严格耕地保护 加强节约集约用地

国土调查是重大国情国力调查，党中央、国务院对此高度重视。2018年9月，国务院统一部署开展第三次全国国土调查（以下简称“三调”）。3年来，在各地、各有关部门的大力支持和协同配合下，在全国各级调查机构和调查人员的共同努力下，“三调”工作克服地方各级机构改革和新冠疫情带来的困难，圆满完成了调查任务，取得了重大成果。简要通报一下有关情况：

一、“三调”工作背景及总体情况

全面及时准确掌握国土利用状况和资源家底，对落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，保障国家粮食安全，推进生态文明建设，科学规划、合理利用和有效保护自然资源，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。第二次全国土地调查（以下简称“二调”）查清了以2009年12月31日为标准时点的全国土地利用状况，并于2013年12月23日正式对外发布。“二调”以来，我国国土利用状况发生了很大变化，按照《土地调查条例》“每10年进行一次全国土地调查”的规定，2018年9月，国务院召开全国电视电话会议，全面启动调查工作。

“三调”历时3年，全国有21.9万调查人员参与，经过“国家内业预判、地方实地调查、国家内业核查、地方实地举证、国家‘互联网+在线核查和实地核查”等多轮次上下互动，汇集了2.95亿个调查图斑，以2019年12月31日为标准时点，全面查清了我国陆地国土利用现状等情况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。“三调”全面落实全过程质量控制要求，国家统计局组织开展的第三方数据质量综合评估结果显示，调查误差均满足设计控制标准，认为“三调”数据结果可靠。

调查结果经党中央、国务院审议并原则同意后，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室联合自然资源部、国家统计局印发了《第三次全国国土调查主要数据公报》。

二、“三调”数据成果及相关情况

（一）关于如何确保“三调”数据真实准确的问题

调查数据真实准确是“三调”的生命线。首先，党中央权威和集中统一领导，为确保“三调”数据真实准确提供了根本保障。国务院“三调”领导小组多次研究部署，强调“尽可能采用先进技术手段，减少可能出现的人为干扰，千方百计提高数据质量”。自然资源部精心组织实施，先后召开上百次会议部署落实，几十次赴地方调研指导，反复强调要先反映现状真实性、再分析现状合理性，“对调查真实性毫不动搖，寸步不让，虚报严惩，对变化情况讲清原因”。“三调”主要情况先后经国务院“三调”领导小组会议、国务院常务会议、中央政治局常委会会议、中央政治局会议审议，原则通过并提出了重大工作要求。

二是，层层压实地方政府调查主体责任。严格执行分阶段、分层级检查验收制度。将省级、国家级核查的关口前移，及早发现典型质量问题，及时纠正工作偏差，消除问题隐患。县级初始调查成果平均经过了7轮“检查—反馈—整改—再检查”的反复核查整改。

三是，充分利用先进技术减少人为干预。在遥感、卫星定位和地理信息系统等调查技术基础上，整合移动互联网、云计算、无人机等新技术，全面建立应用“互联网+调查”新机制。

四是，强化培训指导，严格持证上岗。先后开展国家级培训6800余人次，省级培训11万人次，提升调查一线骨干、核查和监理人员的业务能力水平。

五是，开展多轮次“三调”专项督察，发挥督察制衡作用。国家自然资源督察机构在调查关键节点，先后开展4轮专项督察，覆盖了394个县级调查单元。自然资源部公开通报了5起弄虚作假和152起调查不认真不到位、审核把关不严等典型案例。

（二）关于把“湿地”列为一级地类的问题

基于生态文明建设需要，考虑到湿地的生态功能与林地、草地、水域等有很大不同，“三调”将“湿地”调整为与耕地、园地、林地、草地、水域等并列的一级地类。我们从国情出发，基于社会公众的一般认知和管理需要，综合大多数专家意见，将“二调”分类中分别归属于林地、草地、水域及水利设施用地的“红树林地”“森林沼泽”“灌丛沼泽”“沼泽草地”“沿海滩涂”“内陆滩涂”和“沼泽地”等7个二级地类归入“湿地”一级地类。同时，按照各地类不重不漏的原则，相应调整了林地、草地、水域等一级地类和有关二级地类的含义。所以，大家在对比的时候，就可能会出现“二调”的林地和“三调”的林地概念上有一点差别，把属于湿地的内容调整出来之后，要根据实际情况来进行对比分析，这种情况也涉及到林地、草地和水域三个地类。

（三）关于严格区分耕地与园地地类的问题

“三调”成果显示，10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。从过去10年间的地类转换情况看，既有耕地流向林地、园地等地类的情况，也有林地、园地等流向耕地的情况，总的来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。可能有人会认为耕地上种果树、茶树等变为园地，耕作层没被破坏，仍然可以当作“耕地”来对待，不必对“耕地”“园地”做区分。

在管理上，从“一调”到“三调”，耕地和园地一直是两个并行的一级地类。这两个地类，在种植作物、种植方式、种植收益、对耕作层和耕作条件的影响等方面，都存在很大差异。耕地种植的多为一年一季或多季收获的粮棉油糖菜等农作物，园地则以一次种植多年收获的方式种植果树、茶树等经济作物;耕地上产出的主要满足居民对粮食的基本需求，而园地上产出的主要满足居民饮食结构多样化的需求;耕地流向园地、林地等农用地，有的不破坏耕作层，有的破坏耕作层，再恢复为耕地还要考虑经济成本和社会成本。因此，从耕地保护来看，严格区分“耕地”和“园地”地类，可以有效支撑对耕地“非粮化”的管控，更好地落实新修订的《土地管理法实施条例》关于“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定。

我们注意到这个情况，在“三调”中对“二调”时是耕地、“三调”时已不是耕地的农用地进行了专门标注。全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地和1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。如果需要，这两类农用地可通过相应措施恢复为耕地，但要付出必要的成本。

三、下一步工作考虑

下一步，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院的决策部署，针对“三调”反映出的问题，采取有效措施加以改进解决。

（一）严格耕地保护

“三调”结果显示，2019年末全国耕地19.18亿亩。国务院2017年印发公布的《全国国土规划纲要（2016-2030）》确定到2020年的全国耕地保有量目标为18.65亿亩，2030年的全国耕地保有量目标为18.25亿亩。从全国层面看，目前的耕地数量控制在国家规划确定的耕地保有量目标任务内。但综合考虑生态建设、经济社会发展用地需求等因素，在耕地保护方面，我们绝不能掉以轻心，必须坚持最严格的耕地保护制度。一是结合各级国土空间规划编制，以“三调”成果为基数和底图，按照应保尽保原则，合理确定各地耕地保有量，严格划定永久基本农田，牢牢守住18亿亩耕地红线，确保完成国家规划确定的耕地保护目标。二是压实地方各级党委和政府耕地保护目标责任，实行党政同责。把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务带位置逐级分解下达，作为刚性指标严格考核。三是对耕地特别是永久基本农田实行特殊保护，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，永久基本农田按粮田管理。严格用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，从严控制耕地转为其他农用地。四是规范完善耕地占补平衡，确保补充耕地数量相等、质量相当。

（二）统筹生态建设

“三调”结果显示，我国生态建设取得了积极成效，但生态建设格局在局部地区还不稳定，必须坚持最严格的生态环境保护制度。一是坚持系统观念，在“三调”形成的数据库基础上，科学划定生态保护红线，合理安排生态建设布局，纳入各级国土空间规划并严格实施。二是尊重自然規律，对“三调”发现的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙”的原则，逐步进行调整。三是通盘安排未来生态退耕、国土绿化等生态建设，依据“三调”形成的统一底图，按照“宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草”的原则，科学确定并带位置下达新的绿化任务。

（三）节约集约用地

“三调”结果显示，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求基本适应，但粗放利用的问题依然突出，必须坚持最严格的节约用地制度。一是合理确定新增建设用地规模，科学划定城镇开发边界，将城镇建设严格限定在开发边界之内。二是完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，着力推动城镇存量建设用地开发利用，积极盘活农村存量用地，持续提高土地利用效率。三是强化节约集约用地评价，新上项目用地节约集约化程度应努力达到国内同行业先进水平。四是大力推广节地技术，培育节地模式和节地典型。（本刊编辑 林凤鸣整理）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.002

王广华

自然资源部党组成员、副部长，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室主任