地方政府或有债务的规模测度及其对社会福利的影响

朱冠平,扈文秀,杨 栎

(1.江西财经大学 金融学院,江西 南昌 330013;2.西安理工大学 经济与管理学院,陕西 西安 710054)

一、引 言

地方政府或有债务作为经济社会发展的衍生物和附属品,是地方政府债务的重要组成部分。随着21世纪初希腊欧债危机爆发,政府债务再次成为了各国学者关注的热点和研究对象。尽管中国在改革开放前,没有政府债务,但是在改革开放后,为了推进社会经济发展,中国政府债务逐渐升高。为防范化解地方政府债务风险,中国先后出台多个地方政府债务管控政策。2018年政府工作报告强调,要防范地方政府债务风险,严禁各类违法违规举债。2019年政府工作报告再次强调,要加强金融风险监测预警和化解机制建设,稳妥处理地方政府债务风险,防止输入性风险。由此可见,地方政府债务风险已成为当前防范化解中国重大风险的一个重要问题,但囿于或有债务具有种类繁多、信息不透明、主观性以及数据难获取等特点,导致无法全面准确反映地方政府债务规模和风险。

过高的地方政府或有债务在短期内会危及地方财政安全和经济增长,导致经济陷入停滞状态,在长期更是会降低经济发展的可持续性和社会稳定,引发宏观经济风险、债务危机和社会动荡。基于此,折射出一个值得思考的问题,即当前地方政府或有债务规模有多大?以及地方政府或有债务规模扩张是否会对地区社会福利水平产生不利影响?如果有不利影响,又是通过何种机制产生影响?对于这些问题的回答,不仅有助于了解地方政府或有债务的规模以及扩张的经济后果,而且也能够为政府防范化解地方债务风险提供理论支撑。

与已有研究相比,本文主要有如下几点创新:首先,从研究视角来看,不仅考察了地方政府或有债务的规模问题,将地方政府或有债务界定为至少包含“地方融资平台、地方国有企业、地方不良贷款以及地方养老缺口形成的债务”,而且还探究了地方政府或有债务对社会福利的影响以及作用机制,有助于政策制定者更加清晰地理解地方政府或有债务的经济影响。其次,从研究方法来看,采用的混合OLS回归、固定效应、可行性广义最小二乘法和两阶段系统GMM等方法,能够较为有效地克服实证过程中存在的样本选择偏误、异质性偏差和样本自相关等问题,而且还通过分位数检验、反向因果关系检验、重构自变量、重构因变量以及替换样本等方法进一步证实了本文的结论。最后,在研究结论方面,研究发现也与直觉思维有所差异。直觉思维告诉我们,地方政府或有债务扩张会抑制社会福利,但是本文研究发现,在样本期间,地方政府或有债务与社会福利指数显著正相关,表明地方政府或有债务有助于地区社会福利提升。进一步研究表明地方政府或有债务是通过提高城镇化水平和降低城镇失业率来提高社会福利水平。

本文余下的结构安排如下:第二部分为文献回顾、理论分析和研究假设;第三部分为地方政府或有债务的规模测度;第四部分为数据选取和模型设计;第五部分为实证结果与分析;第六部分为进一步分析;第七部分为结论和建议。

二、文献回顾、理论分析与研究假设

(一)文献回顾

目前,在地方政府或有债务规模测度上,相关研究较少,这主要是由于地方政府或有债务带有隐匿性、主观性和不确定性等特征。尽管如此,但还是有部分学者对地方政府或有债务规模测度做出了尝试。沈沛龙和樊欢的研究发现,在考虑银行不良资产、社保基金缺口、金融债以及政府担保企业债后,中国2010年或有债务约为20万亿元[1]。王银梅等认为地方政府或有债务规模问题可以采用现值理论计量,通过对担保或救助类或有债务的未来现金金额、时间和概率进行预测,并结合期望现金流量法和贴现法来预计未来地方政府应兜底的可能债务[2-3]。王立勇等通过对审计署2010、2012和2013年6月三次公布的政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和负有救助责任的债务数据进行分析,认为中国地方政府或有债务约占地方政府债务总额的40%左右[4]。张莉等的研究认为,地方融资平台作为地方政府设立的一种附属机构,负责对城市投资和民生保障等基础设施进行融资,融资平台的过度融资导致地方隐性债务风险加大[5]。因此,可以将地方政府发行城投债规模作为地方政府隐性债务的代理变量。马恩涛和陈媛媛基于网络拓扑模型分别测算了中国14个上市银行在相互独立和相互关联时的地方政府或有债务规模,发现银行业相互关联时造成的或有债务比相互独立时更低[6]。李丽珍和安秀梅的研究发现,在考虑养老金缺口、PPP债务融资、违法违规类、地方国有企业、地方融资平台和商业银行不良贷款后,2017年的隐性债务约为15.42万亿元[7]。综上分析,学者们虽然提出了众多方法对地方政府或有债务规模进行测度,但仍尚存如下不足:第一,测度方法较单一,如以地方融资平台发行城投债作为地方隐性债务,这可能低估地方政府或有债务[5];第二,测度方法不够精确,如地方融资平台或有债务采用发行城投债乘以地方政府债务率作为度量[7];第三,测度方法可操作性较低,如采用现值理论和网络拓扑模型计算地方政府或有债务[2-3,6]。

而在社会福利影响研究方面,已有文献基于货币银行学、制度经济学和宏观经济学等理论基础,一方面分析了抵押贷款管制、房价波动、通货膨胀等外部环境对社会福利的抑制作用[8-10];另一方面分析了政府干预、货币政策、延迟退休等政府或政策因素对社会福利的影响,但鲜有文献探讨地方政府或有债务与社会福利的关系[11-13]。因此,研究地方政府或有债务规模界定及其对社会福利的影响,不仅有助于提供新的地方政府或有债务规模测度方法,而且还能探讨更多的社会福利影响因素。

(二)理论分析与研究假设

自1994年分税制改革实施以来,在政治晋升锦标赛、公共池资源竞争和预算软约束等影响下,为推动辖区内经济发展,在2008年后中国以融资平台形成的地方政府或有债务呈现快速增长[14-15]。地方政府或有债务增长,微观层面会引起对城市商业银行的掏空行为和挤占非国有企业贷款,导致商业银行经营风险加剧和不良贷款率恶化,宏观层面更是会危及地方财政安全、抑制经济增长,引发宏观经济风险、债务危机和社会动荡,而且以地方政府债务增长所推动的经济增长一般不具有可持续性[16-18]。以上研究似乎表明地方政府或有债务对社会福利具有抑制功能。然而,地方政府或有债务扩张也带来了大量建设资金、基础设施项目投资和城镇就业,如2009年的四万亿投资计划以及2020年1 000亿抗疫特别国债,虽潜在增加了政府或有债务,但有助于刺激经济复苏、城镇化建设和就业率增加。因而,地方政府或有债务增长也带来一定的正外部性,这有助于社会福利提升[19]。此外,据清华大学财税研究所、联讯证券、海通证券、国际货币基金组织以及标普对中国地方政府隐性债务的估算,当前中国地方政府隐性债务负债率整体上呈现出降低趋势,表明中国地方政府隐性债务风险整体上处于可控范围内,而适度的债务负债率有助于促进地方经济增长和居民福利提高[20-21]。最后,中国政府发行债券的主要目的在于保障经济平稳运行、降低失业率和提高居民幸福[22]。基于以上分析,本文认为地方政府或有债务对社会福利的影响正效应大于负效应,提出如下假设:

H1:地方政府或有债务有助于地区社会福利水平提升

地方政府作为中国经济建设的主要执行者,在财政收入不足情形下,为维持国家经济稳定、推进城镇化建设和保障人民生活安居乐业,经常发行地方债、企业债以及出台补贴政策等,这表明地方政府或有债务规模扩张能够推进城镇化建设。随着城镇化提升,城镇化作为中国经济增长新动力,不仅反过来能带动更多基础设施建设和刺激消费,而且还能促进技术创新、调整产业结构升级,进而带来高质量经济增长。朱孔来等认为城镇化进程与经济发展之间在长期存在较为稳定的均衡关系,城镇化水平每增加1%,人均GDP将增长7.1%[23]。而地区生产率提升对居民福利贡献率达到了69.35%,表明较高城镇化水平能带来高经济增长和高居民福利[24]。此外,城镇化也有助于改善人们的居住条件、提高就业机会、增加居民收入和提升消费多样化[25]。综上所述,本文认为城镇化水平在地方政府或有债务影响社会福利过程中可能扮演着中介作用。

H2:城镇化水平在地方政府或有债务影响社会福利过程中扮演着中介效应

就业作为民生之本,是守住经济底线和提升全民和谐幸福的关键。为提升就业率和守住经济底线,一方面,中国政府多次出台稳岗、援企等财政支持政策,如扩大财政补助、延长补贴期限、降低企业税负等;另一方面,政府为稳就业、保民生和刺激经济,在企业亏损状态或运营困难时,也会发行国债、地方债、企业债和过度担保等。以上表明,地方政府或有债务扩张可能有助于降低失业率。而由奥肯定律可知,国家失业率每降低1%,意味着将带来2%的经济增长,经济增长将带来更多的居民收入和居民福利,表明失业率与社会福利显著负相关。此外,当就业形势严峻时,青年会因为需要多付出额外的搜寻成本,从而造成无谓的社会福利损失[26]。综上所述,本文认为城镇失业率在地方政府或有债务影响社会福利过程中可能扮演着中介作用。

H3:城镇失业率在地方政府或有债务影响社会福利过程中扮演着中介效应

三、地方政府或有债务的规模测度

(一)地方政府或有债务规模的估算思路

考虑到地方政府或有债务种类繁多、债务数据公布较少以及以城投债测度地方政府或有债务的弊端,本文采用分类测算方法对当前地方政府或有债务规模进行估算。通过对现有文献进行梳理,学者对地方政府或有债务的分类主要有融资平台类、国有企业类、金融机构类、养老基金类以及其它类,其中,其它类包含PPP项目担保、生态环境治理、自然灾害的救援和粮食企业亏损挂账等形成的或有债务[1,27-28]。考虑到其它类地方政府或有债务规模测度方法不成熟且规模较小,因此在基于严谨性、重要性和实质重于形式以及数据可得性等原则下,本文将主要测度地方融资平台、地方国有企业、地方不良贷款以及地方养老缺口四类地方政府或有债务。

(二)地方政府或有债务规模的分类测算

1.地方融资平台或有债务

地方政府融资平台是指由地方政府及其部门机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目的融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(国发〔2010〕19号),包括各类综合性投资公司,如城市投资公司、建设投资公司、投资发展公司、投资集团公司、投资开发公司、投资控股公司以及国有资本运营公司等等。地方融资平台作为地方政府发债主体,主要发行城投债。相较于地方政府发行的一般债券和专项债券等显性债务而言,城投债属于隐性债务,这是因为债券发行商虽是融资平台,但有地方政府声誉作为隐性担保。因此,通常将城投债作为地方政府担保型债务。当地方政府融资平台面临违约或破产时,其发行的城投债则属于地方政府担保型或有债务。由于现今地方政府均未公布地方融资平台资产负债表。借鉴吉富星的做法,采用地方融资平台发行的“城投债”作为地方政府融资平台初始名义地方政府或有债务[29]。该指标虽在一定程度上反映了地方政府或有债务规模,但可能未必全部转化,其债务转化率取决于地方融资平台业绩。当地方融资平台平均总资产报酬率较高时,其城投债变成地方政府或有债务的概率就越小,反之,如果平均总资产报酬率较低,其城投债变成地方政府或有债务的概率就越大。具体计算公式为:

地方融资平台或有债务=地方融资平台当年发行城投债×(城投债票面利率-城投公司平均总资产报酬率)/城投债票面利率

2.地方国有企业或有债务

地方国有企业不仅是中国国民经济的支柱,而且还是国家事业发展的物质基础和政治基础,更是推进国家现代化和保障人民共同利益的重要力量。改革开放以来,地方国有企业在推动经济社会发展、改善社会民生和增强国家综合实力方面作出了巨大贡献,但也伴随着监管不足、内部人控制、管理混乱和企业制度不健全等一系列问题,使得部分地方国有企业长期面临经营困难和亏损局面。尽管地方国有企业在形式上可能是有限责任,但实际上地方政府要对其承担无限连带责任。当地方国有企业存在投资失误或经营失败时,地方政府作为背后的出资方,必然要用财政资金承担相应债务,导致地方政府或有债务形成。由于地方政府较少公布国有企业资产、负债以及其它相关财务数据,使得当前对地方国有企业了解较少,引发的地方政府或有债务也未知。借鉴李丽珍和安秀梅的做法,地方国有企业或有债务主要取决于地方国有企业负债额和其转化为债务的概率,其中,债务转化率主要来源于三个方面:一是企业本身财务风险,较高的资产负债率将增加企业破产风险,采用企业资产负债率衡量;二是商业银行估计风险,企业负债越高,其面临的破产概率越大,受到银行限制条件则越多,采用商业银行评估风险度量,给定为0.5;三是地方经济财力系数,地方经济实力越高,企业经营就越有保障、偿债能力就越强,采用地方国有企业负债/地方国内生产总值度量。此外,根据财政部《关于地方政府性债务风险分类处置指南的通知》(财预〔2016〕152号)规定政府救助责任比例不得超过50%,进一步将地方国有企业救助比例设置为50%[7]。具体计算公式如下:

地方国有企业或有债务=0.5×地方国有企业负债总额×企业自身财务风险×商业银行估计风险×地方经济财力系数

3.地方不良贷款或有债务

中国早期实行计划经济制度,所有金融业务均划归于中国人民银行,其不仅要行使央行职责,而且还要处理商业银行业务。多重角色的扮演使得中国人民银行管理效率低下。随着市场经济思想逐渐在社会主义中萌芽,中国先后成立了“工农中建”四大银行,分别分管工商信贷、农村信贷、外汇业务和国家固投等业务。此后,又成立了交通银行、中信银行、招商银行、光大银行、浦发银行和民生银行等等。截至2019年底,中国商业银行已超过1 000家,分布全国各地,种类和业务也多样化。然而,金融机构的不断增加,也伴随着大量的不良贷款。地方政府作为大部分商业银行的主管单位,当其面临破产危机时,地方政府自然需要承担连带担保责任,一些即使不是由地方政府主管的商业银行,出于维护社会稳定需要,当其面临破产时,也需要地方政府实施救助责任。因此,商业银行无论是否属于地方政府主管,出于担保或救助,当商业银行面临困境或破产时,地方政府均需对其不良贷款进行负责。需要说明的是,部分不良贷款也有可能在后期转为正常贷款,给定为0.02。具体计算公式如下:

地方不良贷款或有债务=地方银行业金融机构各项贷款金额×地方不良贷款率×0.98

4.地方养老缺口或有债务

养老金是指劳动者年老或丧失劳动能力后,用于保障职工退休后基本生活需要而给予的一次性或按月支付的货币保险待遇。在新的社会统筹与个人账户转轨制度的实施过程中,由于1997年前退休或工作的没有个人账户,但国家仍按照原来标准给予补发养老金,费用支出较多来源于社会统筹。此外,为保障退休人员较好的生活,中国连续十几年主持召开重大会议要求上调退休人员基本养老金。长期的基本养老金上调,虽在一定程度上保障了退休人员生活和促进了社会和谐稳定,但也无形中形成了大量的地方政府或有债务。当前对养老基金缺口的估算方法常见的有三种:一是净现值法,通过评估未来每期养老基金的收支差额并贴现后得到,如王晓军和米海杰采用现金流折现法,在设定参数后,研究发现中国未来50年、75年和85年的养老基金累计缺口将分别达到2011年GDP的24%、218%和364%[30];二是精算法,通过预测未来城镇职工养老保险收支规模及可能出现的缺口获得,如邓大松和杨晶研究发现中国短期内不会出现养老保险统筹账号收不抵支的情形,但在2038年后,城镇职工养老保险统筹基金结余将逐年缩小,使得未来养老金缺口将加剧[31]。三是绝对额法,直接采用当期养老基金支付缺口的绝对额得到,如郑秉文和孙永勇研究发现,在剔除财政补贴后,中国有半数省份的基本养老基金存在收不抵支的情形[32]。借鉴已有研究的做法,本文采用基本养老保险基金支出大于收入的缺口作为地方养老缺口或有债务。

地方养老缺口或有债务=城乡居民基本养老基金支出-城乡居民基本养老基金收入

(三)地方政府或有债务规模的估算结果分析

表1汇报了地方融资平台、国有企业、不良贷款以及养老缺口或有债务的分类测算结果。同时,为更好分析地方政府或有债务规模总量风险,借鉴刁伟涛的做法,进一步计算地方政府负债率和地方政府债务率,其中,地方政府负债率为地方或有债务总额与地方国内生产总值的比值,地方政府债务率为地方或有债务总额与地方财政收入的比值。由表1测算结果可知,地方融资平台、国有企业、不良贷款以及养老缺口形成的地方政府或有债务总体上呈现增长的变动趋势,且地方国有企业形成的或有债务规模最大[33]。2019年地方国有企业或有债务相比2006年增加了约14万亿,占地方政府或有债务总额也超过了75%。从地方政府或有债务总量来看,地方政府或有债务呈逐年扩张趋势,由2006年的28 855.51亿元扩张到2019年的201 133.6亿元,增长了约6倍。2017年底也达到了12.93万亿元,但同比李丽珍和安秀梅(15.42万亿)、清华大学财税研究所(47万亿)、联讯证券(37.85万亿)、海通证券(43.99万亿)以及标普(40.92万亿)估算的2017年数据更低,这主要在于彼此选取的测量指标和测度方法不一所致。再看地方政府负债率和债务率,地方政府负债率在2010年后逐年升高,在2019年达到了地方国内生产总值的20.3%,而地方政府债务率方面,2019年地方政府债务率为198.98%,说明地方政府或有债务比地方财政收入多1倍,显示当前中国承担的地方政府或有债务规模整体上偏高,需要约2年地方财政收入才能偿还2019年的地方政府或有债务。

表1 2006—2019年地方政府或有债务测算结果 单位:亿元

四、数据选取与模型设计

(一)数据选取

本文的样本期间为2006—2014年,这主要在于,一方面,国家统计局和中国统计学会发布的最新一期为2014年各省地区发展与民生指数,另一方面,地方融资平台崛起于2006年,2006年才出现第一笔城投债,到2014年国家出台新预算法开始对地方债务进行限额管理。社会福利数据来源于国家统计局和中国统计学会发布的《地区发展与民生指数报告》。地方融资平台、地方国有企业、地方不良贷款以及地方养老缺口数据分别来源于Wind数据库、《中国财政年鉴》、EPS数据库和《中国统计年鉴》。地方外商直接投资、进出口总额、财政收支以及救助抚养比来源于国家统计局,汇率数据来源于国家外汇局。由于西藏自治区数据缺失较多,本文剔除西藏自治区,最终获得270个省级面板观测值。此外,为避免极端值对实证结果的影响,连续变量均进行了1%温莎缩尾技术处理。

(二)模型设计

为检验地方政府或有债务扩张是否会对地区社会福利产生不利影响,构建如下计量模型:

SWLit=β0+β1LGCDit+β2FDIit+β3Tradeit+β4LFGit+β5LFG2it+β6ADRit+Industy+Year+μ

(1)

SWL为被解释变量地区社会福利指数。借鉴文雁兵的做法,采用国家统计局和中国统计学会发布的“地区发展与民生指数”作为地区社会福利水平状况的代理指标[11]。该评价体系的计算借鉴了联合国人类发展指数(Human Development Index)的测量方法,根据每个评价指标的上下限阈值来计算单个指标数值,指标数值分布在0～100之间,而后再依据指标权重进一步合成分类发展与民生指数和总指数。需要说明的是,该测评指标不仅涵盖了经济发展、社会发展、民生改善、生态建设、科技创新和公众评价六大方面,而且还有省级面板数据指标,能够较为客观全面地反映地区经济社会发展与民生改善状况。

LGCD为解释变量地方政府或有债务。在基于严谨性、重要性和实质重于形式以及数据可得性等原则下,将地方政府或有债务界定为地方融资平台、地方国有企业、地方不良贷款和地方养老缺口形成的或有债务规模。其中,地方融资平台或有债务(S1),采用“地方融资平台发行城投债规模、票面利率以及平均总资产报酬率”度量;地方国有企业或有债务(S2),采用“地方国有企业总负债、企业自身财务风险、商业银行评估风险和地方经济财力系数”等衡量;地方不良贷款或有债务(S3),采用“地方银行业金融机构各项贷款金额、地方不良贷款率和不良贷款转化率”衡量;地方养老缺口或有债务(S4),采用地方基本养老保险基金支出大于收入的部分衡量,若基本养老保险基金支出小于收入,则取值为0。需要说明的是,由于地方融资平台平均总资产报酬率缺失较为严重,本文采用同属于地方政府主管的地方国有企业净资产收益率替代,数据来源于《中国财政年鉴》。

FDI、Trade、LFG、LFG2和ADR分别为外资水平、外贸规模、地方财政缺口一次项、地方财政缺口二次项和救助抚养比。控制变量解释如下:外资水平(FDI),外商投资虽能够弥补国内资本不足,但也易滋生地区竞争,导致社会福利损失,用地方外商投资总额/地方国内生产总值度量;外贸规模(Trade),地方进出口额越高,社会福利越高,用地方进出口总额/地方国内生产总值度量;地方财政缺口(LFG),适度的地方财政缺口有助于增加社会福利,而过度的财政缺口将可能影响经济发展可持续性,用地方财政支出减去地方财政收入度量;救助抚养比(ADR),较高的救助抚养比,将减少其余社会资源的供给,可能导致社会福利损失,用少年儿童和老年抚养比之和度量。Industry和Year分别为地区效应和时间效应。下标i和t分别表示各省区市和时间年份。βi为待估计系数,μ为残差项。

为检验城镇化水平和城镇失业率是否在地方政府或有债务影响社会福利过程中扮演中介传导作用,构建如下中介传导计量模型[34]:

SWLit=β0+β1LGCDit+CV+Industy+Year+μ

(2)

MEit=α0+α1LGCDit+CV+Industy+Year+μ

(3)

SWLit=θ0+θ1MEit+θ2LGCDit+CV+Industy+Year+μ

(4)

其中,SWL为社会福利指数,ME为中介变量,含城镇化水平和城镇失业率,LGCD为地方政府或有债务;βi,αi和θi为待估系数;CV为控制变量,其余解释同上。如果同时满足β1,α1和θ1均显著,则中介变量在地方政府或有债务影响社会福利指数过程中具有传导功能,而θ2的显著性则控制是部分传导效应还是完全传导效应。具体变量解释见表2。

表2 相关变量的名称、符号和定义

五、实证结果与分析

(一)描述性统计

表3呈现了本文的描述性统计结果。由表3知,地区社会福利指数均值为0.584,最大值0.900,最小值0.359,表明中国各省份间地区发展与民生指数存在较为明显的不一致,可能会加剧贫富差距。地方政府或有债务均值为1 220.789亿元,表明在考虑地方融资平台、地方国有企业、地方不良贷款和地方养老缺口形成的或有债务后,单个省份在样本期间内平均每年约有1 221亿元的地方政府或有债务,且极差值超过7 000亿元,表明地区间的或有债务差别较为明显。控制变量方面,外资水平、外贸规模、地方财政缺口、救助抚养比、城镇化水平和城镇失业率均值分别为0.371,0.327,2.924,0.356,0.517和3.565,均与前人的研究较为一致。

(二)主回归分析

本文以混合OLS估计为基准,辅以固定效应(FE)、可行性广义最小二乘法(FGLS)和两阶段系统GMM方法对地方政府或有债务与社会福利效应的关系进行实证检验。在静态面板数据估计中,在控制时间效应和地区效应后,通过豪斯曼检验,在1%水平下拒绝原假设,确定使用固定效应模型。考虑到可行性广义最小二乘法有助于解决模型中异方差和自相关问题,为排除模型中异方差和自相关问题,进一步对全样本做可行性广义最小二乘法估计[35]。此外,对于大N(30个观测值)和小T(13年时间)的面板数据,采用静态面板估计可能产生估计偏误和遗漏变量问题,本文参考文雁兵的做法,将社会福利指数滞后一期(SWLt-1)作为工具变量,纳入模型(1),构建系统广义矩估计(SYS-GMM)[11]。相比一阶段系统广义矩估计,两阶段系统广义矩估计有助于获得标准的无偏估计标准误。因此,进一步使用Stata12.0软件中的xtabond2命令再次对全样本做两阶段“SYS-GMM”回归。

表4汇报了混合OLS、固定效应、可行性广义最小二乘法和两阶段系统广义矩估计的实证结果。由表4的结果可知,第2～4列地方政府或有债务的系数分别为0.025,0.010和0.031,且均在1%水平下显著,说明地方政府或有债务与地区社会福利的关系在1%水平下显著正相关,表明在样本期间内地方政府或有债务扩张会增加地区社会福利水平提升。第5列的两阶段系统广义矩估计回归结果显示模型残差项存在一阶自相关,不存在二阶自相关,Hansen过度识别检验系数为0.934,表明工具变量选取和滞后一期是合适的,且不存过度识别问题。进一步观察地方政府或有债务的系数为0.018,且在5%水平下显著,表明地方政府或有债务扩张有助于地区社会福利水平提升。这是因为整体而言地方政府或有债务形成是为了服务经济社会发展,尽管部分官员可能会为了私利,但大部分出发点是为了促进辖区经济发展、增加居民收入和提升就业率而导致的地方政府或有债务。控制变量方面,外贸规模、地方财政缺口以及救助抚养比均与社会福利呈显著关系,表明这几个控制变量也是地区社会福利的影响因素,未来可以考虑将其纳入“地区发展与民生指数”。

(三)稳健性检验

前文主回归结果研究显示地方政府或有债务有助于社会福利提升,为增强本文研究结论的稳健性,又做了如下稳健性检验:(1)分位数检验。为缓解遗漏变量导致的内生性问题,考虑到数据结果可能受数值影响,仅在某一分位数成立,而在其它分位数不成立,借鉴扈文秀等的做法,将样本划分为Q10、Q25、Q50、Q75和Q90后做分位数回归检验[36];(2)反向因果关系检验。考虑到本文结果可能存在反向因果关系,即社会福利水平提高促进了地方政府或有债务扩张,而非地方政府或有债务扩张有助于社会福利提升,对地方政府或有债务采用滞后期检验;(3)重构因变量。借鉴杨爱婷等的做法,将地区社会福利界定为主要受人均收入增长速度/人均GDP增长速度、居民消费支出/政府消费支出、政府卫生总费用/GDP、政府教育经费/GDP、政府社保支出/GDP和人均治理废水支出/GDP要素影响,而后基于熵值法给每个指标赋予权重,重新构建社会福利指数后再进行回归[37-38];(4)重构自变量。借鉴张莉等的做法,采用地方融资平台发行的城投债作为地方政府或有债务代理变量[5];(5)替换样本期间。为排除2008年金融次贷危机对地方政府或有债务的影响以及避免选取的样本数据存在时间自相关,将样本期间从2006—2014年替换为2010—2014。以上结果均显示地方政府或有债务扩张对社会福利存在显著正向影响,表明在样本期间地方政府或有债务扩张有助于提升地区社会福利水平,限于篇幅,本部分留存备索。

表4 主回归结果

六、进一步分析

地方政府发行债券的主要目的是为基础设施建设筹资、满足公共产品支出和刺激经济复苏,进而推进城市规模集聚、保持低失业率以及促进经济质量高增长,这意味着地方政府或有债务增加可能会带来城镇化水平提升和城镇失业率降低。已有的众多研究也表明,城镇化水平,城镇失业率是影响地区社会福利的重要因素,城镇化水平越高,城镇失业率越低,地区社会福利水平就越高[11,37]。基于此,本文认为城镇化水平、城镇失业率可能在地方政府或有债务影响社会福利过程中扮演着中介作用。表5汇报了城镇化水平和城镇失业率具体的中介检验结果。

表5 城镇化水平和城镇失业率的中介检验结果

先看表5第1～3列城镇化水平的中介传导检验结果。表4第2列结果显示地方政府或有债务与社会福利的系数为0.025,且在1%水平下显著,这支持了模型(2)β1的显著。表5第2列结果显示在1%水平下地方政府或有债务与城镇化水平的系数为0.021,说明地方政府或有债务扩张有助于地区城镇化水平发展,这支持了模型(3)α1的显著。进一步观察表5的第3列,在1%显著水平下城镇化水平与社会福利的系数为0.399,这支持了模型(4)θ1的显著。β1,α1和θ1的显著表明,地区城镇化水平在地方政府或有债务影响社会福利水平中扮演着传导作用。进一步观察第3列的θ2显著性,其也在1%水平下显著,表明城镇化水平在地方政府或有债务影响社会福利水平中扮演部分传导作用。综合表明,本文结果支持了地方政府或有债务→城镇化水平→社会福利这条传导路径。

进一步看表5第4～6列城镇失业率的中介传导检验结果。表5第5列结果显示地方政府或有债务与城镇失业率的系数为-0.006,且在5%水平下显著,说明地方政府或有债务会降低地区城镇失业率,这支持了模型(3)α1的显著。进一步观察表5第6列,城镇失业率与社会福利的系数在1%显著水平下为-0.008,这支持了模型(4)θ1的显著。β1,α1和θ1的显著表明,城镇失业率在地方政府或有债务影响福利水平中扮演着传导作用。进一步观察第6列的θ2显著性,其系数为0.009,且在1%水平下显著,表明城镇失业率在地方政府或有债务影响福利水平中扮演的是部分传导作用。综合表明,本文结果支持了地方政府或有债务→城镇失业率→社会福利这条传导路径。

七、结论与建议

本文以中国省级面板数据为样本,不仅探讨了当前中国地方政府或有债务的规模问题,而且还研究了地方政府或有债务规模扩张对地区社会福利的影响。研究表明:(1)整体而言,中国地方融资平台、地方国有企业、地方不良贷款和地方养老缺口形成的或有债务规模总量呈上升趋势,尤其是地方国有企业或有债务占比最大;(2)地方政府或有债务与社会福利指数显著正相关,表明地方政府或有债务扩张有助于地区社会福利提升;(3)城镇化水平和城镇失业率在地方政府或有债务影响社会福利中扮演传导功能,表明地方政府或有债务是通过提高城镇化水平和降低城镇失业率来达到提高社会福利水平。

根据研究结论,拟提出如下几点建议:一是树立正确的债务导向理念。理念作为指导人类实现其梦想的根源,对国家运行和长期发展具有重要的作用,树立正确的债务导向理念就是要求政府不要忽视发行政府债、企业债和提供担保或救助对经济发展和社会福利具有一定的促进作用,应科学评价政府债务规模的经济效应。二是充分发挥社会资本参与建设。当前地方国有企业在市场化建设中参与较高,虽可能促进地方经济发展和福利提升,但也无形增加了地方政府或有债务形成,导致未来偿债压力的增大,可能会挤压子孙后代的社会福利。为降低地方国有企业规模,可以适当吸收民间资本参与地方国有企业运营。三是完善地方债务风险管控制度。制度作为国家能否正常运行的行动指南,有效的制度不仅能守住经济发展底线,而且还能够推动社会和谐发展,促进居民福利和社会福祉的提升。国家发展与制度改革总是相伴而生,对于不能适应的制度,必须采取制度变革,推动新制度的建立,这就要求进一步完善地方政府债券发行制度、地方国有企业公司治理制度以及贷款审批制度,从而降低不必要的地方政府或有债务。