我国农村养老服务制度70年的回顾与展望——基于“提供-筹资-规制”的框架分析

梁 誉，董 静

(南京财经大学 公共管理学院，南京 210023)

一、研究缘起

我国自2000年步入老龄化社会以来，人口老龄化速度持续加快。据2021年第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上老年人口达到2.64亿，占人口总数的18.7%(1)《第七次全国人口普查公报》(第五号)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817698.html。。20年间老年人口比例增长了8.4个百分点(2)《第七次全国人口普查公报解读》，《经济日报》2021年5月12日。，人口老龄化问题日趋严重。为有效解决这一问题，党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略，其中健全养老服务制度成为关键一环。就目前而言，我国解决养老问题的关键和重心在农村，突破口也在农村(3)杜鹏：《中国农村养老服务现状与发展方向》，《中国社会工作》2018年第26期。。近年来，农村人口老龄化进程逐渐加速，程度不断加深，呈现出老龄化速度快于城镇、家庭日趋小型化和空巢化等鲜明特征(4)陆杰华、沙迪：《新时代农村养老服务体系面临的突出问题、主要矛盾与战略路径》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第2期。，使得农村老人照顾危机、照顾赤字日益凸显，养老压力愈加严峻。提升养老服务(5)本文所谓的“农村养老服务”是指在农村地区，由政府、社会组织、企业等社会性力量为老年人提供的供养、照料和精神慰藉等服务。的供给能力，满足广大老年人的养老服务需求，已成为当前农村养老保障制度建设中迫切需要解决的议题。

经过70多年的建设与发展，特别是在五保供养制度、福利服务社会化、弱势老年人保障服务等相关政策的建立与推动下，我国农村养老服务制度从无到有，养老服务体系也初步构建起来，在保障农村老年人基本养老服务需求方面发挥了重要作用。然而，受历史因素的影响，农村养老服务在发展过程中存在严重的“欠账”问题，在供给力量、技术要素、服务观念等方面都明显滞后于城市地区(6)杜鹏、王永梅：《乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设的机遇、挑战及应对》，《河北学刊》2019年第4期。，对满足当前农村老人不断提升的对美好养老服务需求的向往带来了较大挑战。因此，亟需全面、系统地梳理70多年来农村养老服务制度变迁的基本路径，破解农村养老服务供给中的主要困难，为新时代农村养老服务制度的优化改革提供方向。

二、研究回顾与分析框架

随着我国养老服务发展的不断推进以及改革实践的日益深化，从历史的角度探究养老服务制度的演变路径与发展逻辑，逐渐成为养老服务研究的一个重要领域，引起了许多学者的关注。如郭林和张亚飞以参与主体为对象，对民间资本参与养老服务体系建设的历程进行了三阶段的分析(7)郭林、张亚飞：《中国民间资本参与养老服务体系建设的变迁与评析》，《学术论坛》2014年第4期。；陈景亮聚焦于机构养老服务的发展，回顾了我国从古至今机构养老服务的变迁(8)陈景亮：《中国机构养老服务发展历程》，《中国老年学杂志》2014年第13期。；韩艳基于政策文本，梳理了1949—2014年我国养老服务供给政策演进的阶段与特点，以及不足与发展方向(9)韩艳：《中国养老服务政策的演进路径和发展方向——基于1949—2014年国家层面政策文本的研究》，《东南学术》2015年第4期。；伍芷蕾和郁俊莉则以政策网络为视角，分析了社会养老服务政策变迁的特征(10)伍芷蕾、郁俊莉：《中国社会养老服务政策变迁分析：基于政策网络视角》，《湖北行政学院学报》2018年第1期。。总体而言，目前学者们大都围绕参与主体、政策建设、服务模式等方面，探究了养老服务制度发展的历史路径，剖析了其中形成的经验与问题。这种研究路径虽然对各自关注的内容给予了比较深入地剖析，但却容易陷入一种生产或提供倾向的局限。尤其是在我国养老服务主体多元化的背景下，仅通过单一维度的关注，很难对养老服务制度的结构进行整体性的呈现与精确性的分析。

在福利制度的研究中，对于福利服务供给的认知维度实际上存在一个纵向扩展的过程(11)丁学娜、李凤琴：《福利多元主义的发展研究——基于理论范式视角》，《中南大学学报》(社会科学版)2013年第6期。。最初，对福利服务制度的分析倾向于关注福利的“提供”；之后，为了更好地揭示福利国家市场化与私有化后政府与其他供给主体之间的关系，以及福利供给形式的多样性(如使用者付费、合同外包、凭单制等)，“筹资”的维度开始从提供中区分出来(12)Pinker R，“Making Sense of the Mixed Economy of Welfare”，Social Policy and Administration，Vol.26，No.4，1992，pp.273-284.(13)Spicker，P，Social Policy：Theory and Practice，Bristol：Policy Press，2014，pp.256-257.；后来，许多学者认为，通过法规措施干预分配的方式也是福利供给的一项重要机制，却往往被忽视，故“规制”逐渐被纳入到福利制度的分析之中(14)Le Grand，Julian，“Knights，Knaves or Pawns? Human Behavior and Social Policy”，Journal of Social Policy，Vol.26，No.2，1997，pp.149-169.。这使得福利服务制度的研究逐渐形成了一个“提供-筹资-规制”的三维分析框架(15)Martin Seeleib-Kaiser，Welfare State Transformations in Comparative Perspective，New York：Palgrave Macmillan，2008，p.12.(16)[英]马丁·鲍威尔：《理解福利混合经济》，钟晓慧、岳经纶译，北京：北京大学出版社，2011年，第15页。，协调政府、市场、志愿部门等供给主体，将其不同功能、服务范围、资金来源、筹资方式、市场规制等机制整合起来。

为了更为系统地探究我国农村养老服务制度的发展，本文将基于这一福利服务制度的“三维”框架进行路径分析：首先，在服务提供维度上，主要剖析农村养老服务各供给主体的作用、服务对象的选择以及服务项目的内容。即服务的提供者是谁？向谁提供服务？提供什么样的服务？其次，在服务筹资维度上，主要分析农村养老服务的资金来源。即服务的筹资出于政府、社会、市场还是个人？是通过政府补贴、服务收费、社会捐助还是其他方式进行筹集？最后，在服务规制维度上，主要分析政府对农村养老服务管理的范围及其对其他主体的控制程度。即管理涉及的领域有哪些？在市场准入、价格控制、服务质量评估等方面，政府的管控力度是强是弱？(如图1所示)

图1 我国农村养老服务制度发展路径的“三维”分析框架

三、我国农村养老服务制度发展的基本路径

由于我国各个发展阶段的经济与社会背景不同，社会政策的具体体制机制和运行方式随之呈现出差异化的发展态势(17)关信平：《我国社会政策70年发展历程与宝贵经验》，《中国社会科学报》2019年8月27日。。同样，从农村孤寡老人的救济与供养到农村养老服务体系的建立，我国农村养老服务制度在不同时期也经历了不同程度的发展与改革。

(一)服务的提供：从集体救济到社会化保障

中华人民共和国成立之初，各级政府就十分重视农村鳏寡孤独群体的生活问题，并将其当作社会紧急救济的重点对象。土地改革基本完成后，虽然国家由于资金短缺及重工业优先发展战略的实施，使得农村的一系列社会问题相对搁置，但农业合作化思路的提出却在很大程度上解决了多数困难农民的生产生活问题，同时也为妥善安排、照顾鳏寡孤独和残疾人的基本生活创造了条件。1956年颁布的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》与《高级农业生产合作社示范章程》均有规定，对于生活无依无靠、无劳动能力、无经济来源的孤寡老人和残疾人及孤残儿童，农村集体组织要给予“保吃、保穿、保住、保医以及保葬”，即“五保”供养(18)后文出现的“五保”一词均指此意，不再另作解释。。人民公社体制确立后，一些地方开始试办敬老院，对五保对象实行集中供养。1958年12月，《关于人民公社若干问题的决议》规定：“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人(⎣五保户⎤)提供一个较好的生活场所。”(19)《关于人民公社若干问题的决议》，《中华人民共和国国务院公报》1958年第36期。此后，全国各地立足“一乡一院”的目标，依托农村集体经济，纷纷创建敬老院，力图解决五保老人的照顾问题。截至1958年底，全国敬老院总数超过15万家，收养的五保对象300余万人(20)崔乃夫等：《当代中国的民政》(下)，北京：当代中国出版社，1994年，第106-107页。。

改革开放之后，伴随着家庭联产承包责任制的推行和人民公社体制的解体，农村集体福利事业一度因农村集体经济的迅速萎缩而陷入供给不足的境地，但农村五保供养制度在一定程度上却得以维系。20世纪80年代中期，社会福利社会化改革推动了农村养老服务供给社会化的萌芽，农村养老服务事业建设的资金渠道不断拓宽，个人、社会和市场的力量逐步参与其中。如一些先富裕起来的农民自筹资金个人开办敬老院，义务供养五保老人(21)1988年7月，民政部发出《关于支持和表彰个人办敬老院的决定》，在会议和《决定》的推动下，个人办院得到了较快的发展。据不完全统计，到20世纪80年代末，个体办的敬老院已发展到40多所。见崔乃夫：《当代中国的民政》(下)，北京：当代中国出版社，1994年，第120页。。1997年，《农村敬老院管理暂行办法》规定：“敬老院是农村集体福利事业单位。敬老院以乡镇办为主，五保对象较多的村也可以兴办。提倡企业、事业单位、社会团体、个人兴办和资助敬老院。”(22)《农村敬老院管理暂行办法》，http：//www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_143926.htm。由此，农村敬老院开始从救济型向福利型转变，其接受对象也开始从单纯的五保老人逐步向社会老人扩展。

进入21世纪以来，为了解决农村五保供养存在的经费挪用、标准降低、应保未保等问题，国务院于2006年修订了《农村五保供养工作条例》，开始强化地方政府和中央政府对于五保供养的财政责任，标志着农村五保供养责任由农村集体向国家转移。此外，为了更好地应对人口老龄化快速发展对传统家庭养老模式的冲击，2006年，国务院还出台了《关于加快发展养老服务业的意见》，明确规定：“发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。”(23)《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》(国办发〔2006〕6号)，http：//www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2879022.htm。这促使更多的社会和市场主体参与到农村养老机构的建设中，一些新型的养老服务模式如社区养老、居家养老等开始向农村地区延伸。

“十二五”和“十三五”时期，《关于加快发展养老服务业的若干意见》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等一系列文件的出台，进一步深化了农村养老服务多元化的供给结构；《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》等政策的实施，使得农村地区建立起经济困难老人补贴制度与留守老人关爱服务体系。高龄、空巢、失能等老年群体被纳入到养老服务保障范围内，可以无偿或低偿地获得托养、互助养老、健康管理、长期护理等服务。“截止到2019年底，农村地区已建立养老服务机构15932个，机构床位数达164.5万张，接受入住老人涵盖特困、自费和优抚人员达87.7万多人。并且，农村拥有社区养老照料机构和设施数33805个、社区互助型养老设施也建有90276个”(24)《中国民政统计年鉴2020》，北京：中国社会出版社，2020年。。

(二)服务的筹资：从村社支持到多渠道筹资

人民公社时期，人民公社的分配原则在公社内部具体化为工分制。集体提留的公益金作为这一分配制度的重要内容，构成五保供养最重要和最基本的经济来源(25)肖林生：《农村五保供养制度变迁研究：制度嵌入性的视角》，《东南学术》2009年第3期。。实行家庭联产承包责任制之后，集体经济逐步衰败，五保制度因此一度遭遇筹资困难。在工业相对发达的沿海地区，乡镇企业为农村公益事业提供一定的经费支持，而在工业不发达的中西部地区，“村提留、乡统筹”几乎是五保供养的唯一经费来源(26)顾昕、降薇：《税费改革与农村五保户供养融资体系的制度化》，《江苏社会科学》2004年第3期。。1991年，《农民承担费用和劳务管理条例》规定：“村提留包括公积金、公益金和管理费……公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业……乡统筹费可以用于五保户供养。五保户供养从乡统筹费中列支的，不得在村提留中重复列支。”(27)《农民承担费用和劳务管理条例》，《中华人民共和国国务院公报》1991年第41期。1994年以后，随着分税制的实施，县、乡镇财政危机普遍出现。另外，从1997年开始，乡镇企业逐步走向低谷，县乡财政和农村集体出现经济拮据(28)陈锡文：《中国县乡财政与农民增收问题研究》，太原：山西经济出版社，2003年，第16-25页。。农村集体福利事业只能通过农村集体向农民进行收费和摊派加以维持(29)贡森、王列军、佘宇：《农村五保供养的体制性问题和对策——以山东省为例》，《江苏社会科学》2004年第3期。。与此同时，为了减轻集体和国家的负担，20世纪80年代中后期以后，许多农村敬老院都发展起了院办经济，如自营农副生产、敬老院办厂等，走上了“以副补院”的道路。并且，在农村敬老院，可以多种方式开展生产经营性活动，如接收社会老人自费入院等；个人或组织也可以通过慈善捐赠的方式支援农村敬老院建设。总体来说，社会资金的引入客观上为农村五保供养制度筹资问题的解决提供了一条新的路径。

进入21世纪以来，农村税费改革为农村五保制度的筹资带来了新转机。农村公益事业的经费逐步改变列支方式，由“村提留、乡统筹”转向农业税和农业特产税附加税。2006年修订的《农村五保供养工作条例》规定：“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排……中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助”(30)《农村五保供养工作条例》，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-01/26/content_172438.htm。。这一规定标志着国家开始承担五保供养的财政责任。为了加快推动农村养老服务体系的整体性发展，近年来，伴随着《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》《中国老龄事业发展“十二五”规划》《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》等支持性政策的出台，农村居民收入水平的提高，农村养老服务的筹资渠道不断扩展，政府补贴、社会注资、经营性收入，甚至一些私人捐助等，逐渐成为农村养老服务筹资的主要渠道。至此，包括国家、社会、市场、个人在内的多元化的农村养老服务筹资格局逐渐形成。

(三)服务的规制：从集体管理到政府规制

自中华人民共和国成立到改革开放初期，我国对于农村养老服务的制度安排，主要散见于一些与农业生产、集体建设相关的文件中(如表1所示)，且在内容上只对供给主体、救济对象、筹资及补助方式等做出了简单的规定，没有形成独立的规制体系。这一时期，国家对于农村敬老院这种养老服务机构的行政管理，常常伴随着社会政治运动而施行各种整顿、调整(31)张再云：《从管控到规制：新中国成立以来我国养老机构监管政策的历史脉络》，《老龄科学研究》2015年第1期。。因此，对养老资源与各类服务的分配基本上是由农村集体进行自我管理，规范化水平相对较低。

表1 中华人民共和国成立早期农村养老服务的相关政策文件

资料来源：由作者自行整理而得。

改革开放以后，为了改进五保供养工作，民政部于1982年开展了第一次五保普查，推动了五保相关规章制度的建立。与此同时，河北、云南等省和许多县也相继颁发了五保工作地方性法规，对五保工作做了相对明确的规定。1994年，国务院颁布了第一部关于五保供养的专门性法规《农村五保供养工作条例》，它与1997年出台的《农村敬老院暂行管理办法》，加强了对五保供养的对象、内容、形式，以及农村敬老院院务、财产、生产经营等方面的管理，标志着农村五保供养工作开始走向规范化。随后，全国各省、市、县、乡镇结合当地情况，制定了一系列关于农村五保供养细则和敬老院管理办法，逐渐形成自上而下相对协调统一的管理制度体系。

2000年，民政部制定《老年人社会福利机构基本规范》；同年，财政部发布《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》；2002年，人力资源和社会保障部颁布《养老护理员国家职业技能标准》。这些文件对包括农村地区在内的所有社会养老服务机构的服务内容、护理标准、机构管理、人员配置等方面，都做出了较为详细的规定。2006年，《农村五保供养工作条例》重新修订，针对农村养老机构的建设，更是提出了审批、管理、建设、财税方面的要求，并进一步明确了各级政府部门监督管理的职责，建立了社会公告监督制度，增设了相应的法律责任。这些规章制度的集中出台，体现了国家层面及各级政府对农村养老服务规制的提升。2013年之后，国家又加强了对于养老服务供给侧领域的改革，更加注重服务的高质量与标准化建设。例如，2017年3月，民政部等六部门开始了为期四年的“养老院服务质量建设”专项行动，对全国养老院服务质量进行大检查、大整治。2017年以来，国家又陆续发布了《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》《养老机构服务安全基本规范》等国家标准，完善了养老服务的标准体系。

(四)从一体化到多元化：农村养老服务制度的结构性转变

总体而言，经过70多年的建设与改革，我国农村养老服务制度在结构上走出了一条从“一体化”到“多元化”供给的道路。中华人民共和国成立之初，尤其是1956年之后，我国的农村养老服务制度被框定在五保供养制度之内，服务的主体仅仅是村社组织，服务的对象是五保老人，服务的内容较为基础，主要是生活救济，服务的资金主要依靠集体经济，服务的供给规范化程度比较低。

改革开放以来，随着农村集体经济的逐步瓦解以及人口老龄化问题的日益凸显，计划经济时代传统村社一体化的养老服务制度，在结构上开始发生多元化的改变，并在范围上逐渐突破集体福利的性质，扩展到社会福利的范畴。首先，在提供领域，一些社会力量通过兴办敬老院的方式进入到服务的生产环节，一部分原有的农村敬老院逐步走上民营化的道路，向社会开放。这种“由外向内”与“由内向外”所形成的双向社会化运动，实现了农村养老服务主体与对象、内容与类型的多样化发展。其次，在筹资领域，20世纪80年代中后期，院办经济以及自费收养等经营管理方式的引入，为敬老院的发展注入了新的资金来源。2006年《农村五保供养工作条例》的修订，公共财政成为五保制度的筹资主体，加上近年来政府陆续出台的一系列推动养老服务发展的激励性政策，都促使农村养老服务朝向多渠道的筹资格局转变。最后，在规制领域，伴随着相关养老服务供给规章制度的建立以及监管行为的实施，国家加强了对农村养老服务提供主体、覆盖对象、服务内容、生产形式等方面的管理，农村养老服务的规制进入到规范化和标准化的新阶段(如表2所示)。

表2 农村养老服务制度的结构性转变

四、我国农村养老服务发展的主要问题

经过70多年的建设，我国农村养老服务制度历经从无到有，在结构上走出了一条从“一体化”到“多元化”供给的道路。然而，近年来伴随着农村老年人生活水平的不断提高，尤其是对高质量养老服务需求的日益提升，现有的养老服务制度在供给过程中显露出一系列的发展问题。

(一)农村养老服务的供给能力不足

从目前的主体结构来看，我国农村社会养老服务大部分是由乡镇政府以及村级集体提供的。例如，到2017年底，江苏城乡已建成养老机构2463家，其中农村敬老院1135家，占比达到农村养老机构的绝对多数(32)唐悦：《江苏2463家养老机构接受史上最严标准化大检查》，《新华日报》2018年5月31日。。虽然，我国近年来不断鼓励并支持社会组织、企事业单位、个人等社会力量进入农村养老服务提供领域，但受农村养老服务市场环境不足的影响，社会力量提供农村养老服务的热情和参与度依然不高，甚至不愿进入。供给主体结构的失衡，在很大程度上阻碍了农村养老服务普惠化和多样化的进程。一是社会化提供力量的不足，使得农村养老服务的覆盖范围仍然以少数困难和弱势的老年群体为主，那些有养老服务需求的一般老人，哪怕是自费老人，可能会因资格性和可及性的限制而无法充分获得相应的服务(如表3所示)。二是市场化生产机制的欠缺，造成服务提供者对服务需求的敏感性和技术性偏低，即服务生产的内容更多侧重于较为单一的和基本的生活类照顾以及休闲类服务，而在满足老年人医疗保健、康复护理、精神慰藉等多样化和专业化服务需求上存在明显的短板，如设备、人员、技能短缺，进而影响了服务的供给质量。

表3 2015—2017年城乡养老机构服务对象比较情况

资料来源：根据2016年至2018年的《中国民政统计年鉴》相关数据资料整理所得。

(二)农村养老服务的筹资渠道不畅

财政资金是当前农村养老服务筹资的主要来源之一，其主要体现在国家对五保供养、经济困难的高龄和失能老人提供养老服务补贴，以及为社会力量举办的养老服务机构提供资金支持，但总体来看，我国目前对农村养老服务的投入仍存在资金短缺的问题。一是受自身财政压力限制，乡镇政府对于农村敬老院的资金支持不足，致使许多敬老院在日常运转和管理上存在困难。二是各级政府对市场化养老服务的财政补贴力度较小，尤其在一些欠发达地区，政府用于养老服务体系建设的资金存在投入稀少、挤占挪用、执行不力等问题，很难保障农村养老服务机构的建设和运营。三是我国农村“未富先老”的特点格外突出，尤其是农村老年人的养老金偏低。尽管近几年中央及地方不断提高标准，但农村基础养老金人均水平到2020年底也仅有170元/月(33)新华网客户端：《未来五年，城乡居民养老金还会涨吗？》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1694394085305943861&wfr=spider&for=pc。。加之“养儿防老”的家庭养老传统，使得农村老年人的服务消费意识比较保守，个人与家庭的消费性资金对于农村养老服务的拉动效用并不明显。另外，在现阶段，社会对养老服务事业捐赠意识仍较薄弱，加上金融市场对养老服务机构贷款融资的壁垒等因素，都进一步加剧了农村养老服务筹资的困难。

(三)农村养老服务的规制安排不善

虽然农村养老服务已经实现了从集体规制到政府规制的转变，但就现行的规制情况而言，其在制度设计与实施上仍存在一些问题。一是在规制层级方面，目前养老服务规制的层级主要停留在行政法规和规章标准层面，虽然具有一定的规范性作用，但其终究不属于法律的范畴，影响了农村养老服务行业管理、监督、惩治的效力。二是在监管方式方面，过度依赖政府监管的现象普遍存在，第三方监督与评估机制的引入率和成熟度还比较低。在操作环节上，对于农村养老服务的监管缺乏精细化的措施与标准，并且大多数规则的设置多关注服务准入与主体监管，而对服务的输出如质量与价格的控制等则涉及较少，在很大程度上降低了服务监管的专业性、科学性与效率性。三是在奖惩机制方面，现有的支持性政策偏重于符合资质的非营利性机构，疏忽了对其他如企业和私人性质且作出贡献的机构的优惠与奖励。而现有惩治性政策的处罚力度又不强，导致养老服务提供者的违规成本较低，不利于农村养老服务市场规范有序的发展。

五、我国农村养老服务发展的优化方向

不同于一般的产品，养老服务是一类可能会由个人偏好缺陷而导致消费者消费量低于社会希望的消费量的产品，属于“有益品”(Merit Goods)的范畴(34)Jansson J O.“The Myth of the Service Economy—An Update”，Futures，Vol.41，No.3，2009，pp.182-189.。为了释放它所具备的外部效益(35)[美]鲍德威、威迪逊：《公共部门经济学》，邓力平译，北京：中国人民大学出版社，2000年，第44页。，避免人们对其消费和使用的无知与不足，此类产品应在国家干预下完成供给(36)刘虹：《有益品的性质与公共利益的识别》，《当代财经》2007年第8期。，即国家要在农村养老服务的供给中发挥主导作用。但通过对我国农村养老服务70多年的发展历程分析发现，无论是计划经济时期的集体供给，还是近年来相关的政策输出与资金投入，国家对于农村养老服务供给责任的承担与功能的发挥均处于缺位与不足的状态，这也是造成农村养老服务供给在社会化、多渠道、规范性等方面不充分的根本原因。为此，未来促进农村养老服务制度更好发展的治本之策，便在于强化国家的供给责任。当然，这种责任的强化并不是“全环节”或是“统包式”的增强，关键是各级政府如何在渐已成型的多元结构中，通过自身供给角色的最优化扮演，实现各参与主体供给功能的最大化发挥。

(一)创造良好的制度环境，构建现代型的服务提供体系

一般而言，市场在提高福利服务的生产效率、服务质量、需求回应上比政府更为灵活多样。因此，在农村养老服务提供环节，政府要做好促进者的角色，更多地引入市场机制，提升与扩大服务的生产能力。具体而言，一是政府要从农村养老服务的生产领域逐步退出，大力推广农村敬老院民营化改革(如公办/建民营)，利用存量资源扩大社会老人的服务受益范围；二是政府要为农村养老服务的社会化发展创造更为有利的政策条件，如制定更为优惠的税费减免政策，严格各项支持性政策的执行，开发更多的公私合作项目，维护公平的市场环境等，以吸引和培育社会组织、企事业单位等社会力量更为广泛与深入地参与农村养老服务建设，提供更加专业化、多样化以及贴近民众需求的养老服务。政府还要做好安排者的角色。从未来趋势看，相关部门要更多从农村的传统习俗与现实需求出发，将农村养老服务制度建设更多地投向居家与社区养老领域，重点围绕多层次服务体系(尤其是医疗保健、康复护理、精神慰藉等服务)，以及基础服务设施建设和专业人才培养，构建现代型的农村养老服务提供体系。

(二)发挥政府的多重筹资功能，拓展多样的资金渠道

养老服务的有效提供，离不开充足的资金保障(37)林闽钢、梁誉：《准市场视角下社会养老服务多元化筹资研究》，《中国行政管理》2016年第7期。，因此，建立一个制度化、可持续的农村养老服务筹资机制尤为关键。一是要充分发挥政府的直接筹资功能，加大财政资金对农村养老服务业的支持力度，如以单独设项的方式将养老服务支出纳入到各级财政预算体系，增加福彩公益金用于养老服务的支出比例，以及严格落实各项资金支持政策的发布与执行等，为农村养老服务体系建设提供稳定的资金来源。二是要强化政府的间接筹资功能，激发更多的社会资金注入农村养老服务领域。如政府要进一步提高农村居民基础养老金待遇以及困难老人的服务补贴水平，以增强农村老年人的养老服务消费能力；政府还要制定更具激励性的慈善政策，激发全社会对农村养老服务的捐赠意识和行为，为农村养老服务的发展拓展更多的筹资渠道。

(三)加强法制建设与生产监管，建立强效的规制制度

构建起强有力的农村养老服务规制制度，须从多个方面入手。一是强化法制保障，要弥补现有法律方面的缺失。尽快制定《老年人社会福利法》这一养老服务领域的“基本法”，并在此基础上配套出台《养老服务管理条例》，对养老服务的规划建设、责任范围、内容形式、监督管理、法律责任等方面进行统一规范，确保农村养老服务的各项规制行为有法可依。二是加快养老服务标准体系建设，要将规制改革的重点聚焦于养老服务的生产与评估。健全涵盖建筑设施、环境安全、服务提供、人员管理、机构运营等养老服务供给各要素的结构完整、标准明确、操作性强的体系。三是建立多元监督与评估机制，要更多地引入第三方监督与评估的方式。在强化政府部门对养老服务行业的监管之外，将专业的服务交由专业机构与专业人员进行评估；开辟专门渠道将养老服务使用者和社会大众的反馈充分纳入进来，从而为农村养老服务供给的管理与奖惩提供专业化和科学化的评判依据。