的城镇化质量呈现缓慢下降的现象，原因是2009—2011年间我国城镇发展仍受传统城镇化模式的影响，城镇发展数量规模急剧增加，而在2009年后，以重经济轻文化和先发展后治理为主的传统城镇化道路暴露缺陷，产生了诸多城市病，导致城镇化发展质量降低。2012年末，中央经济工作会议明确提出要积极引导城镇化健康发展，在该会议理念的指导下，区域新型城镇化的发展水平整体上有了较大提升。2012—2018年淮河生态经济带各城市的新型城镇化发展质量稳定增长且增长速度保持在同一水平，这种增长趋势得益于两种因素：一是市场层面农业现代化和工业信息化、现代化对城镇化建设的推动；二是各级政府对新型城镇化建设的财政支持和政策保障。

（2）从空间角度分析。如图1所示，江苏省和山东省在淮河生态经济带内的各地级市新型城镇化发展质量整体高于安徽省和河南省各城市，尤其是江苏省的扬州市和徐州市一直处于新型城镇化稳定发展阶段；且位于前三列的江苏省扬州市、徐州市和山东临沂市明显高于其他地市，淮河生态经济带区域间城镇化发展不平衡的现象突出。原因在于：第一，江苏省各地级市在地理位置上不断受到长江经济带和长三角城市群的辐射和带动作用，各城市的经济发展水平、城市基础设施建设和生态环境质量优于其他城市。第二，受国家新型城镇化发展规划的影响，2014年，江苏省和安徽省获批为国家新型城镇化综合试点省，相较于安徽省，江苏省的综合试点承担的任务内容多、涉及面广泛且要求更高，江苏省建设新型城镇化的经验更为丰富。第三，山东省的济宁、临沂、菏泽和枣庄市属于鲁南经济带，呈网络型多中心空间城市体系结构，提升了淮河生态经济带内山东省各城市的吸引力，释放了鲁南经济政策区新型城镇化发展潜力。

图1 淮河生态经济带25市新型城镇化得分三维图

三、耦合度分析

（一）模型构建

新型城镇化的过程实际上是市场资源要素和社会利益重新分配的过程。市场对城镇资源要素配置发挥决定性作用，但对具有公共性质的资源要素，市场失效，此时需要政府发挥宏观调控的保障机制和引导作用。因此，新型城镇化需要市场和政府的共同作用，才能达到新型城镇化高质量发展的目标。基于上述理论，建立淮河生态经济带新型城镇建设市场层面和政府层面的耦合模型，判断新型城镇化市场和政府层面的耦合协调程度，对新型城镇化发展规律的形成以及影响新型城镇化发展质量的因素作出定性判断。

首先测度淮河生态经济带各城市耦合度C：

其次构建淮河生态经济带新型城镇化市场机制和政府机制的耦合协调模型D：

其中T为淮河生态经济带新型城镇化市场机制和政府机制的协调发展综合评价指数，T=αx+βy，认为新型城镇化的市场机制α和政府机制β同等重要，因此α=β=1/2。

最后借鉴相关研究成果并结合淮河生态经济带新型城镇化发展现状，将耦合协调度分为四个层次，具体如表2所示。

表2 新型城镇化市场和政府机制耦合协调度评价标准

（二）结果分析

依据新型城镇化市场和政府层面各综合得分，结合耦合协调度模型，测算出淮河生态经济带25个城市2009—2018年间新型城镇化市场和政府层面的耦合协调度得分和变化趋势。为更好突显市场和政府层面耦合协调度的变化，本文选择具有得分代表性的时间节点进行分析，如表3所示。

表3 淮河生态经济带新型城镇化市场和政府机制耦合协调度结果

1.耦合协调度结果综合分析。从表3可以看出，淮河生态经济带新型城镇化的市场和政府的耦合协调水平明显提高，从2009年的中度耦合协调，逐渐上升到2018年的高度耦合协调，且2014—2018年的耦合程度相比2009—2014年的明显增强。这是由于在传统城镇化的发展过程中，政府对城镇化量化的治理理念以及政府和市场在城镇化过程中的边界问题，挤压了市场提升城镇化资源配置和要素自由流动的作用空间，使得政府和市场在城镇化建设中未能共同发展。2014年后，政府创新城镇化治理理念，提出市场主导和政府引导的新型城镇化道路，逐渐消除传统城镇化的负面影响，最终推进市场和政府的协调发展。

2.耦合协调度个体差异分析。从整体上看，淮河生态经济带新型城镇化市场机制和政府机制的耦合协调程度不断上升，但各城市市场和政府层面的耦合协调方面存在较大差异。研究表明：2009—2018年江苏省和山东省各地级市的耦合协调水平普遍高于安徽省和河南省的耦合协调水平，这种变化规律与淮河生态经济带各城市新型城镇化发展水平的演变规律基本保持一致，可以看出，市场和政府层面的耦合协调发展和新型城镇化发展呈正相关。2018年，淮河生态经济带内江苏省各地级市的耦合协调程度均已达到高度耦合阶段，江苏省作为新型城镇建设的前沿阵地，探索出了符合江苏省城镇化建设的具体道路，明确了市场和政府的职能定位，提高了市场化水平和政府的引导优势。从空间布局上分析，安徽省和河南省各地级市的市场和政府机制耦合协调度较低，且明显低于江苏省和山东省各地级市耦合协调水平，尤其是河南省各地级市的耦合程度在2009—2018年一直处于中度耦合协调阶段，究其原因是河南省各地级市的经济基础、环境质量以及政策环境等方面存在差距，使得新型城镇化建设的市场和政府机制未能同步发展，在新型城镇化建设中存在短板和相对劣势。

四、提升新型城镇化发展质量的路径

通过分析得到如下结论：淮河生态经济带新型城镇化中市场和政府耦合协调程度越高的城市，其新型城镇化发展水平就越高。表明推动区域新型城镇化高质量发展需要市场和政府的有效组合，在市场有效的领域，市场主导，政府主动让位；在政府有效的领域，政府引导，市场主动退位；而在市场和政府都有效的领域，则需要市场和政府之间相互调适和优势互补，保证区域新型城镇化高质量发展。

因此，国家治理体系视角下淮河生态经济带新型城镇化高质量发展的具体路径主要从以下方面考量：第一，经济和社会协调同步发展。淮河生态经济带的苏、皖、豫、鲁各地应积极探索经济发展新旧动能的转变路径，坚持创新对经济高质量发展的支撑方式，高效利用各区域的资源禀赋，把区域资源禀赋转变为支撑高质量发展的生产要素。借助区域资源优势和科技创新发展高端制造业和高价值链的现代服务业，鼓励外来资本投资，培育区域新的经济增长点。

第二，政府引导区域经济社会共同发展。淮河生态经济带内资源型城市较多，政府应不断提高对资源型城市转型升级的政策支持，精准把握各地经济发展的比较优势和特色产业，补齐区域城镇经济发展的短板和弱项，使区域经济发展提质增益。同时，各地政府要积极搭建城乡经济发展平台，推动城镇和农村生产要素的双向流动，缩小城乡经济发展差距，推动农业转移人口市民化的有序进行，逐步推进城乡融合发展，以实现城镇经济社会协调健康发展。

第三，居民素质的提高和经济高质量发展。政府对城乡居民文化素质和身体素质的财政支出和政策支持，无形中为经济发展提供了更稳定和更高效的生产要素，即人力资本。政府对城乡居民的教育科技投入增加了人的知识技能存量，提高了人的知识技能质量，对城乡居民的医疗卫生投入增加了人的健康存量，提高了人的健康质量。政府对人力资本的投资，提高了各产业部门的劳动生产率，有助于促进经济高质量发展，成为提高新型城镇化高质量发展水平的关键。淮河生态经济带人力资源丰富，各地政府应充分利用其人力优势，建立各省市县多层次的文卫投资机制，降低或减免企业的税收，增加企业对适龄劳动力职业教育和继续教育的支出，为新型城镇化高质量发展提供更有效率的劳动力资源。

第四，基础设施投资主体的多元化。一方面，对于城市电、水、燃气和邮电通信等经营性基础设施项目，推行市场化运作和企业化经营，鼓励国有、私营和外资等企业直接参与投资。同时，政府应建立多渠道的补偿机制保证各类投资主体的投资收益，促进经营性基础设施项目投资主体的多元化，提高基础设施项目的建设质量和运行效率。另一方面，淮河生态经济带良好的生态环境和城镇居民对美好生活的需要，有利于发展生态养老、医疗卫生和体育健身等，政府应积极引导企业发展生态养老、医疗卫生和体育健身等非基本公共服务项目，努力提高城镇基础设施和公共服务的质量水平。