新时代中国社会政策变化对收入分配和贫困的影响

杨穗 高琴 赵小漫

摘   要：为了增进民生福祉和社会公平，2013年以来中国社会政策进入全方位推进并强调共建共享的新时代，覆盖全民的多层次社会保障体系逐步得到完善，精准脱贫攻坚大力推进，社会政策在全面建成小康社会的进程中发挥了重要作用。基于中国家庭收入项目（CHIP）2013年和2018年数据的研究表明，中国居民的社会福利在此期间逐步提高，但城镇居民、农村居民和农民工群体之间的社会福利差距依然存在;社会政策有利于降低收入不平等、缓解相对贫困，且社会福利收入的再分配是累进的，但社会政策在实现社会公平的目标上依然面临挑战。在新发展阶段，中国应进一步提高社会福利水平，优化社会政策，强化其再分配和减贫效果，推动实现共同富裕。

关键词：社会政策;收入分配;贫困;民生福祉

中图分类号：F323.8   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2021）10-0057-15

社会政策是国家为保障和改善民生而制定实施的各项政策总和，其核心目标是改善人民生活质量，提高人民福祉水平。2020年中国脱贫攻坚目标任务如期完成，全面建成小康社会取得伟大历史性成就。中国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。社会主要矛盾的转变以及国家发展新征程的开启，对中国社会福利制度建设提出了新要求。在新发展理念的引领下，社会政策如何创新发展以适应与满足新发展格局的要求，缓解乃至解决当下最迫切的民生问题，加快实现共享繁荣和共同富裕，是摆在人们面前的一个重大课题。

2013年以来，中国的社会政策进入以增进民生福祉和社会公平为目标的制度整合和创新阶段。政府在社会政策领域的主要努力是规范已有的社会保障制度和做法，大力推进脱贫攻坚，力图实现社会政策的科学化、精准化，注重社会政策的预期效果[1]。新时代中国的社会政策不仅致力于保障和改善民生，提供更加公平的财富分配，而且在国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥着重要作用[2-3]。一方面，围绕建设共建共享的社会治理格局，政府不断整合城乡社会保障制度并增强城乡公共服务均等化，社会政策的城乡一体化发展对缩小城乡收入和福利差距、逐步消除城乡二元经济社会结构具有重大意义。城乡居民人均可支配收入比从2013年的2.81逐步下降到2020年的2.56。另一方面，围绕全面建成小康社会目标，中国实施了精准扶贫、精准脱贫战略。经过多年的持续奋斗，中国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，取得了巨大胜利。

尽管政府持续加大包括脱贫攻坚、公共服务均等化在内的财政再分配力度，使得中国人均可支配收入的基尼系数总体上从2013的0.473下降到2020年的0.468，但回落态势较为微弱[4]。2020年后，中国扶贫的工作重心将在持续巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上面临更为复杂的相对贫困问题。在新发展阶段，新时代的社会主要矛盾以及全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的目标，客观上要求实施更加精准、有效的社会政策，进一步缓解收入差距和相对贫困问题。随着社会政策从21世纪初的显著扩展到中共十八大以来的优化发展，中国社会政策研究的学术性和规范性也都在不断进步，但实证研究仍然缺乏对社会政策实施效果的宏观把握。

本文基于中国家庭收入项目（China Household Income Project，CHIP）2013年和2018年微观住户调查数据①，试图回答以下问题：第一，2013年以来中国社会政策总体有何变化？由此带来的社会福利规模和结构有何变化？第二，社会政策变化对缩小贫富差距发挥了多大作用？社会政策带来的社会福利对收入差距造成了“累进”还是“累退”的调节效应？第三，社会政策在多大程度上缓解了相对贫困？评估新时代社会政策变化对居民社会福利的影响，以及社会政策的再分配效应和减贫效应，可对已有研究进行较好的更新和补充，为新发展阶段社会政策的改革和创新提供一定启示，有利于社会政策体系的进一步优化及其功能的充分发挥。

一、新时代中国社会政策及其总体特征

社会政策是通过立法和行政手段消除分配过程中各种弊病，以促进社会公平的国家政策。一个全面的社会政策体系包括养老保障、医疗卫生、社会救助、教育、就业、住房、反贫困等诸多方面的社会公共服务，涉及中央政府、地方政府、企业、社会组织、社区、家庭和个人等众多主体。在新发展理念的指引下，中国政府认识到加强社会政策干预、完善社会保障、增加公共服务供给是改善民生和提高居民福祉的重要途径。中共十九大报告对民生保障和社会政策的范围作了新的扩展，指出“增进民生福祉是发展的根本目的”，“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。社会保障和公共服务等社会民生事业的发展已成为“五位一体”建设的重要组成部分，是实现发展成果共享的主要载体[5]。

（一）新时代中国社会政策变迁及其成效

2013年以来，中国的社会政策在制度完善性、项目齐全性、受益者覆盖面、政府财政投入水平等方面都有明显的提升，逐步向城乡统筹和全民普惠的方向发展。中国建成了世界上规模最大的社会保障体系，不断推进困难群体和特殊群体社会保护以及基本社会安全网的建设，特别是以精准扶贫、精准脱贫为代表的一系列政策举措，全面增强了社会政策的共享和兜底保障功能，提高了民生福祉水平。

1.基本实现城乡养老保险制度的全覆盖

城鄉居民基本养老保险制度的建立和养老保险转移接续暂行办法的出台，标志着中国的养老保险基本实现了从城市到农村、由劳动就业者向全民覆盖的重大发展。基本养老保险（包括职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险）的参保人数从2013年的81 968.5万人增长到2020年的99 882万人，其占15岁及以上人口的比例从71.7%提高到86.3%①。与此同时，机关事业单位养老保险制度改革得到推进，养老保险统筹层次不断提高，2018年建立了中央调剂制度。随着人口老龄化程度的加深，中国推出一系列促进养老服务发展的政策，旨在全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，涵盖城乡的养老服务体系。养老保险覆盖面的提高有效增强了养老保险的再分配能力[6]。

2.深化医疗卫生体制改革，实现全民医保

2015年大病保险制度的建立、2016年城乡居民医疗保险制度的整合以及跨省异地就医直接结算的推进，标志着中国全民医保体系基本建立。2017年中国实施生育保险和职工基本医疗保险合并试点，改革基本医疗保险支付方式，扩大基本医疗保险报销范围。2018年中国提高城乡居民医保财政补助和个人缴费标准，组建国家医疗保障局。基本医疗保险（包括职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险）的参保人数从2013年的57 072.6万人增长到2020年的136 133万人，占全部人口的比例从41.7%提高到96.4%②。随着医保覆盖范围的扩大和保障水平的稳步提高，医保政策在保障居民享有基本医疗卫生服务、提升医疗保障和健康水平方面发挥了积极作用。医疗卫生服务能力的全面提升，以及社会和政府卫生筹资水平的扩大，有效提高了医疗报销水平，减轻了居民就医费用负担，产生了显著的减贫效果[7]。

3.优化社会救助和福利制度

2014年国务院颁布施行《社会救助暂行办法》，并提出在全国范围内推行临时救助制度。2016年继续健全特困人员救助供养制度。中国基本形成了以最低生活保障、特困人员供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系[8]。2020年进一步提出健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系。与此同时，面向老年人、残疾人、儿童等弱势群体的社会福利制度在此期间得到迅速发展。推出高龄补贴制度并提高补贴标准和覆盖面，保障高龄老人的基本权益。保障殘疾人基本生活，提供困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，改善特殊教育体系。探索建立适度普惠型儿童福利，重视农村留守儿童身心健康，加强困境儿童保障。

4.完善就业、教育、住房等民生保障政策

在就业方面，中国不断推进积极的就业政策，提供劳动力市场服务。为农民工提供技能培训，鼓励农民工返乡创业，保障农民工工资支付。拓展高校毕业生就业渠道，鼓励高校毕业生自主创业，多渠道开展就业帮扶和就业援助。在教育方面，自2016年起统筹城乡义务教育经费保障机制，统一对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生补助生活费，统一确定全国义务教育学校生均公用经费基准定额。发展民族教育、民办教育和老年教育，推进县域内城乡义务教育一体化改革，建立控辍保学工作机制，扶持乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校，推进教育公平和教育机会均等化。为保障住有所居，在城市地区推进保障性住房政策，推行公共租赁住房和廉租住房并轨，完善住房公积金存缴、支付、提取等相关措施;在农村地区加快改造危房及配套基础设施建设，落实住房救助等措施。

5.精准扶贫消除绝对贫困，全面加强困难群体的社会保护

中国实施的精准扶贫、精准脱贫战略，不仅实现了世界上最大规模的减贫，对全球减贫的贡献率超过70%，而且在改善居民健康状况和提高人类福祉水平等方面作出了卓越贡献[9]。精准扶贫政策通过增强农户收入多样性、强化农户对政府的信任程度以及增强其发展致富动能，显著降低了脱贫农户的生计脆弱性[10]，通过提高贫困户的劳动供给显著增加了贫困户的劳动收入[11]，通过提高贫困户的消费水平推动了贫困家庭生活质量的大幅提升[12]。

按照“社会保障兜底一批”的要求，2020年底，1 936万建档立卡人口被纳入低保和特困供养范围[13]。通过代缴保费将建档立卡人口纳入城乡居民养老保险保障范围，中国建档立卡人口参加基本养老保险人数达6 098万人，参保率长期稳定在99.99%;2020年底，超过3 014万贫困老年人按月领取基本养老保险待遇，其中建档立卡老人1 735万人，基本实现了应保尽保和应发尽发的目标任务[14]。医保扶贫累计惠及贫困人口就医5.3亿人次，帮助近1 000万户因病致贫家庭脱贫[15]，2020年累计资助7 837.2万贫困人口（含动态调出）参加基本医疗保险，人均资助178.9元，参保率稳定在99.9%以上[16]。

通过多渠道开发就业岗位、大规模开展职业技能培训，建档立卡贫困劳动力务工规模从2016年的1 527万人增长至2020年的3 243万人，93.8%的建档立卡贫困户享受过就业帮扶政策，2/3以上建档立卡贫困人口通过就业实现了脱贫[17]。2013年以来，累计改造贫困地区义务教育薄弱学校10.8万所，确保贫困地区适龄儿童都能在所在村上幼儿园和小学;帮助20多万名义务教育阶段的贫困家庭辍学学生全部返校就读，为800多万贫困家庭初高中毕业生提供职业教育培训，为514万名贫困家庭学生提供高等教育，定向招收70多万农村和贫困地区学生[18]。累计为790万户2 569万贫困人口提供安全住房，为1 075万农村低保户、分散供养特困人员、困难残疾人家庭等实施农村危房改造[18]。

（二）新时代中国社会政策的总体特征

1.共享性

中国从21世纪初开始进入“社会政策时代”[19]，致力于保障全体人民共享经济发展成果。社会政策是通过对公共资源进行再分配，使全体社会成员共享国家发展成果的重要机制[20]。共享理念强调机会均等和适度普惠原则，要求社会政策对经济发展过程中不占优势的群体进行帮扶，缩小贫富差距，实现经济共享;同时通过教育、劳动培训、医疗服务等，提高社会成员的劳动参与能力，加强人力资本积累，为共同富裕夯实经济社会基础。在共享理念指导下，2013年以来国家一方面加快农村社会政策体系的建设步伐，完善农村养老、医疗、社会救助等福利项目，确保农村居民和农民工群体也能享受到应享受的社会福利;另一方面加快城乡统筹，缩小城乡之间的福利差距，调整待遇水平，真正做到社会政策的城乡共享。新时代社会政策的整体性、系统性和协调性有所增强[21]。

2.托底性

在经济发展新常态下，经济政策无法完全缓解贫富差距日益扩大、社会排斥等社会问题，中国社会政策作为重要的民生政策，肩负起托底功能。党的十八大以来，中央对社会政策发展的指导原则是“社会政策要托底”。不同学者对于“托底”有不同理解，但都认为“托底”表现在两个方面：一方面是托底对象，即针对困难群体托底，包括老弱病残这类传统弱势群体，以及因产业结构调整、经济增速放缓等外部因素导致的困难人群[22];另一方面是托底的内容，即满足人生存的基本需求，如医疗、住房、教育等[21]。2013年以来，中国政府围绕托底对象和托底内容，不断丰富社会政策的内涵，增强社会政策“弱有所扶”功能，通过精准扶贫、社会救助和福利项目提高困难群体和弱势群体的收入福祉水平，保障这部分群体的基本生存权和发展权。特别是针对农村建档立卡人口，实施代缴社会保险费政策，纳入社会救助等，确保这部分最困难的群体应保尽保。

总体而言，2013年以来，政府日益重视民生福祉，主要表现为：一是通过社会政策满足人民美好生活的需要;二是通过实施精准扶贫战略和完善各项社会保障制度消除绝对贫困;三是不断整合城乡之间以及不同群体之间的社会政策，从而进一步改变社会政策重城市、轻农村的格局，从全面扩展转向优化发展。包括转移支付、公共服务和基本社会保险在内的中国财政再分配工具具有显著的减贫效应，但对市场分配整体上呈微弱的正向調节效应。社会政策在促进社会公平方面仍然面临挑战，如当前中国社会保障制度公平性总体不高，养老保险、医疗保险、最低生活保障这三项制度在覆盖范围、准入条件、待遇水平、财政补助四个维度上的公平性都存在较大差异[23]。社会保障支出的规模和结构严重制约了其收入再分配效应[24]。养老保险待遇水平在城乡之间、区域之间以及不同行业之间仍然存在较大的差别[25-26]，在一定程度上削弱了养老保险在全国范围内的再分配作用[27]。城乡医疗卫生资源配置失衡，基本医保制度仍存在受益不公平问题[28-29]。

二、数据来源和研究方法

（一）数据说明

本文分析使用的数据包括宏观经济财政数据以及中国家庭收入项目（China Household Income Project，CHIP）2013年和2018年的微观住户调查收入数据。其中，CHIP调查数据样本根据多层概率抽样的方法来自中国国家统计局的大样本，共覆盖15个省份，包括家庭收入、消费和人口特征等信息。中国国家统计局从2012年底开始实施城乡一体化的住户调查，对全国住户采用统一的抽样方案、收入定义和问卷调查。在本文的分析中，有城镇户口的居民被界定为城镇样本，有农村户口的居民被界定为农村样本，在城镇生活但持有农村户口（或者改居民户口之前为农业户口）的被界定为农民工样本。表1是本文使用的CHIP 2013和2018年数据样本情况。

为了使CHIP数据的结果具有全国代表性，CHIP团队根据不同的地区人口分布和各个区域内城镇居民、农村居民、农民工的规模，确定了每一轮调查数据的权重。本文的分析使用了该权重，因而在全面层面、地区层面以及城镇居民、农村居民和农民工的子样本层面都具有全国代表性。2013年的收入数据分别根据各省（区、市）城镇居民和农村居民消费价格指数调整至2018年可比的收入水平。

（二）分析方法

在福利制度的研究中，主要由两方面来衡量社会政策水平以及福利体系的规模和结构。

一是宏观层面社会政策水平的度量，国际上普遍采用社会支出（Social Expenditure）占国内生产总值（GDP）的比重，来衡量一个国家围绕制定和实施社会政策而采取的各种行动的规模和力度，或者说是国家通过社会政策所调动和分配的资源占一国财富总量的比例[30]。中国尚未采用这一指标，在研究中，学者们通常将国家财政在教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、住房保障、扶贫方面的支出和社会保险基金支出加在一起，类似于国际上的“社会支出”来衡量中国的社会政策水平[31-32]，本文同样采用该口径进行衡量。

二是微观层面社会福利收入的度量，主要利用住户调查数据计算福利收入占家庭收入的比重[33]。根据CHIP数据中有关收入的定义，本文衡量的社会福利收入主要是指公共转移收入，包括养老金、报销医药费、社会救济或补助、政策性生活补贴、现金政策性惠农补贴、从政府和其他组织得到的实物产品。通过计算社会福利收入占家庭人均可支配收入的比重，来衡量社会福利的规模和结构①。

关于社会政策对收入分配的影响，这里通过两个方面进行分析：一是通过计算社会福利收入转移后基尼系数的变化来分析社会政策对不平等的总体影响;二是通过比较社会福利转移后收入分布两端经济距离（P90/P50—P10/P50）的变化来分析社会福利收入的再分配性质[33]。社会政策对于收入差距具有“累进”（progressive）和“累退”（regressive）两种不同的调节效应。累进的社会政策将社会资源通过再分配从富裕群体转移给穷人并缩小收入不平等的程度，从而使收入分布两端经济距离（收入差距）缩小;反之，累退的社会政策扩大收入不平等程度，使两端经济距离扩大。具体而言，本文利用收入分布的三个分位点之间的经济距离来衡量不平等，这三个分位点分别代表社会中的低收入群体、中等收入群体和高收入群体。P10/P50表示的是10%分位点收入值占中位数（50%分位点）收入值的百分比，P90/P50表示的是90%分位点收入值占中位数（50%分位点）收入值的百分比，两个百分比之差代表收入分布两端的经济距离，揭示了低收入群体和高收入群体之间相对收入不平等的差距。

如果转移后收入分布两端的经济距离缩小了，就表明社会福利转移是累进的;如果收入分布两端的经济距离扩大了，就表明社会福利转移是累退的;如果社会福利减少了低收入群体和中等收入群体的收入差距（低收入端是累进的），但扩大了高收入和中等收入群体的差距（高收入端是累退的），则社会福利的再分配性质就取决于哪一端的效用更大。转移前后两端的变化以及经济距离的变化显示了社会福利在多大程度上缩小了贫富差距，以及再分配的性质是累进还是累退。

本文使用相对贫困标准衡量社会政策对贫困的影响。相对贫困标准是发达国家在度量贫困时经常使用的指标，普遍使用的标准是收入中位数的50%或60%。表2（下页）报告的是本文使用的相对贫困标准。采用相对贫困标准有助于更好地理解社会福利收入对于改善低收入群体收入分配所带来的缓贫效果。

三、新时代中国社会政策水平以及社会福利的变化

（一）新时代中国社会政策总体水平的变化

进入21世纪以来，中国的社会政策进入大发展时期，在完善制度体系、扩大社会服务、提升总体福利水平等方面都有明显的进展。2013年以来，政府持续增大投入，不断补齐民生短板，社会政策总体水平有所提升，“社会支出”占GDP的比重从2013年的13.2%提高到2019年的17.0%（见表3，下页）。其中，社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、扶贫支出和社会保险基金支出占GDP的比重均有所提高，而国家财政在教育和住房保障方面的支出占GDP的比重有所波动。

尽管中国在经济发展方面已经取得“经济大国”的地位，但在社会政策方面仍然处于发展中国家的水平①。从经济合作与发展组织（OECD） 的实践来看，政府实施更多的社会保护政策、扩大相关领域的公共支出规模及比重不仅不会降低创新活力，反而具有提高生产率的效果[34]。但中国目前的民生保障只提供了基本的服务，要在更高水平的发展中满足人民的美好生活需要，中国的社会政策水平还有较大的提升空间。

（二）新时代中国社会福利规模和结构的变化

2013年以来，社会政策的持续扩张和进一步整合发展，为中国的社会福利体系带来了明显的变化。表4报告了2013年和2018年中国城乡居民家庭社会福利规模和结构的变化。总体而言，中国社会政策重城市、轻农村的发展格局有了进一步的改变，体现出社会政策发展的共享理念，农村社会政策得到了较为全面的发展，城乡福利差距进一步缩小，但农民工群体的社会福利仍然未得到充分保障，持续存在的城镇居民、农村居民和农民工之间的社会福利差距表明中国城乡一体化的社会福利制度改革仍然面临着挑战。

全国居民社会福利收入占家庭人均可支配收入的比例从2013年的15.2%提高到2018年的15.9%，但城镇居民、农村居民和农民工这三类群体之间存在显著的社会福利差距。城镇居民的社会福利收入占比从21.8%下降到20.0%，仍然明显高于农村居民和农民工。这一时期，以精准扶贫、精准脱贫为主的一系列社会政策的发展，使得农民居民的社会福利收入占比从7.5%提高到10.8%，农民工的社会福利收入占比从1.9%提高到2.2%。

社会福利在不同社会保障项目之间存在较大的差异。从整体来看，占据主导地位的养老金收入占比没有明显变化，保持在13.7%。但对于城镇居民和农民工群体来说，养老金收入占比均有所下降，而农村居民的养老金收入占比从4.2%提高到5.9%。对于城镇居民而言，养老金是最主要的社会福利收入，这项收入占比的下降也是导致其社会福利收入总体水平下降的主要原因① 。得益于医疗保障政策的快速发展，这一时期城乡居民的健康福利得到了明显改善，报销医药费收入占比从0.6%提高到1.1%。随着社会救助制度的逐步明确，全国社会救济和补助收入的占比从0.3%提高到0.4%。全国政策性生活补贴收入的占比从0.2%提高到0.3%，现金政策性惠农补贴以及实物产品折算收入分别保持在0.3%和0.1%的水平。城镇居民这几项转移收入的比重均不超过0.2%;农民工的这几项收入比重均不超过0.1%;农村居民政策性生活补贴收入占比从0.3%提高到0.7%，现金政策性惠农补贴收入占比从1.3%下降到1.2%，实物产品折算補贴收入占比从0.2%提高到0.3%。

随着社会保障制度的逐渐完善，城镇居民的社会福利基本完成了从单位保障到社会保障的转型，福利水平趋于稳定。受益于精准扶贫的实施以及农村社会政策的快速发展，社会政策的托底保障作用不断增强，农村居民社会福利水平稳步提高。不足的是，农民工群体仍然没有得到足够的重视和保护。虽然城乡福利差距有所缩小，但养老金作为最主要的社会福利，其城乡差距依然显著。这也意味着，中国城乡分割的经济社会制度基础尚未发生根本性改变，居民收入差距扩大的基础依然存在。

四、新时代中国社会政策对收入分配的影响

（一）新时代中国社会政策对不平等的影响

这里通过比较社会福利收入转移前后基尼系数的变化来分析社会政策对不平等的影响，结果如表5（下页）所示。从全国来看，社会政策有利于缩小收入差距，且2018年的作用强于2013年。2013年的公共转移收入使得基尼系数从0.500下降到0.460，下降了8.0%;2018年的公共转移收入使得基尼系数从0.517下降到0.466，下降了9.9%。从全部净转移收入（包括公共转移、私人转移以及税收和社会保障等转移性支出）来看，2013年净转移收入使基尼系数从0.500下降到0.430，下降了14.0%;2018年净转移收入使基尼系数从0.517下降到0.427，下降了17.4%。其中，养老金收入发挥主要的作用，报销医药费收入、社会救助收入、政策性生活补贴和惠农补贴收入等其他社会福利收入发挥的作用较小。2018年，报销医药费收入的作用有所增强。

社会政策在城镇地区一直发挥着缩小城镇居民收入差距的作用，但相较于2013年，2018年的作用有所减弱。城镇居民的公共转移收入使基尼系数2013年从0.455下降到0.358，下降了21.3%;2018年从0.462下降到0.381，下降了17.5%。2013年全部净转移收入使得城镇居民收入的基尼系数相比于转移前下降23.1%，2018年下降22.1%。养老金是城镇居民最为主要的社会福利收入，因此发挥了最主要的再分配作用。报销医药费收入在2013年略微扩大了城镇居民收入的基尼系数，2018年使得基尼系数有所下降。社会救助收入、政策性生活补贴收入等其他社会福利收入发挥的作用较小。

农村居民的社会福利收入有利于缩小农村地区收入差距，且2018年的作用强于2013年。2013年农村公共转移收入使基尼系数从0.465下降到0.438，下降了5.8%;2018年从0.506下降到0.457，下降了9.7%。全部净转移收入使得农村居民收入的基尼系数2013年下降17.2%，2018下降20.6%。农村居民的养老金收入、报销医药费收入、社会救助收入、惠农补贴收入等都发挥了明显作用。尽管社会政策在农村地区发挥再分配的作用在增强，但其作用仍然小于城镇地区，且农村居民的收入不平等程度明显高于城镇居民，意味着未来农村相对贫困问题依然面临严峻挑战。

对于农民工来说，社会政策同样发挥着缩小收入差距的作用，但其作用明显小于社会政策对城镇居民和农村居民的影响。公共转移收入使基尼系数2013年从0.349下降到0.342，下降了2.0%;2018年从0.385下降到0.374，下降了2.9%。全部净转移收入使得基尼系数2013年下降5.7%，2018年下降7.3%。养老金和补贴收入发挥着主要的作用，社会救助的作用在2018年有所加强。

总体来说，市场因素带来的收入差距在扩大，表现在转移前基尼系数的提高，但在此期间的收入再分配制度不断完善，公共转移支付更加向农村倾斜，社会政策对降低总体收入不平等发挥的作用越来越明显，在全国层面，2018年收入转移后的基尼系数低于2013年。而值得注意的是，无论对于城镇居民、农村居民还是农民工，2018年社会福利收入转移前后的基尼系数都要高于2013年，这说明市场因素扩大收入差距的作用超过了社会福利缩小收入差距的作用。市场因素造成收入差距的扩大，主要体现在劳动收入和财产性收入两个方面。一方面，中国生产要素市场不完善，劳动力市场制度改革滞后，劳动力资源配置不足，产生收入分配不公，同时部分垄断行业从业人员收入过高，扩大了行业间收入差距，非农经营收入也成为收入差距扩大的重要推动因素;另一方面，居民财产性收入的增长导致了收入差距的扩大，尤其是土地制度改革的滞后影响了农民收入增长，不利于城乡居民收入差距的缩小。尽管在此期间的城乡福利差距在缩小，但城镇居民内部和农村居民内部的收入不平等程度在扩大，社会政策在实现社会公平的目标上依然面临较大挑战。

（二）新时代中国社会福利收入的再分配性质

无论是发达国家还是发展中国家，社会政策都是资源再分配和实现社会公平的主要手段之一。那么，中国社会政策的再分配性质是什么？本文通过比较社会福利转移前后收入分布两端的变化以及两端经济距离的大小来回答这一问题，结果如表6所示。

从全国来看，公共转移前后收入分布两端经济距离的下降幅度从2013年的13.0%扩大到2018年的13.9%，说明社会政策在一定程度上缩小了贫富差距，其再分配性质是累进的，且2018年的作用略强于2013年。收入差距的缩小主要归功于转移后，低收入端相对收入比（P10/P50）的提高幅度从2013年的33.3%扩大到57.1%，而高收入端的变化并不明显，转移后高收入端的相对收入比（P90/P50）的降低幅度从10.3%扩大到10.7%。全部净转移发挥的作用更明显，使得收入分布两端经济距离的下降幅度从20.1%扩大到23.1%。值得注意的是，无论是转移前还是转移后（包括公共转移和全部净转移），最低10%低收入群体的收入相对于中位数收入的比值2018年没有高于2013年，意味着低收入群体的相对收入状况并没有得到真正改善，尽管社会福利再分配的作用在增强，但仍然无法完全抵消市场因素导致的收入差距扩大。

城镇居民社会福利收入的再分配性质是累进的，但其作用有所减弱，收入分布两端经济距离的下降幅度从2013年的26.3%下降到2018年的24.5%。对于低收入群体来说，公共转移后相对收入的提高幅度從173.3%显著下降到116.7%。从全部净转移来看，尽管收入分布两端经济距离的下降幅度从28.0%提高到29.2%，但低收入端转移后相对收入的提高幅度仍然从186.7%下降到144.4%。也就是说，相较于2013年，2018年城市低收入群体的相对收入状况没有得到改善。

农村居民社会福利收入的再分配性质是累进的，且再分配作用逐渐增强，但仍然弱于城镇。公共转移前后收入分布两端经济距离的下降幅度从2013年的6.3%提高到2018年的12.2%。一方面，低收入群体的相对收入显著提高，P10/P50的提高幅度从21.7%扩大到73.3%;另一方面，高收入群体的相对收入明显下降，P90/P50的下降幅度从4.0%扩大到8.1%。全部净转移的再分配作用更显著，收入分布两端经济距离的下降幅度从21.0%扩大到26.7%。

农民工社会福利的再分配性质从2013年的累退转变为2018年的累进。2013年，农民工群体中的高收入人群获得了更多的公共转移收入，两端经济距离扩大了1.2%;2018年农民工的社会福利不仅提高了低收入群体的相对收入，而且降低了高收入群体的相对收入，收入分布两端经济距离下降了4.2%。但由于农民工社会福利的总体规模较小，发挥的再分配作用较弱，全部净转移使收入分布两端经济距离的下降幅度从几乎为0扩大到8.3%。

总体而言，2018年社会福利收入再分配的累进性强于2013年，主要归功于农村居民社会福利再分配累进性的增强。国家财政对农村居民倾斜力度的加大、脱贫攻坚的大力实施以及城乡基本养老保险和医疗保险的整合促进了农村社会福利的再分配作用，在一定程度上体现了社会政策发展的共享和托底理念。但是，对于城镇居民社会福利再分配累进性的减弱，需引起高度重视;农民工社会福利再分配的累进性亦有待加强。

五、新时代中国社会政策对相对贫困的影响

社会政策在多大程度上缓解了相对贫困状况呢？表7（下页）报告了社会福利收入转移前后相对贫困发生率的变化。社会政策对于缓解全国居民相对贫困状况的作用显著，且2018年大于2013年。若采用全国居民人均可支配收入中位数的50%作为相对贫困标准，公共转移后2013年相对贫困发生率从33.0%下降到24.7%，下降8.3个百分点;2018年从37.4%下降到27.6%，下降9.8个百分点。全部净转移后，相对贫困发生率的下降幅度从2013年的12.3个百分点提高到2018年的14.6个百分点。若采用更高的相对贫困标准——全国居民可支配收入中位数的60%，相对贫困发生率会更高。

就城镇居民而言，社会政策的减贫作用较为显著，但2018年相对贫困发生率高于2013年，同时2018年相对贫困的减缓程度弱于2013年。以50%城镇居民人均可支配收入中位数的贫困标准为例，公共转移使得城镇相对贫困发生率2013年从29.6%下降到11.9%，下降17.7个百分点，2018年从36.1%下降到20.2%，下降15.9个百分点。全部净转移使得相对贫困发生率的下降幅度从17.8个百分点下降到17.3个百分点。

就农村居民而言，社会政策在减缓农村相对贫困方面的作用有所增强。农村公共转移收入使得农村相对贫困发生率2013年从28.6%下降到22.7%，降低5.9个百分点，2018从38.7%下降到30.6%，降低8.1个百分点。全部净转移使得相对贫困发生率的下降幅度从15.8个百分点扩大到20.0个百分点。

就农民工群体而言，相对贫困发生率低于城镇居民和农村居民，同时社会政策在缓解相对贫困方面发挥的作用较小。公共转移收入使得农民工相对贫困发生率2013年下降1.1个百分点，2018下降1.8个百分点。

从全国来看，全部净转移后的相对贫困发生率从2013年的20.7%扩大到2018年的22.8%，且城镇内部和农村内部相对贫困状况都有明显的恶化，再次表明城乡低收入群体的相对状况有待进一步改善，特别是农民工群体仍然缺乏有效的社会保护。2020年脱贫攻坚任务完成后，中国已在整体上消除现行标准下的绝对贫困，进入巩固脱贫成果、缓解相对贫困阶段。根据发达国家和地区的经验，缓解相对贫困对整个社会经济体系提出了更高的要求，也需要经历相当长的历史阶段。相较于发达国家，中国的相对贫困发生率处于较高水平，通过转移收入推动相对贫困发生率下降的幅度有待进一步提高①。

六、研究结论与政策建议

为了增进民生福祉和社会公平，2013年以来中国的社会政策进入全方位推进并强调共建共享的新时代，覆盖全民的多层次社会保障体系逐步完善，精准脱贫攻坚大力推进，社会政策在全面建成小康社会的进程中发挥了重要作用。中国在民生保障领域的投入持续加大，社会政策总体水平在提高，社会政策的持续扩张和整合为中国社会福利制度带来了明显的变化。利用中国家庭收入项目（CHIP）2013年和2018年数据，本文分析了中国社会政策变化对收入分配和贫困的影响。研究发现，中国居民的社会福利有所提高，城镇居民社会福利有所下降，农村居民的社会福利明显提高，农民工群体的社会福利依然较小，城镇居民、农村居民和农民工群体之间的社会福利差距依然存在。

社会政策是实现社会公平的主要手段，2013年以来社会政策对降低收入不平等发挥的作用越来越明显，社会政策的托底性和共享性有所提高。在城镇地区，养老金发挥着主要的作用，而其他社会福利由于规模较小，发挥的再分配作用较小。随着农村社会政策的扩展与完善，农村居民的养老金、报销医药费、社会救助、惠农补贴等都发挥着明显的再分配作用。社会政策在一定程度上缩小了贫富差距，其再分配性质是累进的，且2018年的作用略强于2013年。尽管城乡福利差距在缩小，但城镇居民内部和农村居民内部的收入不平等程度依然在扩大，社会政策在实现社会公平的目标上依然面临挑战。社会政策有利于缓解贫困，中国已消除现行标准下的绝对贫困，但相对贫困发生率仍处于较高水平。在实现共同富裕的道路上，如何巩固拓展脱贫攻坚成果，建立减少相对贫困和缓解收入差距的长效机制，是未来社会政策完善需要关注的重点内容。

在新发展阶段，中国应进一步提高社会福利水平，充分发挥社会政策保障民生的作用，促进社会公平并推动共同富裕的实现。

第一，顺应经济社会形势变化，进一步优化社会政策，提升各方面公共服务的质量水平和均等化程度。在经历兜底保障和适度普惠阶段之后，中国社会政策体系正在向高质量发展阶段迈进。福利国家的社会政策实践经验表明，与国民经济增长相适应的福利水平对经济社会的发展能够起到促进作用。以新发展理念为引领，按照构建新发展格局的要求，新时代中国社会政策的发展应在考虑经济社会发展水平的同时，满足社会成员日益增长的福利需要，全面提升民生福祉水平。

第二，坚持构建并完善发展型社会政策，充分发挥社会政策的再分配作用和减贫作用，为实现社会公平和共享发展，以及完善社会治理作出更大的贡献。要注重社会政策对象的主体性发挥和能力提升，努力缩小不同群体政策待遇差距，补齐社会福利短板，提高社会政策效率。社会政策应与乡村振兴战略密切结合，进一步强化农村社会福利体系，加强对农民工及其子女的社会政策支持，在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接中发挥社会政策的积极作用，助力亿万农民走上共同富裕的道路。

第三，加强社会政策与经济政策的结合，通过社会政策改革创新，使社会政策在与经济发展的协调中满足人民的美好生活需要，实现在更高水平的发展中解决民生问题。中国社会政策已经改变原来从属于经济政策的弱势地位，开始成为社会建设和治理创新的重要工具。面对中国经济下行压力加大和国际政治经济环境复杂多变的挑战，中国的社会政策应采取更为进取的方式与经济政策相融合、与经济发展相协调，从而对中国战略实施与政府能力的提升起到促进作用。 [Reform]

参考文献

[1]王思斌.积极托底的社会政策及其建构[J].中国社会科学，2017（6）：81-90.

[2]关信平.当前我国社会政策的目标及总体福利水平分析[J].中国社会科学，2017（6）：91-101.

[3]黄博函，岳经纶.新中国社会政策70年的演进、成效与挑战[J].社會工作，2019（5）：39-51.

[4]国家统计局住户调查办公室.中国住户调查主要数据（2021）[M].北京：中国统计出版社，2021.

[5]王震.公共政策70年：社会保障与公共服务供给体系的发展与改革[J].北京工业大学学报（社会科学版），2019（5）：25-35.

[6]何文炯.我国现行社会保障收入再分配的机理分析及效应提升[J].社会科学辑刊，2018（5）：55-62.

[7]刘子宁，郑伟，贾若，等.医疗保险、健康异质性与精准脱贫——基于贫困脆弱性的分析[J].金融研究，2019（5）：56-75.

[8]杨穗，鲍传健.改革开放40年中国社会救助减贫：实践、绩效与前瞻[J].改革，2018（12）：112-122.

[9]吴国宝.改革开放40年中国农村扶贫开发的成就及经验[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018（6）：17-30.

[10] 李玉山，卢敏，朱冰洁.多元精准扶贫政策实施与脱贫农户生计脆弱性——基于湘鄂渝黔毗邻民族地区的经验分析[J].中国农村经济，2021（5）：60-82.

[11] 沈洪亮，張佳.精准扶贫政策对建档立卡户收入增长的影响[J].改革，2019（12）：87-103.

[12] 尹志超，郭沛瑶.精准扶贫政策效果评估——家庭消费视角下的实证研究[J].管理世界，2021（4）：64-83.

[13] 中华人民共和国民政部.图解：数说“十三五”时期民政事业改革发展成就[EB/OL].（2021-02-24）[2021-04-27].http：//www.mca.gov.cn/article//gk/tjtb/202102/20210200032144.shtml.

[14] 中华人民共和国人力资源和社会保障部. 社保扶贫保生活，成效如何？ [EB/OL].（2021-02-05）[2021-06-22].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/

rsxw/202102/t20210205_409224.html.

[15] 国家医疗保障局.2020年医疗保障事业发展统计快报[R/OL].（2021-03-08）[2021-08-10].http：//www.nhsa.gov.cn/art/2021/3/8/art_7_4590.html.

[16] 国家医疗保障局.2020年全国医疗保障事业发展统计公报[R/OL].（2021-06-08）[2021-08-10].http：//www.nhsa.gov.cn/art/2021/6/8/art_7_5232.html.

[17] 中华人民共和国人力资源和社会保障部.2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[R/OL].（2021-07-26）[2021-08-10].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html.

[18] 中华人民共和国国务院新闻办公室.《人类减贫的中国实践》白皮书[R/OL].（2021-04-06）[2021-08-10].http：//www.gov.cn/zhengce/

2021-04/06/content_5597952.htm.

[19] 李培林，王思斌，梁祖彬，等.构建中国发展型的社会政策——“科学发展观与社会政策”笔谈[J].中国社会科学，2004（6）：4-24.

[20] 丁忠毅.托底与共享：国家治理能力建设的社会政策路径[J].社会科学战线，2017（1）：159-171.

[21] 贡森，李秉勤.新时代中国社会政策的特点与走向[J].社会学研究，2019（4）：39-49.

[22] 王思斌.新常态下积极托底社会政策的构建[J].探索与争鸣，2015（4）：50-54.

[23] 韩克庆.社会保障公平性的测量准则与效果评估[J].社会保障研究，2019（3）：82-99.

[24] 岳希明，种聪.我国社会保障支出的收入分配和减贫效应研究——基于全面建成小康社会的视角[J].China Economist，2020（4）：100-131.

[25] 何文炯.新中国70年：国民社会保障权益的进步与展望[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2020（1）：120-130.

[26] 房连泉，魏茂淼.基本养老保险中央调剂制度未来十年的再分配效果分析[J].财政研究，2019（8）：86-98.

[27] 王亚柯，李鹏.基于财产视角下的养老保险再分配研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2020（2）：60-69.

[28] 任志江，苏瑞珍.增强医疗保障减贫效应的再分配实现机制研究——基于改善亲贫性的视角[J].中国行政管理，2020（8）：88-93.

[29] 金双华，于洁，田人合.中国基本医疗保险制度促进受益公平吗？——基于中国家庭金融调查的实证分析[J].经济学（季刊），2020（4）：1291-1314.

[30] 关信平.新世纪以来我国社会政策的成就及当前的问题[J].社会政策研究，2016（1）： 25-37.

[31] 李迎生，吕朝华.社会主要矛盾转变与社会政策创新发展[J].国家行政学院学报，2018（1）：67-73.

[32] 关信平.论我国新时代积极稳妥的社会政策方向[J].社会学研究，2019（4）：31-38.

[33] 杨穗，高琴，李实.中国社会福利和收入再分配：1988—2007年[J].经济理论与经济管理，2013（3）：29-38.

[34] 蔡昉.创造与保护：为什么需要更多的再分配[J].世界经济与政治，2020（1）：5-21.

The Impact of China's Social Policy Changes on Income Distribution and Poverty in the New Era

YANG Sui  GAO Qing  ZHAO Xiao-man

Abstract： In order to enhance people's well-being and improve social equity， China's social policies have entered a new era of comprehensive promotion and emphasizing co-construction and sharing since 2013. The multi-level social security system covering all people has been gradually improved， and targeted poverty alleviation has been vigorously promoted. Social policies have played an important role in the process of building a well-off society in an all-round way. Using China Household Income Project（CHIP） 2013 and 2018 data， this paper shows that the social welfare of Chinese residents has gradually improved during this period， but the social welfare gaps among urban residents， rural residents， and migrants still exist. Social policies help reduce income inequality and alleviate relative poverty， and the redistribution effect of social welfare income is progressive， but social policies still face challenges in achieving the goal of social equity. In the new development stage， China should further improve the level of social welfare， optimize social policies to strengthen their redistribution and poverty reduction effects， make social policies play a role in promoting the strategic development of the country and the improvement of government capabilities， and as well as give impetus to the realization of common prosperity.

Key words： social policy; income distribution; poverty; welfare