土地储备成本控制方法研究与基于实践的思考

王潼飞

【摘要】土地整理储备是政府对土地资源进行有效利用和开发的重要手段和方面，对于城市建设和经济发展有着至关重要的影响。但是土地整理储备由于其涉及范围广、开发周期长、资金密集和历史问题多等特点，再加上我国土地储备成本控制发展较晚，还不够成熟，土地储备成本往往居高不下，造成资金和时间上大量的浪费和损失，严重影响土地资源的合理利用和开发。鉴于此，首先对土地储备成本控制的发展做了介绍和说明，并指出土地储备成本存在涉及部门众多、资金来源不确定性高和历史原因多等特点，并基于多年的土地储备成本控制经验，提出优化土地储备工作的流程、建立投资基金和专业工作小组等方式，优化土地储备成本控制的建议和措施。

【关键词】土地储备成本;成本控制;土地开发

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

1、引言

随着中国城市化进程的不断深入和发展，城市中的土地资源紧缺的问题日益突出，如何有效缓解土地资源供给和经济、社会发展的矛盾成为土地资源管理亟待解决的问题，因此土地储备成本控制的工作应运而生并逐步发展。土地储备成本指的是土地的购买、开发、储备和出让等过程中需要支付和负担的资金成本【1】，土地储备成本的高低直接影响土地供应和政府对土地资源的有效利用。土地储备成本控制主要由购置成本、开发成本和持有成本几部分组成【2】。本文首先介绍土地储备成本的概念和特点，其次根据自身的实践和经验，叙述土地整理储备成本控制的常见问题，并进一步提出解决这些问题的思考和建议。

2、土地储备成本构成

国内外研究表明[3]，基于土地收储价格形成机制以及土地收储运行方式，土地储备过程主要分为四个阶段：1）土地收购阶段;2）开发整理阶段;3）土地储备阶段;4）土地出让阶段。在土地收储运行的每一环节都对土地收储成本有着重要影响，而且每个阶段的土地成本控制方法也略有区别。

在四个阶段中，具体的土地收储成本主要由1）前期费用;2）土地征收、转用和拆迁补偿费用;3）绿化和看管费用4）财务和管理费用等四部分构成。

（1）前期费用。前期费用是指土地整理储备项目实施前发生的所有关于土地评估、现状调查、权属登记和制图等费用的总和[4]。有关费用标准按照国家或者相应地方政府的相关规定执行即可，前期费用一般有相关的规章制度和参考。

（2）土地征收、转用和拆迁补偿费用。这一般是指土地整理储备项目中，实施土地整理的单位向征收集体支付的土地征收、费用转用或者收购国有土地支付的拆迁款和补偿安置费等，以及在这个过程中发生的一切满足土地出让所发生的有关工程费用，实际的工程合同结算，具体需要提供相应的正式发票作为依据。

（3）绿化和看管费用。具体是指土地储备期内临时绿化和看管等所发生的所有费用。对于临时绿化，例如砌建围墙、围挡的施工费用，则按照国家和天津市相关规定确定。

（4）财务和管理費用。这部分具体又可以分为两部分：一是财务费用，是指土地整理储备项目融资发生的银行贷款利息。贷款利息按照土地收购整理规定的期限和实际利率计算，原则上贷款利率应不高于贷款时中国人民银行规定的同期贷款基准利率。而对于通过银团贷款融资的，可以将银行按照有关规定收取的贷款服务费。二是管理费用，是指土地整理储备项目实施单位按照国有或者集体土地收购补偿费用提取一部分管理费用。

3、土地储备成本的特点

3.1资金密集性大，周期长

当今土地价格较高，相应土地上建筑物，如住宅、树木、公建等土地附加建筑的价格均较高，政府在进行土地开发时往往需要负担几亿甚至几十亿的资金支出，且涉及拆迁等人员搬迁、工厂转移等问题，造成资金使用的周期往往较长。

3.2阶段性特点突出

阶段性效应指的是土地储备成本根据土地储备开发的不同阶段而差别较大，比如土地前期获取阶段，政府需要承担招标和拍卖等费用，土地开发阶段政府需要支付征地和安置补偿等费用，土地持有还要承担贷款利息的支出等。

3.3历史原因造成不确定性高

建国来我国土地制度经过数次变更，造成部分区域，如住宅和工厂等产权不明，甚至部分地区已经变成棚户区、汽车城或者批发市场等场地，造成土地整理时涉及民生范围大，因此往往产生意想不到的民生问题，推迟项目的进度造成时间和资金成本的增加。

4、土地储备成本常见问题

4.1涉及部门众多，对政府体系架构要求高

虽然土地储备工作由当地土地储备中心专业部门负责，但是具体实施过程中涉及多个政府机关部门，如建委、水电、消防和规划和环境等，造成土地整理储备环节众多，往往需要一级、甚至多级代理完成整理工作，不仅提高了整理和储备成本，而且难以实现有效的过程控制，降低了工作效率。如何从政府上层角度优化体系架构，让土地整理储备工作做到“一条线”和“一张网”控制，并对各个子主体实现有效约束和控制，是土地整理储备工作亟待优化的一个方面。另外，土地储备成本控制贯穿土地储备的全过程，必须由统一组织协调和分配资源，指导各个组织有效衔接，因此土地储备成本控制工作也需要统一的组织协调指挥，从全流程角度进行整体成本控制，避免某一组织实现了成本控制，但是却造成下一组织和流程出现极大的成本浪费，最终从整体成本角度考虑反而提高了成本的情况出现。

4.2资金来源多样，不确定性高

目前我国土地整理储备资金主要来自政府启动资金、土地出让收益和银行贷款等几个方面【5】。政府启动资金一般来自财政拨款，在土地市场化初期，土地单价较低，土地整理储备资金总量不大，政府启动资金往往起到决定性作用。但是随着土地价格提高，资金量急剧增加，而政府财政支出对于资金量巨大，占用周期长的土地整理储备资金支持明显力不从心，而且还要面临其他用途资金的竞争，因此，社会融资和银行贷款占比逐年增减，从而大大增加了土地整理的资金成本。再加上，影响资金市场因素多，从国际政治环境、国外央行货币和财政政策、国内资金基本面和经济发展热度、国家宏观调控政策和基层金融机构资金充裕度等均有影响，缺少长期可靠融资渠道和环境，资金成本难以控制和预估，甚至可能出现个别一段时期超高利息的情况。

4.3历史原因多，特殊性问题多

我国土地制度改革前，存在众多产权不明、如小产权和集体产权住房，尤其国企改制过程中，部分工厂厂房废弃后，被改造成城中村、批发市场、汽配城等，涉及大量外来人员，拆迁工作复杂且费用往往不能有效的控制，整理过程中可能产生多种社会问题，这些问题涉及民生、社会治安和稳定等多个方面，往往难以依靠土地部门单独解决，或者土地部门单独解决需要巨大的成本支出，事倍功半，成本增加较高。另外，个别极其特殊问题的方法也不具备普遍性而大规模推广，这些问题极大地提高了土地整理储备工作的不确定性。除此之外，实际中还出现过产权和使用权分离造成产权房和使用权方利益诉求不统一，各自坚持自己的利益诉求不后退，都认为自己利益没能得到尊重和保障，而要求土地整理付出双倍成本，后期甚至通过法律诉讼方式解决问题，时间成本大大增加。

5、土地储备成本控制建议

5.1优化土地储备工作的流程和协调机制

构建覆盖全流程的多部门协调机制，由政府顶层设计，制定覆盖土地整理储备工作的全流程的协调机制，强调对全部费用的严格控制，建立包括领导、管理人员、审核人员和工程技术人员的协调组织，梳理可能出现的成本控制盲区，实现对于成本控制全流程的公开、公正、透明的控制，同时探讨采用激励和约束相结合的方式，尽量调动各个主体的主观能动性。政府层面建立面向土地储备的专项规划，对规划为经营性用地的土地，按照土地储备范围、面积、规划用途和空间分布等专项编制，做好土地储备进度、土地储备资金和土地储备土地供应的短期和长期计划，根据执行情况，各项计划年内可进行修改和调整后期经过专家委员会审核后上报上级土地储备专业储备部门批准，计划一经批准，必须严格执行。

5.2积极利用社会融资方式，实现资金来源的多样化和低成本

传统的政府拨款不能完全解决土地整理资金巨大的问题，而银行贷款方式资金期限短、利息高，融资额度紧张。如何利用现代金融机制有效低成本解决资金使用问题是控制土地整理储备成本的关键。考虑到土地整理收益大、信用高，完全可以建立面向市场的土地整理基金，通过市场化运作，以政府信用为依托，成立专业化的投资理财中心，尤其利用现代互联网技术，向社会和公众募资，实现以储备土地为标的资产证券化，开发相关的土地信托等产品，既解决土地资金缺口问题，又可以盘活民间资本，例如土地储备资金可以从土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府发行土地储备专项债方式筹措解决，充分利用中国的地方融资平台和金融市场，必要情况可以委托专业的金融结构通过打包方式直接从债券市场融资，获得足够的资金后有效支持了城市发展，也让更多人民从城市发展中受益。

5.3建立专业工作小组，实现对历史原因问题的快速处理和解决

考虑到历史遗留问题的复杂性，如何快速处理和解决历史问题是提高土地整理储备的重要工作。个别历史问题可能会推迟土地整理储备项目达到数月甚至数年，极大提高土地整理储备成本。因此，对于此类特殊问题一定要制定主管领导，建立包括多个部门的专门工作组，例如出台统一规定，合理确定企事業单位国有土地补偿方式和标准，尤其是特出情况也要做到明文要求，保证未来的类似特殊问题解决有案例可以参考，并且灵活运用多种支付方式，如按政府与原土地使用者按一定标准进行测算，给予一揽子补偿，或者规定后期另行出让有增值的，政府与原土地使用权人对增值部分按规定比例分成，另外补偿方式外也可以采取同用途等价值置换方式实施。同样对土地整理部门严格限期完成整理工作，并要求实现“全过程”控制和跟踪。尤其应该利用法律武器，合理合法的进行工作，对于个别无理要求坚决通过法律捍卫城市发展的正当性和合理性。但是在实际执行过程中，不可滥用职权，应充分考虑人民群众的实际困难，在人民群众可接受范围内稳步推进历史问题的解决。

5.4强调责任部门的监管力度，建立公开透明的土地储备制度。

充分利用市场、社会和党内的监督，健全建立高效、合理合规的监督机制，有效推进公开透明的土地储备制度的建立和运行，通过透明化的运作模式，以最小的成本尽可能地减少市场交易的个人因素，避免权力“寻租”的产生，充分保障交易的公平性和透明性，提高政府的公信力。

首先，要规范对土地收储市场的管理，特别是加强对土地收储机构的监管，建立定期巡查体制，如上级部门定期，例如每半年，对辖区内的土地储备部门进行实地巡查，重点查看是否存在随意改变批准用途，超批准面积执行和批准土地长期闲置等重点问题，并按照要求填写审查报告，审查报告要求归档和评审;

其次，加强土地收储相关工作的信息化建设，做到信息公开透明，并充分利用互联网科技，对不涉密的信息及时公布在网络相关平台，如储备土地的数量、区位、用途以及出让土地的情况等，接受市场和人民的监督;

最后建立土地储备的审批监管档案。建立健全了国有土地监管档案的管理制度，做到一地一档，包括现场公示牌的图片，以及交地、开工和竣工等等各阶段的现场图片等，还包括项目跟踪卡以及建设项目动工开发申报书和闲置调查记录等。

总之，建立完善的土地违法行为的快速发现体系和查处机制，建立健全土地储备成本控制的长效机制。通过“天上看、地上查、网上管”的有机结合，及时发现和处理违法问题，实现对违法问题的有效遏制。

结语：

土地储备成本控制是我国土地资源有效利用的重要工作，土地储备成本具备资金密集性大，周期长，阶段性明显和历史问题多等特点，而且在实际土地整理储备过程中，存在涉及部门众多，资金来源不确定性高，历史原因多等难点和重点问题。建议通过优化土地储备工作的流程和协调机制、建立投资基金和专业工作小组，以及强调责任部门的监管力度，建立公开透明的土地储备制度等方式，有效解决土地整理储备成本控制的难点问题，为土地整理和储备工作健康发展做出更大的贡献。

参考文献：

[1]田利娟.土地储备成本控制研究[J].中国市场，2017（21）：252+254. 1

[2]杨瑛.土地储备的成本控制方法研究[J].当代经济，2016（23）：30-31.

[3]范金梅.土地整理效益评价研究[J].中国土地，2003（10）：14-15.

[4]罗文斌，吴次芳，吴一洲.国内外土地整理项目评价研究进展[J].中国土地科学，2011，25（4）：90-96.

[5]刘妍.关于土地收购储备成本控制的分析[J].信息系统工程，2016（03）：104.