平衡计分卡理论对政府绩效审计的影响

王梓霏　吴晶晶

随着新公共管理运动的不断推进，政府由权力至上发展到责任至上的阶段，社会公众更加关注整的绩效及其责任，强调政府的透明度、公众的知情权以及政府的问责性。而西方政府工作人员的工作质量、服务能力以及服务意识也因此提高，从而提高了公众对于政府的满意度。我国当前正处于经济转型的关键发展阶段，需要政府承担更为关键的指导和约束职能，因此我们更加需要重视推进政府绩效审计的发展，建立更加高效廉洁的政府机关。笔者将平衡计分卡理论与政府绩效审计结合，以完善我国政府绩效审计的相关理论。

一、平衡计分卡的相关内容

1.平衡积分卡的理论。20世纪90年代初期，哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰联合著名的企业咨询大师诺顿在对12家在业绩评价方面处于领先地位的企业进行研究，提出了平衡计分卡理论，并于1992年在《哈佛商业评论》上发表了《平衡计分卡：驱动业绩的评价指标体系》一文，对该理论进行了系统性的概述。平衡计分卡能够有效地反映出财务与非财务衡量方法之间的平衡、长期目标与短期目标之间的平衡、内部與外部的平衡、结果与过程的平衡、管理业绩和经营业绩的平衡等多个方面。

2.平衡计分卡具有以下几个特征。①平衡计分卡能够为组织的战略管理提供有效的数据支持。通过平衡计分卡，管理者能够将组织的战略目标与组织的实际情况紧密相连，并对组织进行全面而又有效的管理。②平衡计分卡能够有效提升组织的整体管理效率。通过平衡计分卡所反映出的数据能够直接反映出组织的实际运行状况，这节省了管理者的时间，也提升了组织管理的效率，并为组织的可持续发展打下了坚实的基础。③注重团队合作。平衡计分卡能够使组织的管理者更加关注团队合作的重要性，从而有效阻止了组织的管理者作出错误的决策。通过平衡计分卡的方式能够使组织中的各个因素有效地结合，将组织联系成一个统一而又高效的有机整体，有效地帮助管理者更加了解每位参与者的工作能力以及工作效率，从而使企业的管理者对人员进行更加合理高效的调配，促进组织的管理者选择更为可行的决策方案。④激发每个组织参与者的参与度和热情。组织采取平衡计分卡的模式，有利于激发参与者的积极性与参与度，并提升他们的工作热情。传统的业绩评价体系虽然能够使参与者开展管理者所希望的活动，但对他们的工作积极性并没有很大的提升，而平衡计分卡则有效规避了这类问题的产生。⑤平衡计分卡能够有效降低组织的信息负担。采用平衡计分卡的方式，能够有效地缓解这种信息造成的负担成本，从而提高高层管理者的决策效率。

二、我国政府绩效审计的现状

1.政府绩效审计的定义。结合中国政府绩效审计的现状，前审计长刘家义认为，绩效审计是独立的审计机构和审计人员，根据国家法律和行业标准，对政府履行公共责任、分配、管理和使用公共资源的合理性、有效性以及对经济和社会公共资源的科学审查、考虑、分析和评估。其目的是促进全面，协调，有效和可持续的经济和社会发展。

2.政府绩效审计的理论。①政府绩效审计的目标。在具体的审计工作中，各个单位的绩效审计项目都有其各自的审计目的及具体目标。主要有以下内容：审查审计项目的绩效标准是否合理、项目运行是否有效、项目活动是否合法、并提出整改建议。②政府绩效审计的主体。政府绩效审计的对象主要是政府机构及其经济行为，这要求审计主体必须是具有公共管理职能且拥有独立评价能力的第三方机构，所以我国政府绩效审计的主体是各级的国家审计机关。③政府绩效审计的客体。在不断地审计实践探索中，目前政府绩效审计的客体主要包括公共部门、公共投资项目、公共资源三种类型。公共部门主要指具有公共事务管理职能，对国有资产和国有资源具有管理分配权的行政事业单位和企业。公共投资项目主要包括以政府财政资金作为投资的各种项目。公共资源主要包括自然资源，社会资源，公共资金资源。④政府绩效审计的内容。在目前的审计工作中，政府绩效审计的内容大多离不开“3E”理论。但是政府绩效审计的内容不是一成不变的，审计对象和审计环境的不同都会导致绩效审计内容产生翻天覆地的变化。⑤政府绩效审计方法。政府绩效审计是在财务收支审计的基础上不断发展完善而来的，但是绩效审计又不同于财务收支审计，绩效审计的审计对象范围更广，更复杂。部分传统的审计方法已经不能适应绩效审计的要求，更达不到绩效审计的目标。在这样的情况下，审计人员就必须审时度势，做出判断，根据不同的审计对象采用不同的审计方法。除了采用已经被实践证实过的传统方法，还需要不断突破。审计人员既可以选择传统的财务收支审计方法，也可以选择专门针对政府绩效的方法，甚至可以混合使用。⑥政府绩效审计的功能。政府绩效审计的功能有本质功能和衍生功能，本质功能是审计本身所固有的客观性的功能，有监督、鉴证、评价等功能。衍生功能是在本质功能的基础上拓展出来的新功能。衍生功能有解除公共受托责任、价值增值功能和服务功能。

三、平衡计分卡理论在政府绩效审计中的应用

1.平衡记分卡理论对于政府绩效审计绩效评价指标设计的总体思路。无论是在哪个组织中运用平衡计分卡，第一步都是要按照该组织的战略议题和业务特点选择合适的模型。按照公共组织的特点将企业平衡计分卡的四个维度财务、客户、内部流程、学习与成长进行修正，结合政府部门的特点，并借鉴国内外学者关于公共部门平衡计分卡模型的设想，选取制度规范、公众、内部业务流程、学习与发展四个维度。这四个维度并不是相互独立的，而是组成了一条环环相扣的因果关系链。要实现战略议题，就需要严格遵守与政府部门职能相关的制度规范，履行好政府部门的职责，要严格遵守制度规范，就要在为公众服务时做到让公众满意，只有通过优化内部业务流程，促使管理更加规范、及时、具有效益，才能提升公众的满意度。通过员工的学习与发展，可以促进员工素质和业务能力的提高，通过信息技术的提升能够促进管理的及时化，通过组织的学习与发展可以为整个组织提供一个良好的管理环境，这些方面又可对内部流程中的相关因素起到积极作用，从而形成了具有因果关系，互相促进与制约的闭环系统。根据战略议题，确定每个层面的战略子目标，并确定出每个维度的战略子目标。制度规范维度的目标是完成职能目标、满足成本约束。公众维度的目标是提高公众满意度。内部业务流程维度的目标是管理规范、管理及时、管理高效。学习与发展维度的目标是提升干部素质、提高信息化水平、促进组织发展。战略地图提出“你无法描述的，就无法管理。”按照各个维度之间的因果关系，结合每个维度的具体战略子目标，绘制出它的战略地图。

2.平衡记分卡理论对于政府绩效审计绩效评价指标设计的详细思路。①确定平衡计分卡四个维度的评估指标。根据每个维度的战略子目标，在查阅文献的基础上，结合政府部门各项具体业务工作，将每个维度所确定的战略子目标分解为具体的评估指标。初步选择出绩效评估指标后，运用德尔菲法将上述指标提交给政府绩效管理方面的专家。通过向他们咨询、综合意见、整理、归纳，再将结果反馈给各位专家，供其重新分析判断，提出新的结论，筛选出最终指标。②确定出各个指标的权重。各个指标对总体绩效的贡献不同，应该采用相应的权重系数来反映它们各自对于评估结果效用的大小。给权重系数科学的赋值是政府绩效评估指标体系的一个重要环节。按照确定权重时不同来源的原始数据，它的赋值方法包括主观法和客观法两种。选用主观赋权法中的层次分析法来给各层次指标的权重赋值，通过发放调查问卷咨询专家，得到专家关于指标重要程度的判断数据，然后运用层次分析法计算出各指标的权重系数，单排序和总排序都要通过一致性检验。所谓层次分析法，是用来研究多目标决策问题的方法，它首先要将目标分解为多个子目标，然后将这些子目标排列为一定的层次结构。通过将诸因素两两比较来确定它们在层次中的相对重要程度，最后将这些判断进行综合，确定相对重要性的总排序。③制定评估标准。通常情况下，我们在制定评估标准时，主要会采用历史标准、经验数据标准和客观标准三种。历史标准是以先前的绩效状况作为衡量标准，该标准适用于影响过去的因素在本期仍然继续发挥作用，因而将组织本期的数据与以往的数据比较，有助于发现组织绩效的改善程度如何。经验数据是按照经济现象的发展变化规律以及在管理中长期累积的经验而得出的评价标准。客观标准又称行业标准，是以特定的时期内一定区域内的相同类型的企业为样本，利用一定的方法对需要的数据进行统计计算得出来的平均值。

四、总结

平衡计分卡作为一种优秀的绩效管理工具将组织绩效评价的各項评价标准联系在一起，形成一个更加全面、系统的整体评价报告，对于组织管理者进一步制定继续的组织运营计划提供理论指导和数据支持。但是平衡计分卡也存在着一定局限，例如，平衡计分卡各项指标计算极为繁琐，需要在事前根据组织的实际情况制定相当完善的评价标准，并在各个环节收集相关数据，而在此过程中管理者的支持也是必不可少的，所以平衡计分卡理论在政府绩效审计的应用中需要进一步地完善与改进。