德国“区域公园”规划策略对广州老旧工业地区更新的启示

【摘要】20世纪80年代末开始，德国通过“区域公园”战略推动工业城市成功转型。文章从以德国埃姆歇区域公园和莱茵-美茵区域公园为例，从规划策略、运作方式、资金来源等方面，探索其经验路径，为存量发展背景下的广州老旧工业地区走向内涵式、集约型、绿色化高质量发展之路，提供了重要借鉴。

【关键词】德国;区域公园;老旧工业地区;城市更新;广州

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.032

2016年，中共中央国务院提出“严控增量、盘活存量、优化结构”的城市存量发展思路。①2020年，国家发改委、工业和信息化部、国务院国资委、国家文物局、国家开发银行联合印发《推动老工业城市工业遗产保护利用实施方案》以探索老工业城市转型发展新路径。广州作为中国近现代城市建设和工业发展的先锋城市，广东省“三旧”改造先行试点，近年来不断探索老旧工业地区更新的实施路径。

在过去的30年，曾作为世界重要工业基地的德国通过建设“区域公园”，解决工业城市转型问题，探索出工业遗产保护利用融入城市复兴的内涵式绿色发展之路。

1、德国“区域公园”的概念

在德国，“区域公园”不同于通常意义上的“公园”。它是提升都市区竞争力的“软区位因子”的区域管治工具[1]，也是优化区域景观和开放空间、满足公共利益、促进可持续发展的重要战略手段之一（李潇，2014）。1990年，施特赖特（Streit Manfred E）在《高密度区域的转型》首次提出建立“区域公园”来应对莱茵-美茵地区的发展矛盾[2]。20世纪90年代以来，区域公园的理念开始被公众所熟悉，并逐渐成为德国空间规划中发展区域绿色基础设施建设的一个重要工具[3]（柴舟跃 等，2016），德国多数区域公园是在一个大区域范围内，形成空间认同感并承载了对该地区历史文化的叙事功能[3，4]（Wolschke-Bulmahn J）。区域公园通过文化景观的规划，克服城市区域开放空间和自然景观保护不足的问题[3，5]（Gailing，2005）。它既可以是联系城市与乡村的绿色开放空间廊道[3，6]（Thompson C W，2002），也可以是与城市内部主要由建筑物和自然景观相互补足、互相构成的空间模式[7]（Kühn M.2003）。“区域公园”战略也存在于德国既有的法定空间规划体系之外，并由一系列具体的主题实施项目支撑而落地[1]（李潇，2014）。其规划建设是一个漫长的动态任务，需要建立跨部门、跨区域的多方协作[8]（王洪涛，2015），通过构筑“城市-区域”综合体的统一的发展环境，实现跨区域的双赢[8]（Paesler，2009）。

2、德国“区域公园”的实践

2.1 埃姆歇区域公园

德国北威斯特法伦州的鲁尔工业区曾是欧洲最大的煤炭和钢铁工业基地之一。工业繁荣使得鲁尔区内杜伊斯堡、埃森、多特蒙德等多个市镇兴起。20世界70年代，随着传统工业的衰落，大批工厂关停倒闭，引发了区域性的环境衰败和人口流失等问题。1989年，北威州政府以国际建筑展为契机，启动了“IBA埃姆歇公园”（IBA Emscher Park）战略计划（以下简称“埃姆歇公园”），由此开始了一个长达30年的区域公园营造历程。埃姆歇公园通过建立区域性政策框架，打造大尺度绿道体系，将区域中原本分散的城镇、工业遗产耦合，解决当时鲁尔工业区面临的严重社会、经济和环境问题。

埃姆歇公园计划的实施并非通过法定规划纵向到底，而是《埃姆舍尔景观公园总体规划2010》（2005）②、《未来大会LP（2010）与"生产公园"备忘录》③、《埃姆舍尔景观公园2020年目标刚纲要（2014年）》④等一系列非法定规划文件搭建宏观的目标和框架，分别从总体区域和在地市镇两个层面，提出包括“埃姆歇景观公园”、“埃姆歇河流生态修复”、“莱茵河-黑尔讷运河探险空间”、“作为国家资源的工业遗产再利用”、“在公园中工作”、“新形式的住宅和住房政策”在内的多个子项。

在区域层面，埃姆歇公园通过整体的河道、绿道的治理工程和工业遗产文化线路的建设，构建了区域性的文化景观廊道体系。埃姆歇河流域生态修复，不仅包括污水通道治理和动植物生态环境保护，还包括相邻的居住社区和商业服务设施的提升。在埃姆歇景观公园中，长达700km工业遗产线路（The Industrial Heritage Trail）串联了25个工业遗产“锚点”、17个观景点和13个主要定居点，现已成为欧洲工业遗产之路（ERIH）的一部分。在地层面，采取遺产展示、公共游憩、商业办公等多种模式，以活化利用工业遗产推动老旧工业区转型，借助德国各级政府较为灵活的项目决策自由裁量权，以项目为导向，逐步推动区域复兴。由此诞生了包括北杜伊斯堡公园、埃森关税同盟煤矿艺术中心、霍兰德生态办公园区等经典案例。

埃姆歇公园搭建了跨区域、协作式的组织框架。该计划由北威州和杜伊斯堡、奥伯豪森、博特罗普等20个城市、雷克林豪森和翁纳2个郡县、明斯特、杜塞尔多夫、阿恩斯伯格3个区、基础设施提供者、私人开发公司以及社会团体共同参与。州政府成立专门机构——1989年由埃姆歇公司担任组织协调、项目运作和管理，1999年由鲁尔项目公司在前基础上创造更好的项目运作平台，2004年由鲁尔区域协会（RVR）和“埃姆歇合作社”联合负责后续的发展维护和协调区域内众多的利益相关者参与项目的竞标。

公园的建设资金主要来源是公共预算。得益于国际建筑展，在起步阶段，公园许多建设项目的资金源于国际投资计划。在第一个十年建设期间，德国联邦政府和欧盟提供了60%的资金，私人投资与州政府项目资助占40%[1]。埃姆歇景观公园项目中，北威州政府承担了不低于80%的建设资金。欧盟、区域政府、区域城镇筹资分担项目建设维护费用。

经过30多年实践，埃姆歇区域公园的规划范围由最初的320平方公里扩大到450多平方公里，成功整合了17个县市的绿道，现已实施景观项目多达460个。

2.2 莱茵-美茵区域公园

莱茵-美茵区域位于德国中西部，其北起吉森，南至贝格施塔特，西抵美因茨-宾根县，东达阿沙芬堡，跨越法兰克福、威斯巴登、达姆施塔特等多个都市。早期大型基础设施建设造成了区域土地粗放使用、开放空间被切割蚕食。20世纪60年代，当地法定区域规划提出保护区域开放空间。但由于法定规划内容过于抽象，加上缺乏项目支撑，实施效果未如理想。直到20世纪90年代，法兰克福-莱茵-美茵区域规划协会开始实施莱茵-美茵“区域公园”战略，通过打造连续的、富有吸引力的区域绿色廊道，联系失落的开放空间，提升整体环境品质。

莱茵-美茵区域公园以莱茵河滨绿道为主要骨架，从"区域公园的心脏"法兰克福Gürtel向西延伸至莱茵高的吕德斯海姆，围绕法兰克福近郊山体形成内部环形绿化带。在法兰克福城市外围，形成了长约200公里、途经35个市镇和郡县的环状林荫慢行绿道。内外绿色环线之间，通过多条绿道连接如欧宝赛马场、埃施伯恩植物园等历史文化遗迹、特色乡村和生态公园。

公园采用专门的非政府机构组织管理，莱茵-美茵区域公园总有限公司负责整个区域公园的建设管理，旗下建立的5个子公司专门负责与涉事政府和区域协会进行沟通协调。区域公园在整体规划构想框架下，各类项目的建设内容交由区域政府、协会等各层面主体申报和实施，使项目执行主体从被动接受转变为主动参与。

区域公园的资金渠道主要分为公共财政、补助资金、社会捐助。其中，公共财政投入由联邦州政府、城镇社区、区域联盟共同负担，占区域公园实施经费的绝大部分。黑森州政府每年为区域公园有限公司注资15万欧元，参与在内的12个县市、区域联盟组织则分别注资7.5万欧元。补助资金主要源于德国联邦政府的《联邦自然保护法》和各州适用的《生态补偿条例》明确的生态补助、欧盟开放空间建设基金以及联邦自行车协会的车道建设补助。社会捐助则包括法兰克福航空公司等区域企业捐助和社会个人捐助。区域公园总有限公司负责吸纳资金监管和统筹配置，各项目资金分配方式通过签订合同确定。

自莱茵—美茵区域公园成立20多年以来，年均投入240万欧元[3]。迄今为止，已建立了约550公里的区域公园路线，有300多个有吸引力的游览目的地。

3、德国区域公园战略对广州的启示

打破行政边界局限区域化的规划策略、以项目为主导的灵活空间管理手段、多方参与运作机制和多元的资金渠道，是促进德国区域公园不断发展的重要因素。

自2016年起，广州已累计摸查出科拜船坞、协同和机械厂等200余处具有保护价值的工业遗产建筑，广州钢铁厂、广州造纸厂等40余片历史工业地段。这些工业遗产散布在既有的35公路闲置的铁路和163公里珠江两岸沿线。[13]广州可借鉴德国区域公园战略的规划策略、组织方式、机构建设、资金渠道等方面的经验，探索适用于本土的老旧工业地区更新改造的管理模式和实施路径。

3.1 弹性的规划策略

目前，在广州，“工业遗产”尚未成为法定概念，可参照德国通过非法定的专项行动计划，以项目为抓手，从区域层面和在地层面提出老旧工业地区的转型策略。区域层面依托珠江、废弃铁路构建骨架性的工业遗产市域廊道;在地方层面通过工业历史地段和工业遗产的改在利用，渐进式地推动城市更新。

3.2 灵活的组织方式

德国区域公园根据具体要素划定边界，跨行政辖区的情况十分常见。在“放管服”的政治环境下，广州同样可采用跨区域联盟的組织方式，通过市级统筹、市区联动，由市级确定纲领的保护更新目标和原则，并负责组织区域层面项目实施监督;具体项目策划申报和实施管理交由下一级行政主体执行。组织主体与实施主体通过协商签订协议，确定具体事权范围、建设投入和收益比例，打破了僵化被动的规划实施局限，最大限度调动项目实施主体的自主性。亦可运用建设—经营—转让模式（BOT）或公私合作模式（PPP），对有更新需求的工业历史地段进行有条件出让和奖励补助，充分调动社会企业等利益相关者的积极性。

3.3 专门机构建设

在机构建设方面，可借鉴德国配合项目成立独立的有限公司、基金会、联盟协会等非法定机构作为行政管理的有力补充，充分发挥其在处理跨行政区的工业遗产历史地段更新过程中，协调沟通、实施管理、资金监管的公正性和机动性。

3.4 多渠道的资金来源

在更新起步期，依托公共财政投资为基本框架的搭建提供必要的资金保障。各个项目可根据活化利用对象的保护级别申请文物修缮补助、历史建筑活化利用补助等。此外，也可通过税费减免等方式，鼓励企业、社团、公众等社会捐助。

注释：

①来源：《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》

②der Masterplan Emscher Landschaftspark 2010 （2005）

③der Zukunftskongress ELP （2010） mit der Denkschrift “Produktiver Park”

④die Leitlinien ?Position 2020+ Emscher Landschaftspark （2014）

参考文献：

[1]李潇.德国“区域公园”战略实践及其启示——一种弹性区域管治工具[J].规划师，2014，30（05）：120-126.

[2]Streit Manfred E. Haasis Verdichtungsregionen im Umbruch： Erfahrungen und Perspektiven stadtregionaler Politik[M].Nomos-Verl.-Ges：Baden-Baden，1990.

[3]柴舟跃，谢晓萍，尤利安·韦克尔.德国城市群内区域公园规划管理手段研究——以莱茵美茵区域公园为例[J].国际城市规划，2016，31（02）：110-115.

[4]Wolschke-Bulmahn J，ed.Places of Commemoration. Search for Identity and Landscape Design. Washington： Dumbarton Oaks Trustees for Harvard University， 2001.

[5]Ludger Gailing.Regionalparks-Grundlagen und Instrumente der Freiraumpolitik in Verdichtungsru-men[R].Dortmunder Beitrgezur Raumplanung，2005.

[6]Thompson C W. Urban Open Space in the 21st Century[J].Landscape and Urban Planning， 2002，60（2）：59-72.

[7]Kühn M.Greenbelt and Greenheart， Separating and Integrating Landscape in European City Regions[J].Landscape and Urban Planning，2003，64：19-27.

[8]王洪涛.德国区域公园建设的实践与理论体系[J].城乡建设，2015（06）：87-89.

[9]丁凡，刘鹏.基于“区域公园”策略的工业遗产再生研究——以德国鲁尔区埃姆歇公园为例[J].建筑与文化，2020（12）：102-103.

[10]李潇.德国鲁尔区“多中心的结构紧凑”空间发展思路及启示[J].城市发展研究，2015，22（06）：59-64.

[11]魏霖霖，约格·戴特玛.积跬步以至千里——德国法兰克福城市绿带发展史与“慢营建”实践[J/OL].国际城市规划：1-14[2021-04-21].

[12]THE BIRTH OF A REGIONAL PARK SYSTEM[J].Landscape Architecture，1963，53（3）.

[13]广州市城市规划勘测设计研究院.广州市工业遗产价值评价和活化利用指引[Z].2019.

作者简介：

龙晓（1991—），女，漢，广东广州，助理工程师，工学硕士，单位：广州市城市规划勘测设计研究院，研究方向：历史文化保护。